Наукові статті Фінансове право РЕТРОСПЕКТИВА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІРЕТРОСПЕКТИВА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ
| Наукові статті - Фінансове право |
БУХТІЯРОВ О.А.,
здобувач кафедри економіко-правових дисциплін Київського національного університету внутрішніх справ
РЕТРОСПЕКТИВА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ
В данной статье выявляются и раскрывается особенности ретроспективы правового регулирования финансирования местной милиции в Украине. Автор рассматривает систему финансирования милиции, а также основные направления реформирования финансовой системы милиции.
У ході проведення адміністративної реформи та трансформації адміністративно-територіального устрою має відбутися перерозподіл повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання державних та громадських послуг безпосередньо до їх споживачів, а також розвантаження центральних ораганів виконавчої влади і створення умов для проведення більш ефективної політики у вирішенні питань загальнодержавного значення.
В Україні вже не перший рік обговорюється питання створення місцевої міліції. Об’єктивна доцільність і практична необхідність оптимізації правової регламентації фінансування міліції не лише з Державного бюджету України, а також й із місцевих бюджетів, у сучасних умовах незадовільного фінансування органів внутрішніх справ не викликає сумнівів. На нашу думку, формування місцевої (муніципальної – як у зарубіжних країнах) міліції сприятиме підвищенню ефективності роботи міліції в буквальному розумінні „на місці” і більш продуктивній співпраці з місцевим населенням. Саме тому особливо активно за створення місцевої міліції висловлювались великі міста України.
Правовою основою створення місцевої міліції став Указ Президента України від 22.01.2001 р. „Про утворення місцевої міліції”, зг
У відповідності з “Розрахунком видатків на утримання 1 працівника міліції за бюджетною програмою КПКВ 1001050 у 2006 р., за рахунок якої утримуюються відповідні підрозділи, для обрахунку прогнозного обсягу видатків на місцеву міліцію на 2007 р.” Міністерства фінансів України видатки на утримання 1 працівника на місяць складали всього 1348 грн., у тому числі: на поточне утримання – 177 грн., на оплату праці – 1171 грн. Також цим Розрахунком визначено прогнозований обсяг видатків на 2007 р., виходячи із чисельності місцевої міліції (29034 особи): на оплату праці – 469654,0 тис. грн.
За цими показниками Міністерство фінансів України розробило „Розподіл обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів на утримання підрозділів місцевої міліції”, який був включений до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів у проекті Закону України “Про Державний бюджет України на 2007 рік”, і був прийнятий у першому читанні при обговоренні бюджетного законопроекту. Проте остаточного затвердження розрахунок на утримання підрозділів місцевої міліції так і не мав, що, на нашу думку, гальмує розвиток інституту місцевої міліції і засвідчує, що ця проблема залишається невирішеною, що в першу чергу пов’язане з відсутністю концепції і адекватного правового забезпечення фінансування місцевої міліції у нашій державі.
Вважаємо, що включення розподілу обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів на утримання підрозділів місцевої міліції повинно підлягати обов’язковому включенню до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів.
Формула розподілу трансфертів між державним та місцевими бюджетами затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2001 р. № 1195. Формульні розрахунки забезпечують прозорість і стабільність системи формування цих взаємовідносин та відповідають принципу надання однакового рівня державних послуг, до яких належать і послуги місцевої міліції (за нашою пропозицією – патрульно-постова служба, дорожньо-патрульна служба, служба дільнічих інспекторів), усім громадянам України незалежно від того, де вони проживають.
Одним із основних принципів формування бюджетних взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням є чіткий розподіл на стабільній основі фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами. Ефективна трансфертна політика також дозволить вирівняти фінансування органів внутрішніх справ, у тому числі місцевої міліції, за рівнями бюджетної системи. Окрім функції вирівнювання, бюджетні трансферти можуть використовуватися для компенсації впливу різних державних рішень на окремі регіони, а також можуть надаватися у відповідності з тими чи іншими державними пріоритетами.
Загальний (безумовний) трансферт – це певна сума коштів на фінансування органів місцевого самоврядування, яка надається без визначення напрямку використання коштів та без встановлення будь-яких мінімальних стандартів або інших вимог до якості та обсягу послуг, що надаються органом, який отримує трансферт. Основним призначенням таких трансфертів є вирівнювання фінансових можливостей різних місцевих органів з метою забезпечення постачання гарантованого мінімального рівня суспільних послуг, тобто надання таких трансфертів спрямоване на усунення горизонтальних фіскальних дисбалансів. На практиці дуже важко встановити критерії, за якими мають розподілятися загальні (безумовні) трансферти. Вирішенням цієї проблеми є встановлення формульного розрахунку, застосування якого проаналізовано вище.
Перевагою цього інструменту є те, що загальні трансферти не обмежують свободу дій місцевої влади в межах її повноважень. Однак загальні трансферти можуть сприяти втрачанню стимулів у органів місцевого самоврядування щодо поповнення власних джерел доходів, неефективності витрачання коштів, витрачанню коштів на фінансування програм, що не є пріоритетними з точки зору загальнодержавних інтересів, невдоволення з боку регіонів-донорів, значних адміністративних витрат через необхідність створення, утримання та поновлення баз даних показників, необхідних для розрахунків сум трансфертів.
Ці недоліки в деякій мірі усуваються при використанні цільових (умовних) трансфертів. Цільовий (умовний) трансферт – це трансферт, що направляється в місцевий бюджет для використання на певні цілі, які встановлюються органом, що передає кошти з бюджету вищого рівня. Цільові (умовні) трансферти поділяються на два види: пайові та непайові.
