222

---

Ю.Є. Вовк

ПРАВОТВОРЧІСТЬ УРЯДІВ РАДЯНСЬКОЇ УКРАЇНИ НА ПОЧАТКОВОМУ ЕТАПІ ДІЯЛЬНОСТІ

Проаналізовано нормативно-правові акти, прийняті на почат­ковому етапі діяльності урядів Радянської України, зазначається, що вони були невеликі за обсягом, недосконалими, регулювали вузький спектр суспільних відносин, не існувало чіткої процедури розгляду пи­тань і прийняття рішень.

Ключові слова: уряд, правотворчість, регламент, норматив­но-правовий акт, створення, постанова, декрет.

Постановка проблеми. Помітне місце в історії державно-правового розвитку України займає період 1917–1920 рр. Це був час громадянського протистояння, боротьби за незалежність. Саме тоді відбулися значні зміни у правовій системі України, було прийнято значну кількість нормативно-правових актів, які регулювали різні сфе­ри суспільних відносин.

Під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх чинників, боротьби різних політичних сил, певних прорахунків, які мали місце, на території України, за винятком західноукраїнських земель, згодом встановилася більшовицька радянська влада. Україна втратила незалежність і стала складовою частиною СРСР.

Після проголошення радянської влади на території України, прий­мались нормативно-правові акти, метою яких було зміцнення радянської влади, придушення внутрішнього опору, втілення в життя тих принципів, які були задекларовані. Відбувалося встановлення нових правових норм, зміна і скасування застарілих. Поступово було створено внутрішньо уз­годжену систему норм, що регулювали нові суспільні відносини.

Велика кількість нормативно-правових актів, прийнятих ще за часів існування Радянського Союзу і Української Радянської Соціалістичної Республіки, продовжувала діяти в Україні після проголошення н

езалежності у 1991 р. І це було цілком зрозумілим і виправданим. Адже неможливо було відразу відмовитись від тієї нормативно-правової бази, яка існувала до цього. Це могло б при­вести до хаосу й анархії в країні.

Значний масив законодавства, який діяв у незалежній Україні, стосувався нормативно-правових актів, прийнятих урядами Радянської України. З огляду на це досить актуально звернутися до витоків про­цесу правотворчості.

Стан дослідження. У сучасній історико-правовій науці ця тема не знайшла належного відображення. Здебільшого вчені звертали ува­гу на загальну проблематику державотворення, розглядали також деякі аспекти формування системи органів виконавчої влади, насамперед процес створення уряду, основні напрямки його діяльності. Питанню правотворчості урядів практично не приділялась увага. Окремі аспекти цієї проблематики досліджували А. Рогожин, О. Копиленко, М. Копиленко, В. Чехович, О. Мироненко, І. Усенко та ін.

У радянській історико-правовій науці при дослідженні цієї, а та­кож інших тем мав місце упереджений, класовий, ідеологічний підхід. У працях С. Виноградської, Б. Бабія, П. Тригуба, В. Довгопола, І. Рибалки та інших вчених радянської доби зверталася увага насамперед на загальні закономірності перемоги радянської влади, класову боротьбу, встановлення радянської влади на місцях. При цьому значною мірою відчутна відсутність широкого доступу до архівних матеріалів. Тому в наш час досить важливим є об’єктивне вивчення проблем державно-правового будівництва Радянської України, зокрема правотворчої діяльності урядів, спираючись насамперед на архівні матеріали.

Тому наша мета - з’ясувати місце і роль уряду в процесі правотворчості, проаналізувати нормативно-правові акти, прийняті на початковому етапі діяльності, виявити певні недоліки і протиріччя, які мали місце.

Виклад основних положень. Перший уряд Радянської України створено 17 грудня 1917 р. за постановою Центрального Виконавчого Комітету Рад України. Одним з напрямків його діяльності була правотворча робота. Перші нормативно-правові акти уряду були недоскона­лими, мали місце певні протиріччя, частина була продубльована з тих, що діяли в Російській Федерації. Не існувало якоїсь певної процедури прийняття нормативно-правових актів. Розроблялись вони здебільшого не юристами, а «професійними революціонерами», для яких визна­чальним був принцип революційної доцільності.

