294

---

С.Є. Федик

ОСОБЛИВОСТІ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІДЧУЖЕННЯ ЗЕМЕЛЬ ПІД БУДІВНИЦТВО ЗАЛІЗНИЦЬ У РОСІЙСЬКІЙ ІМПЕРІЇ

Аналізуються офіційні та неофіційні видання Зводу законів Ро­сійської імперії, на основі яких здійснювалося правове регулювання від­чуження земель, зокрема під будівництво залізниць у Російській імпе­рії, що велося у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст., а також з’ясовується правовий статус об’єкта купівлі-продажу таких земель.

Ключові слова: будівництво залізниць, приватна власність, за­хист власності, відчуження земель, нормативно-правове регулювання.

Постановка проблеми. У сучасному цивільному та господарсько­му праві питання відчуження земель досить актуальні. Наскільки складно їх вирішувати може свідчити приклад суперечливих відносин, що вини­кають між владою і громадянами у місті Києві. Коли йдеться про побудо­ву нових надземних ліній метро і будівництва мостів, задля чого необхідно вилучати у власників дачні або ж інші земельні ділянки для цих потреб. Власники таких ділянок не бажають отримувати землі в інших місцях, або ж хочуть отримати більшу компенсацію за вилучення у них землі (наприклад, виділення ділянок більших площ у менш цікавих для них районах). Такі і подібні спори вимагають особливих підходів до їх нормативного правового регулювання. І в цьому, на наш погляд, певною мірою міг би прислужитися історичний досвід.

Насамперед зазначимо, що в другій половині ХІХ ст. у Росії всі категорії земель, за винятком монастирських та церковних, були об’єктом купівлі-продажу. Що стосується державних земель, то вони надходили в продаж або віддавалися в оренду тільки за згодою уряду та з дозволу імператора.

Відчуження земель під будівництво залізничної мережі в Україні регулювалося як загальни

ми і спеціальними законами Російської імперії, так і статутами залізничних товариств [1]. Ці доку­менти обов’язково містили параграфи про порядок відведення земель під будівництво залізничних ліній. У них зазначалося, що «пусті» землі, які належали державі, відводилися безкоштовно; за зайняті під ведення сільського господарства, засаджені садами та лісами державні землі та за землі приватних осіб сплачувалася компенсація у порядку, визначеному чинним на той час законодавством. Товариствам гаранту­валося право законного відчуження та зайняття (експропріації) при­ватних земель та будівель, необхідних під дорогу в тих випадках, коли власники не погодяться добровільно поступатися. Казенні землі, які не обробляються, передавали товариству безкоштовно. Також товариству дозволялося видобувати на цих землях необхідні для дороги будівельні матеріали. Товариству надавалося право будувати необхідні ґрунтові та інші дороги, допоміжні дороги, канали, доки, пристані, необхідні для зручного сполучення залізничні станції.

Крім того, відведення землі під будівництво кожної окремої залізниці здійснювалося за рішенням уряду та затверджувалося імператором. У публікованих документах [2] регламентувалися особливості відчуження селянських земель. Оскільки ці земельні угіддя належали державі і тільки перебували у користуванні селян, то їх відчуження проводилося безкоштовно. Держава ж зобов’язувалася надати селянам рівноцінні землі та компенсувати збитки, яких вони зазнавали через такий обмін. В одному з документів зазначалося: «Якщо на шляху залізниці будуть будинки або господарські угіддя селян, то не казна, а залізнична компанія зобов’язана, перш ніж знести ці будинки, збудувати для селян інші, на вказаному їй місці - за свій рахунок» [3, с 36].

Стан дослідження. Із середини ХІХ і до початку ХХ ст. у Російській імперії було видано ряд нормативно-правових актів, які регулювали процес відведення земель під будівництво залізниць. Вони друкувалися окремими виданнями [4], у галузевій періодиці (наприклад, у журналі «Промышлен­ность и торговля»), офіційних та неофіційних виданнях Зводу законів Російської імперії. На недоліки нормативно-правового регулювання відчуження земель задля державних потреб наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст. вказували С.А. Дєдюлін [5] та А. Квачевський [6]. Частково деяких аспектів відчуження земель під будівництво залізниць торкнувся у своїй фундаментальній праці Н.А. Кислінський [7].

Виклад основних положень. Порядок відчуження приватних зе­мель для потреб залізничного будівництва регламентувався цивільним за­конодавством Російської імперії та спеціальними нормативно-правовими актами. Основу цивільного законодавства становили спеціальні закони про відчуження майна для державної та громадської користі, прийняті у 1833 р., що лягли в основу ст.ст. 575–600 Законів цивільних, які регулювали процес відчуження землі та нерухомого майна, шляхом викупу відчужувачем «за справедливу та пристойну винагороду» [8].

