Наукові статті Фінансове право ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ФУНКЦІОНАЛЬНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ У БЮДЖЕТНІЙ СФЕРІ: ПРОБЛЕМИ І НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ФУНКЦІОНАЛЬНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ У БЮДЖЕТНІЙ СФЕРІ: ПРОБЛЕМИ І НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ
| Наукові статті - Фінансове право |
КУЗЬМЕНКО О.А.,
кандидат юридичних наук, доцент, докторант Київського національного університету внутрішніх справ
ПРАВОВА РЕГЛАМЕНТАЦІЯ ФУНКЦІОНАЛЬНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ У БЮДЖЕТНІЙ СФЕРІ: ПРОБЛЕМИ І НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ
У статті розглянуто правові проблеми розподілу бюджетних повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, що мають місце на сучасному етапі функціонування бюджетної системи України. Визначені основні напрями удосконалення правової регламентації міжбюджетних відносин.
Питання розвитку і взаємодії регіонів, взаємовідносин регіональних, місцевих і центральних органів влади є надзвичайно актуальним для України. Відсутність обгрунтованої політики регіонального розвитку держави призвела до суттєвого зменшення питомої ваги доходів загального фонду місцевих бюджетів у обсязі доходів загального фонду зведеного бюджету, збільшення диспропорцій та загострення економічних і соціальних проблем.
Важливим фактором місцевого і регіонального розвитку є зміцнення його фінансової основи та удосконалення міжбюджетних відносин. Однією з головних проблем, які негативно впливають на назване зміцнення, є відсутність чіткого правового розподілу повноважень, яке поглиблює залежність органів місцевого самоврядування від центру в прийнятті рішень щодо доходів і видатків, що породжує низький рівень фінансової самостійності місцевої влади. У зв’язку з цим щороку виникає проблема нестачі бюджетних ресурсів для виконання наданих законами України повноважень місцевими органами влади.
Метою цієї статті є аналіз стану правової регламентації функціональних повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування у бюджетній сфері, з’ясування проблемних питань, а також формулювання пропозицій щодо їх вирішення.
Проблема фінансового забезпечення розвитку територій стоїть практично перед усіма країнами світу. Суть її в тому, що адміністративно-територіальні утворення мають неоднаковий природно-ресурсний і фінансовий потенціал (зокрема податкову базу). З формуванням нової структури економіки України зросла відповідальність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за забезпечення соціальних гарантій. Мінімально необхідні витрати бюджетної системи стають непосильними для місцевих органів [1, с. 252-253].
Система правових засад місцевого самоврядування, яка склалася в Україні на сьогодні, визначена Конституцією України, Європейською Хартією місцевого самоврядування та Законом „Про місцеве самоврядування в Україні”. Вона покликана забезпечити функціонування дієздатного, ефективного місцевого самоврядування. Одночасно стан місцевого та регіонального розвитку в Україні характеризується слабким матеріальним, фінансовим забезпеченням.
Одним з основних факторів посилення ролі місцевого самоврядування є децентралізація влади. Реформування системи місцевого самоврядування повинне передбачити поступове розширення прав територіальних громад, збільшення їх економічної самостійності; оптимізацію принципів розподілу повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Існуюча модель територіальної організації влади в Україні, зазначає С.Л. Кузьменко, реалізується через систему „політичного та економічного двовладдя”: діють призначені з центру державні адміністрації і обрані населенням місцеві органи влади. Фактично штучно створено соціально шкідливу ситуацію конкуренції, коли обидві структури змагаються за (і без того обмежені) фінансові ресурси [2, с. 261].
Як переконує досвід розвинутих країн, фінансові проблеми регіонів розв’язуються шляхом реформування всієї системи місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин [1, с. 254].
Бюджетна реформа, головною складовою якої є формування цивілізованих та оптимальних міжбюджетних відносин, розпочалася з прийняттям Бюджетного кодексу у 2001 р. Необхідно констатувати, що ця реформа поряд із позитивними здобутками накопичила низку проблем.