Значним недоліком було те, що нова влада відмовилася від тієї нормативно-правової бази, яка існувала до 1917 р. Це зрештою ще більше посилило ті негативні тенденції, які мали місце в суспільстві, а також привело згодом до правового нігілізму.

На початковому етапі діяльності уряд Радянської України прий­няв низку постанов. Вони стосувалися переважно питань конфіскації майна. Зокрема 7 січня 1918 р. прийнято постанову «Про припинення всіх операцій у приватних кредитних установах щодо вкладів, переве­дення грошей і цінних паперів на біжучі рахунки клієнтів». Відповідно до цієї постанови планувалося взяти під контроль фінансову систему України, а «золото в монетах і скриньках клієнтів підлягало конфіска­ції на користь держави» [1, арк. 7].

23 січня 1918 р. прийнято постанову Народного секретаріату «Про передачу підприємств приватника Ауербаха і К під контроль районної ради народного господарства на станції Никитівка Катеринівської залізниці». В ній зазначалося: «Конфіскувати в розпорядження народу все рухоме і нерухоме майно названої фірми, яке б воно не було (в боргах, готівкою, на рахунках в банках, цінних паперах тощо), де б воно не знахо­дилось. Ведення справ вищезазначених підприємств покласти на гірничозаводський комітет цих підприємств під контролем і управлінням районної ради народного господарства» [1, арк. 15].

Частина прийнятих постанов стосувалася також питань організації червоної гвардії, введення військового стану, мобілізації всього працез­датного населення для оборони. 7 січня 1918 р. датовано ще одну досить важливу постанову – «Про організацію червоної гвардії у Харкові та інших місцевостях України». Зокрема, передбачалось доручити Війсь­ково-революційному комітетові підготувати червону гвардію» для прове­дення операцій в загальноукраїнському масштабі під керівництвом робітничо-селянського Уряду України» [1, арк. 6]. З приводу цього про­понувалось також Військово-революційному комітетові встановити на­самперед контакти з існуючими організаціями червоної гвардії в Харкові і інших місцевостях.

На засіданні Народного Секретаріату, яке відбулось 14 березня 1918 р. і рішення якого 15 березня затверджено Центральним Вико­навчим Комітетом, прийнято постанову «Про введення військового стану в Полтавській, Чернігівській і Херсонській губерніях, мобілі­зацію всього працездатного населення для справи оборони». У цих губерніях вводився військовий стан, а на території Полтавської губернії запроваджувалася загальна трудова повинність і мобілізація всіх трудящих віком від 18 до 37 років.

Мобілізаційний відділ був зобов’язаний за допомогою місцевих рад здійснити набір осіб, придатних для служби. При цьому наголошува­лось, що заходи щодо запровадження загальної трудової повинності і мобілізації можуть бути згодом, коли виникне необхідність, розповсю­джені народним комісаром військових справ за погодженням з головно­командуючим і на території інших губерній, оголошених на військовому стані, тобто на території Чернігівської і Херсонської губернії [1, арк. 43].

Враховуючи те, що Народний Секретаріат Радянської України значною мірою залежав від керівництва РРФСР та РКП(б) і зде­більшого у своїй діяльності керувався тими вказівками, які надходили від них, а також те, що основу військ Радянської України становили війська, надіслані з Росії, то можна вважати, що ця постанова супер­ечила умовам Брестського мирного договору, підписаному 3 березня 1918 р. між РРФСР, з одного боку, та Німеччиною, Австро-Угор­щиною, Болгарією і Туреччиною – з другого. За умовами договору РРФСР зобов’язувалася вивести війська з України, визнати чинність Брест-Литовських угод УНР з Четверним союзом, визначити кордон між Росією і Україною.