Слід відзначити, що законодавство більшості розвинених країн Європи передбачало прийняття таких нормативно-правових актів, які га­рантували власникам компенсацію матеріальних збитків за відчужене майно у якомога повнішому обсязі. У цих країнах застосування правил про примусове відчуження нерухомого майна допускалося прийняттям розпорядження місцевого органу влади або рішенням верховних органів. Шляхом прийняття місцевих нормативно-правових актів примусове відчуження допускалося в Англії, США та у більшості випадків у Франції. Натомість, у Німеччині експропріація нерухомого майна дозволялася тільки загальним законом, прийнятим верховною владою.

У Російській імперії нормативно-правові акти із зазначеного пи­тання розроблялися і приймалися орієнтуючись на німецьке законо­давства. Закон Російської імперії про експропріацію від 7 червня 1833 р. та його нова редакція, прийнята 19 травня 1887 р., вимагали, щоб в усіх випадках, коли здійснювалося примусове відчуження землі для державних та громадських потреб (у тому числі і для будівництва залізничної мережі), приймалися спеціальні імператорські укази, пред­ставлені Державною радою [9, с. 202].

Чинне законодавство досліджуваного періоду спрямовувалося на охорону інтересів власників землі шляхом її правильної оцінки та своєчасної виплати нарахованих компенсацій. Слід відзначити, що у Російській імперії ще у другій половині XVIII ст. діяв принцип повної винагороди власникам за збитки, спричинені власникам відчуженням у них землі. В указі російської імператриці Катерини ІІ генерал-прокурору від 30 липня 1767 р. вказувалося: «Коли для загальної користі потрібна земля, яка належить приватній особі, то повинен торжествувати закон цивільний..., згідно з яким, якщо ділянка землі була взята у людини, то цій людині необхідно повністю компенсувати її збитки» [3, с 23]. Ця правова норма згодом поширювалася і на російське законодавство другої полови­ни ХІХ - початку ХХ ст. Зокрема, відповідно до ст. 575 Законів цивільних відчуження нерухомого майна допускалося «не інакше, як за справедливу та пристойну винагороду» [9, с 202.].

Право на відчуження майна для державних та громадських по­треб надавалося урядовим і державним установам та приватним това­риствам, які дозволені урядом. До них відносилися і залізниці загаль­ного користування. Якщо підприємство не мало статусу державного, то воно визнавалося підприємством громадським. До такого типу підприємств належали під’їздні залізничні колії, які законом від 14 квітня 1887 р. визнавалися громадськими підприємствами. На них поширювалася дія нормативно-правових актів, які регулювали порядок відчуження земель для державних та громадських підприємств.

Відповідно до тогочасних правових норм для всіх відчужувачів існували єдині правила та порядок, за якими здійснювалося відчуження майна: за добровільною згодою; шляхом обміну майна на рівноцінне; примусовим способом, тобто встановленням ціни майна, так званим порядком оцінювального провадження. Чинним на той час законодавст­вом законним визнавався порядок оцінки землі та виплати компенсації за відчужене майно за добровільною згодою сторін [9, с 202].

Якщо сума винагороди за відчужене майно, визначена за добровільною згодою між власником майна та відчужувачем, не пере­вищувала 3 тис. карбованців, а на її видачу був виділений кредит, то справу завершував міністр шляхів сполучення затвердженням доку­мента про передачу права власності. Після цього власнику відчу­жуваного майна якнайшвидше виплачувалася сума компенсації. Оче­видно, це робилося з метою зменшення як розміру компенсації, так і суми відсотків, які нараховувалися за період від часу фактичного зай­няття землі і до часу виплати належної винагороди.

Відповідно до закону від 19 травня 1887 р. тільки у тому випад­ку, коли ціна, яку просив власник за землю та майно, визнавалася відчужувачем невідповідною дійсній вартості цієї власності, прово­дився її опис та оцінка в оцінювальній комісії, тобто застосовувалося оцінювальне провадження.

Аналіз нормативно-правових актів середини ХІХ – початку ХХ ст. показує, що ними недостатньо регулювався процес відчуження земель, які належали неповнолітнім та особам, які перебували під опікою та взагалі недієздатних. У них лише побіжно вказувалося, що при відчужені земель і майна «для загальнодержавної користі це пи­тання вирішується у встановленому порядку» [10, с. 278].

Чіткіше процедура відчуження таких земель визначалася зако­нодавством ряду загальноєвропейських країн. Так, прийнятий у 1841 р. французький закон про експропріацію встановлював для подібних випадків такі правила: якщо для громадських потреб відчужувалося майно (у т.ч. і землі) неповнолітніх або осіб, які перебували під опікою, або осіб взагалі недієздатних, то опікуни або представники цих осіб могли, за рішенням суду, добровільно погодитися на це відчуження. Суд у своєму приписі повинен вказувати на ті заходи зберігання або переведення у цінні папери отриманої винагороди.