Це в першу чергу пов’язано з тим, що бюджетна реформа багато в чому випередила інші зміни в суспільстві – реформи адміністративно-територіального устрою, системи державного управління, місцевого самоврядування, податкової системи. Таким чином, виявилася низка неузгодженостей та протиріч бюджетно-правової регламентації фундаментальних змін у бюджетній системі та у міжбюджетних відносинах з іншим законодавством, насамперед про місцеве самоврядування.
На актуальності питань розмежування повноважень акцентували увагу як вчені-економісти, так і вчені-юристи. Ю.В. Булгаков, Г.Г. Старостенко стверджують, що цілісна концепція реформування міжбюджетних відносин в Україні має будуватися на системі економічних принципів і критеріїв розподілу функціональних повноважень між органами державної влади й місцевого самоврядування, що дасть змогу створити економічні умови для ефективної організації державної влади у країні та функціонування багаторівневої бюджетної системи на підставі внутрішніх стимулів [3, с.196-197]. І.О. Луніна зазначає, що в Україні компетенції, які не виконуються вищестоящими органами державної влади (місцевими державними адміністраціями), отже, і сферу повноважень органів місцевого самоврядування (в тому числі функцій, виконуваних ними під власну відповідальність), до цього часу чітко не визначено [4, с. 359]. О.С. Близнюк, Н.Л. Губерська, О.А. Музика наголошують, що сьогодні не менш актуальним є питання фінансування з місцевих бюджетів видатків, пов’язаних з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. І на цьому етапі визначальним є вирішення питання розмежування повноважень щодо бюджетних видатків органів державної влади та місцевого самоврядування [5, с.175-176].
Повноваження та функції держави, які згідно із законодавством України передаються на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, називаються делегованими державними повноваженнями і деталізуються в ст. 25-38, 44, 64 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, ст. 13-14 та 17-29 Закону України „Про місцеві державні адміністрації”.
Видатки, пов’язані з фінансуванням повноважень та функцій на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер, відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” називаються власними повноваженнями органів місцевого самоврядування. Виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування може передаватися від одних органів місцевого самоврядування іншим за відповідним рішенням цих органів. Види видатків на здійснення цих повноважень передбачені п.п. 2, 3 ст. 82 Бюджетного кодексу України.
Згідно з ч. 7 ст. 64 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” видатки місцевих бюджетів поділяються на два види: а) видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади; б) видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування.
Одним з головних досягнень Бюджетного кодексу України є чіткий розподіл видатків між бюджетами, особливо місцевими, що стало базою для проведення відповідних розрахунків та формування місцевих бюджетів. Відповідно до названого розподілу держава встановлює види видатків, на які вона сама надає ресурси всім бюджетам за допомогою міжбюджетних трансфертів, визначених згідно з нормативом бюджетної забезпеченості, а також видатки, які держава залишає у розпорядженні місцевого самоврядування і які не враховуються при визначенні обсягів трансфертів.
У Бюджетному кодексі України визначено чіткий розподіл видатків, що здійснюються, з одного боку, між державою та місцевими бюджетами, а з іншого – між трьома ланками місцевих бюджетів. Також у Бюджетному кодексі України є спроба поділу видатків на виконання власних повноважень, або делегованих державних повноважень. Розмежування повноважень – це найважливіше питання Бюджетного кодексу України, яке ще до кінця не вирішене, оскільки залежить від компетенції іншого законодавства [6, с. 217].
Проте практика засвідчила, що розподіл видатків не в усіх випадках виявився оптимальним і саме розмежування видатків не розв’язує проблему розмежування повноважень.
В Україні можливим є делегування не тільки повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування, але й навпаки – повноважень органів місцевого самоврядування (через посередництво районних і обласних рад) місцевим державним адміністраціям. Слід ще раз підкреслити, що передавання повноважень передбачає ієрархічну залежність того, кому їх передають, від того, хто їх передає, та означає обмеження свободи першого. Виходячи з теоретичних основ функціонування таких інститутів, орган влади, який є джерелом делегованих повноважень, може скасувати рішення того суб'єкта, кому ці повноваження передаються. Отже, щодо делегованих повноважень (наприклад, з управління об'єктами спільної власності сіл, селищ і міст) обласна державна адміністрація повинна перебувати в ієрархічній залежності від міських і сільських рад, які, в свою чергу, можуть скасовувати рішення, що приймаються "підпорядкованим" їм органом (отже, сільська рада повинна мати можливість скасувати рішення обласної адміністрації). Це має абсурдний вигляд, і в реальності, звичайно ж, дотримання цієї норми відсутнє. Тим часом така законодавча суперечність означає, по суті, невизначеність прав і функцій органів місцевого самоврядування в Україні, а на практиці веде до зіткнення інтересів місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування [4, с. 360].