1 березня німецькі війська вступили в Київ. Згодом до столиці по­вернулися керівні діячі Центральної Ради. До початку травня вся тери­торія України і Криму була взята під контроль військ Німеччини та Австро-Угорщини. Народний Секретаріат України припинив свою діяльність. Наприкінці листопада 1918 року, після поразки Німеччини та Австро-Угорщини у Першій світовій війні, на порядку денному знову стало пи­тання про утворення і діяльність українського радянського уряду.

Перше засідання Тимчасового робітничо-селянського уряду України відбулося 28 листопада 1918 р. Серед питань, які розглядали­ся на засіданні, зокрема було й таке: «Про оголошення Тимчасового робітничо-селянського уряду України та місце його перебування». Місцем перебування Уряду визначено м. Суджу [2, арк. 7]. Головою уряду постановою ЦК РКП(б) призначено П’ятакова [3, арк. 40].

У грудні 1918 р. Тимчасовим робітничо-селянським урядом України було прийнято два досить важливих нормативно-правові акти, які стосувалися запровадження в Українській радянській армії особливих військових трибуналів та створення Всеукраїнської надзвичайної комісії. Так, на засіданні, яке відбулось 11 грудня 1918 р., прийнято «Декрет про введення в Українській радянській армії особливих військових трибу­налів». Затверджено також положення «Про особливі військові трибуна­ли». Положення було невелике за обсягом, складалося лише з 25 статей. У ст. 1 наголошувалось, що запроваджуються такі категорії трибуналів: «а) ротні, б)полкові, в) загальноармійські (надзвичайні), г) армійський касаційно-апеляційний відділ» [2, арк. 15]. Ротному і полковому трибуна­лам були підсудні військовослужбовці, які звинувачувалися у скоєнні злочинів, спрямованих проти порядку несення служби. Армійському три­буналу, крім військовослужбовців, було підсудне цивільне населення рай­ону військових дій. До складу трибуналів всіх категорій входили 3 дійсних і 2 запасних члени. Члени ротних трибуналів обирались всією ротою, полкового - призначалися армійським трибуналом, загальноармій­ського - Реввійськрадою Української радянської армії і затверджувалися Тимчасовим робітничо-селянським урядом. Для провадження попереднь­ого слідства у всіх трибуналах, крім ротних, створювалися військово-слідчі комісії, які повинні були надати відповідні матеріали по справі.

Вирок, винесений трибуналом, набирав законної сили після закінчення 24 годин з моменту винесення, якщо його не було оскарже­но. При винесенні вироку члени трибуналів керувались «револю­ційною свідомістю», яка згідно зі ст. 25 була «єдиним джерелом судо­чинства» [2, арк. 16].

Таке формулювання ст. 25 Положення мало негативне значення і фактично зводило нанівець весь процес судочинства у військових революційних трибуналах. Адже члени трибуналів могли прийняти будь-яке рішення, не спираючись при цьому на жодну норму. Це мож­на вважати ще одним свідченням правового нігілізму перших років існування радянської влади.

27 грудня 1918 р. прийнято постанову «Про Всеукраїнську і місцеві надзвичайні комісії». Нею, при відділі внутрішніх справ ство­рювалася Всеукраїнська надзвичайна комісія для боротьби з контрреволюцією, саботажем, спекуляцією. Всі місцеві надзвичайні комісії, що перебували за колишньою демаркаційною лінією, під­ порядковувалися Всеукраїнській надзвичайній комісії [2, арк. 19].

На засіданні уряду, яке відбулося 28 грудня, було прийнято по­станову «Про переїзд з м. Суджі у м. Білгород» [4, арк. 20]. Також було прийнято постанову «Про спиртні напої», в якій зазначалося, що «буржуазія намагається зірвати революцію, споюючи повсталих, організовуючи доставку горілки змученим після поля бою солдатам, провокуючи п’яні погроми» [4, арк. 24]. Категорично заборонялися продаж спиртних напоїв та самогоноваріння.