Непайовий трансферт – це фіксована сума коштів на фінансування певних видатків місцевого органу, яка надається незалежно від того, чи будуть використовуватися власні кошти цього органу на фінансування програми. Перевагами цього інструменту є забезпечення можливості органам місцевого самоврядування постачати суспільні блага на мінімально необхідному рівні, а також фінансування програм, які становлять загальнодержавний пріоритет. Однак органи місцевого самоврядування обмежуються у виборі напрямків використання коштів.
Пайові трансферти – це кошти, які надаються з двома умовами: вони призначаються винятково на фінансування витрат, визначених надавачем трансферту, та надаються отримувачу тільки як доповнення до його власних коштів, які використовуються ним на ті ж цілі, що й трансферт.
Пайові цільові (умовні) трансферти бувають нелімітованими і лімітованими. Якщо надавач трансферту встановлює частку загальних витрат програми, що фінансується за рахунок трансферту, такий трансферт є лімітованим. Якщо встановлюється лише співвідношення наданої трансфертом суми до суми, вкладеної за рахунок власних коштів отримувача, не обмежуючи при цьому обсяг трансферту, такий трансферт є нелімітованим. До переваг цього інструменту належать: ефективність усунення фіскальних дисбалансів, пов'язаних із зовнішніми ефектами та ефектами "переливу"; заохочення органів місцевого самоврядування до фінансування певних програм, насамперед, соціальних. Недоліком є те, що органи місцевого самоврядування “заохочуються” перевитрачати кошти на програми, на які надаються трансферти, за рахунок недофінансування інших, на які трансферти не надаються.
На практиці різні інструменти вирівнювання використовуються одночасно, утворюючи пев-ну систему фінансового вирівнювання, що діє в межах існуючої моделі міжбюджетних відносин.
Розрахунковий показник обсягу видатків регіональних бюджетів визначається на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючого коефіцієнта до них у розрахунку на душу населення (державне управління, місцева міліція, охорона здоров’я, культура і мистецтво, фізична культура і спорт, соціальні програми стосовно сім'ї, жінок, молоді та дітей).
Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається шляхом ділення обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг [1].
Таким чином, приходимо до висновку, що система фінансування міліції України обгрунтовано потребує реформування, одним з напрямів якого повинно бути фінансове вирівнювання, яке у теорії державних фінансів визначається як процес перерозподілу фінансових ресурсів на користь адміністративно-територіальних одиниць, які не мають достатніх власних доходів.
Необхідність здійснення фінансового вирівнювання у фінансуванні системи органів внутрішніх справ є обов’язковою передумовою запропонованого нами процесу децентралізації виконання функцій і надання послуг міліцією шляхом формування і діяльності місцевої (муніципальної) міліції. Необхідність застосування трансфертів обумовлюється причиною: органи місцевого самоврядування не мають достатніх власних фінансових ресурсів для забезпечення виконання своїх повноважень.
Під вертикальними фіскальними дисбалансами розуміють невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань і обов’язків, які на нього покладаються в процесі розподілу компетенції між центральною, регіональною та місцевою владами. Вертикальний фіскальний дисбаланс означає недостатність фінансових ресурсів певного рівня влади для забезпечення громадських і державних послуг у межах завдань.
На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансів, горизонтальні пов'язані з різним фінансовим забезпеченням територіальних бюджетів одного й того ж рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс — це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї або кількох територіальних одиниць одного рівня й обсягами завдань, котрі на них покладаються і забезпечуються іншими територіальними одиницями цього рівня [2]. Причиною горизонтальних фіскальних дисбалансів є значні відмінності у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків територіальних бюджетів, які мають об'єктивний характер.
У сфері фінансування місцевої міліції необхідно враховувати, що горизонтальні фіскальні дисбаланси можуть виникати через те, що окремі регіони мають більші потреби, ніж інші. Так, наприклад, саме кількість населення визначає потреби у бюджетних коштах для фінансування видатків на місцеву міліцію.
Однією з підстав здійснення державної політики фінансового вирівнювання є забезпечення гарантованого постачання основних суспільних благ по всій території країни всім мешканцям, незалежно від місця їх проживання. До низки таких суспільних благ, як послуги у сфері житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров'я та освіти, необхідно віднести і послуги (функції) по захисту життя, здоров’я, прав та інтересів громадян, які забезпечуються міліцією, у першу чергу, місцевою, діяльність якої, за логікою, максимально наближена до населення.
Обов’язковість здійснення політики фінансового вирівнювання на загальнодержавному рівні передбачена у Європейській хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається, що “захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не повинні завдавати шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції” [3].
Таким чином, приходимо до висновку, що реформування системи фінансування органів внутрішніх справ у цілому, а також можливість формування та діяльності місцевої міліції в Україні (у фінансово-правовому аспекті) можливі за умови оптимізації застосування міжбюджетних трансфертів, тому що розрахунок обсягу видатків на формування місцевої міліції повинен бути включеним до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів у законах про Державні бюджети на бюджетні періоди.
Список використаної літератури:
Бюджетний кодекс України // ВВР України. – 2001. – № 37-38. – С. 98.
Сидорець О. Деякі аспекти фінансового вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів // Фінанси України. – 2001. – № 9. – С. 105-110.
Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована законом України № 452/97-ВР від 15 липня 1997 року // ВВР України. – 1997. – № 38. – Ст. 249.
< Попередня Наступна >