Відсутнє чітке узгоджене правове визначення делегованих та власних повноважень, в свою чергу, не дозволяє визначити конкретного суб’єкта та підстави відповідальності.
Таким чином, першочерговим завданням для бюджетної реформи (і її складової – оптимізації міжбюджетних відносин) має стати проведення чіткого розподілу функціональних повноважень і відповідальності за надання послуг між рівнями влади, виходячи із принципу субсидіарності – послуга має бути максимально наближена до споживача і закріплена за тим рівнем влади, який може найбільш ефективно її профінансувати. У законодавстві необхідно чітко встановити: хто і на якому рівні визначає стандарти надання послуг, здійснює фінансування послуг, організовує надання населенню послуг (щодо кожного виду бюджетних послуг).
Отже, доцільно розподіл повноважень місцевого самоврядування передбачити безпосередньо у Законі „Про місцеве самоврядування в Україні” з такою самою деталізацією, яка проведена у Бюджетному кодексі України при розподілі видатків між бюджетами.
Вважаємо, що зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування та оптимізація міжбюджетних відносин потребує проведення наступних першочергових заходів:
1) удосконалення видаткових повноважень органів місцевого самоврядування (потребує перегляду і розмежування видатків між бюджетами, визначених Бюджетним кодексом України, оскільки з часу його прийняття відбулися певні зміни у законодавстві і складі видатків, які враховуються і не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів – йдеться насамперед про включення позашкільної освіти до розрахунку обсягу трансфертів, унормування питань фінансового забезпечення новостворених закладів соціального захисту, передачу фінансування дільничних лікарень до районних бюджетів);
2) визначення ступеня та етапів реалізації соціальних стандартів, пов’язаних з державним фінансуванням (визначення обсягів фінансування соціальних послуг з бюджетів усіх рівнів на основі державних стандартів надання соціальних послуг сприятиме досягненню збалансованості місцевих бюджетів та є необхідною умовою для розробки ефективних бюджетних програм на державному і місцевому рівнях, що відповідає принципам програмно-цільового методу складання і виконання бюджету).
Таким чином, дістаємо висновку, що удосконалення чинного законодавства необхідно орієнтувати на досягнення таких головних цілей, як: 1) збільшення обсягу видатків місцевих бюджетів для забезпечення фінансовими ресурсами належного виконання делегованих державою повноважень; 2) децентралізація видатків державного бюджету, що затверджуються для регіонів у межах загальнодержавних програм (наприклад, у сфері освіти, охорони здоров’я, житлово-комунального господарства тощо) шляхом передачі їх місцевим бюджетам у вигляді субвенцій з державного бюджету або врахування при визначенні міжбюджетних трансфертів.
Список використаної літератури:
Ігнатко В.М. Проблеми регіонального розвитку держави // Місцеве самоврядування: пошуки та здобутки: Зб. матер. та док. – К., 2007. – С. 252–255.
Кузьменко С.Л. Деякі аспекти законодавчого забезпечення місцевого самоврядування в Україні // Місцеве самоврядування: пошуки та здобутки: Зб. матер. та док. – К., 2007. – С. 261 – 263.
Старостенко Г.Г., Булгаков Ю.В. Бюджетна система: Навч. посіб. – К., 2006.
Луніна І.О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин. – К., 2006.
Близнюк О.С., Губерська Н.Л. та ін. Місцеві фінанси в Україні: Правове регулюван-ня: Навч. посіб. – К., 2007.
Фінансове право: Підруч. – Х., 2008.
< Попередня Наступна >