28 грудня 1918 р. було також прийнято постанову «Про конфіскацію покинутого майна», що мало лише два пункти. У першо­му зазначалося, що «всі особи, які виїхали з місць, де була відновлена Радянська влада, оголошувались ворогами трудящих і підлягали суду революційного трибуналу, а їхнє майно оголошувалося власністю Української Соціалістичної Республіки» [4, арк. 25].

Наприкінці 1918 р. – на початку 1919 р. Тимчасовий робітничо-селянський уряд України прийняв низку постанов та декретів, які сто­сувалися порядку націоналізації підприємств, націоналізації приватних залізниць і під’їздних шляхів, створення річного запасу продовольства для утримання трьохсоттисячної армії, відокремлення держави і школи від церкви, створення міліції, утворення волосних і сільських комітетів бідноти тощо. Багато декретів та постанов були фактично продуб­льовані з тих, що видані в Російській Федерації.

28 січня 1919 р. на засіданні уряду було прийнято «Регламент» – важливий документ, який проте лише в загальних рисах визначав організацію діяльності уряду. Згідно з «Регламентом», засідання повинні були проходити тричі на тиждень – по понеділках, середах і п’ятницях [2, арк. 123]. Екстренні засідання призначалися головою уряду.

Засідання відбувалися за присутності не менш п’яти членів уря­ду, порядок денний формувався головою. Протокол підписувався головою і секретарем. Декрети та постанови підписувалися головою уря­ду, народним комісаром, якого безпосередньо це стосувалося, керую­чим справами і секретарем. Для доповіді надавалося 20 хвилин, співдоповіді - 10 хвилин, для виступів - 5 хвилин.

Загалом «Регламент» був невеликим за обсягом, недосконалим документом і не міг належним чином врегулювати весь комплекс пи­тань, пов’язаних з порядком скликання та проведення засідань, підготовкою, прийняттям та набранням чинності актів уряду.

Для вирішення другорядних питань, які не мали принципового значення, відповідно до постанови від 12 лютого 1919 р. засновувалася Центральна адміністративна комісія. Справи їй передавалися за ріше­нням Тимчасового робітничо-селянського уряду України і згідно з резолюцією голови [4, арк. 98]. До складу комісії входило 5 членів, по одному представнику від наркомату фінансів, наркомату юстиції, Раднаргоспу, наркомату внутрішніх справ, наркомату праці [4, арк 100 зв.].

Висновок. Таким чином уряд Радянської України на початковому етапі діяльності відігравав суттєву роль у правотворчому процесі. Адже необхідно було оперативно вирішувати питання, які виникали. Однак слід відзначити, що нормативно-правові акти були значною мірою недоскона­лими, невеликими за обсягом Не існувало чіткої процедури розгляду пи­тань і прийняття рішень, нормативно-правові акти регулювали лише вузь­кий спектр суспільних відносин. Стосувалися вони насамперед питань націоналізації, створення армії, міліції, Всеукраїнської надзвичайної комісії, органів державної влади, порядку розгляду справ у військових революційних трибуналах, відокремлення церкви від держави тощо. Окремі нормативно-правові акти стосувалися також питань налагодження діяльності уряду. Поряд з цим мала місце рецепція законодавства РСФРР.

Згодом, у 20-х рр. XX ст., поступово почала налагоджуватися правотворча діяльність уряду. Нормативно-правові акти ставали досконалішими і змістовнішими, регулювали ширший спектр суспі­льних відносин. Надзвичайно велике значення для правової системи України мала проведена у двадцятих роках, в стислі терміни, широка кодифікація права.

––––––––––––––

Центральний державний архів вищих органів влади і управління України (ЦДАВО України), ф 1, оп. 1, спр. 3, 44 арк.

ЦДАВО України, ф 2., оп. 1, спр. 13, 125 арк.

ЦДАВО України, ф 2, оп. 1, спр. 14, 40 арк.

ЦДАВО України, ф 2, оп. 1, спр. 15, 100 арк.

 

< Попередня   Наступна >