Нами з’ясовано, що законодавством досліджуваного періоду зовсім не передбачалося компенсація орендара, який мав непряме відношення до відчужуваного майна. На нашу думку, передбачалося, що у суму компенсації, яка виплачувалася власнику майна, включали­ся і витрати на задоволення справедливих вимог третіх осіб, які вини­кали внаслідок відчуження всієї землі або її частини та завдавали шко­ду третім особам у їх майнових правах. Комісія на чолі з О. Оболенським у розробленому законопроекті встановила, за прикладом іноземних держав, що існував принцип винагороди за шкоду та збитки, спричиненні відчуженням не тільки власникам відчужуваних земель, а й третім особам. Але ці пропозиції Державна рада не затвердила і вони не ввійшли до остаточної редакції закону 1887 р.

Слід також звернути увагу на одну особливість закону 1887 р., яка стосується винагороди за добровільною згодою, а саме, про можливість винагороди шляхом «обміну відчужуваного нерухомого майна на інше рівноцінне» [9, с. 203]. Як свідчать архівні документи, цей спосіб погод­ження застосовувався досить рідко, хоча він, на нашу думку, був би найдоцільнішим. Ст. 600 Законів цивільних він особливо рекомендувався при відчужені церковних земель [9, с. 211]. Але не варто відкидати доці­льність застосування цього законоположення і при відчуженні землі у селян або дрібних власників (які мали до 60 десятин землі), особливо тоді, коли у них відбиралися найнеобхідніші угіддя, наприклад, випаси та сінокоси. Міністерство землеробства та державного майна з великим не­бажанням передавало казенні землі безоплатно взамін відчужених, шляхом обміну на рівноцінні. Очевидно, стан речей змінився б на краще, якби був прийнятий закон, що зобов’язував підприємців, які споруджували залізниці, відшкодовувати із будівельного капіталу повну вартість казен­них земель, які відводилися під залізниці. Тоді самі селяни обирали б форму отримання компенсації: або шляхом виділення наділу із казенних земель, або виплати грошової винагороди. Випадки обміну селянських земель, що відійшли під залізниці, на рівноцінні із числа вільних або ка­зенних земель, передбачалися і в законі про стани [3, с 31].

Також траплялися випадки, коли в обмін на втрачене майно влас­ник отримував рівноцінне, що належало підприємцю - будівникові заліз­ничної лінії. Такий порядок також дозволявся чинним законодавством.

Досить часто у власників землі не було потрібних документів для здійснення купчої на відчужувану землю, особливо, якщо ці власники -селяни, міщани, козаки. Саме їх землі становили до 80% усіх залізничних відчужень. Не зважаючи на те, що з цими власниками досягалася окрема згода, доводилося скеровувати справи для оцінювального провадження.

На одній із харківських нарад з відчуження, які проводилися у той час, пропонувалося розробити для подібних випадків спеціальні правила, що передбачали укладання письмової угоди між сторонами. Ця угода на­правлялася до оцінювальної комісії з додаванням заяви з описами та пла­нами відчужуваного майна. На цю комісію покладався обов’язок затверд­жувати таку угоду та приймати постанову про видачу дозволу підприємцю після внесення ним до казначейства відповідної суму грошей, яку належало сплатити власнику майна як винагороду. Якщо між власни­ком землі, яка підлягала відчуженню, та підприємцем згода не досягалася, то закон передбачав її опис та оцінку. Опис здійснювався чиновником місцевої поліції у присутності двох або трьох свідків, переважно сусідів по маєтку. При здійсненні опису земель представники влади керувалися правилами, визнаними ст.ст. 1103-1110 Статуту цивільного судочинства та ст. 851 Законів цивільних, в яких зазначалося, що те, що відносилося до приватної власності відчужувалося для споруд різних міністерств і відомств, то його опис проводився у присутності представників цього відомства. Як правило, ним був чиновник інспекції з будівництва залізниць. При будівництві залізничних ліній, коли роботи вимагали при­швидшити передачу земель, що відходили під дорогу, допускалися відхи­лення від загального закону. Таке відчуження проводилося після «височайшого повеління» при відчуженні земель під певну залізницю.

Особливі правила 1893 р. передбачали можливість зайняття зе­мель залізничним товариством одразу після їх опису. За старим законом, який діяв до 1887 р., відчужене майно відходило до того відомства, за клопотанням якого воно відчужувалося тільки після видачі власнику компенсації (ст. 859 Законів цивільних) [8]. Таким чином, на основі цих загальних правил новий власник міг зайняти відчужені землі після довготривалої та складної процедури оцінювального провадження.

Недосконалість цих правил при проведенні робіт під час будівництва залізниць виявилися ще у 30-х рр. ХІХ ст. при спорудженні Миколаївської залізниці. Тому у 1836 р. товариству, яке проводило ро­боти з її будівництва, було дозволено «з метою продовження робіт, при­ступити до них, не чекаючи остаточної оцінки. Товариство зобов’язане внести до відповідного відомства грошову суму, рівнозначну ціні, яка виплачувалася за аналогічну землю у даній місцевості. Після закінченні оцінки комісія зобов’язувалася доплатити ту суму, яка буде визначена оціночною комісією як остаточною» [5, с. 25].

Наступні залізничні товариства при будівництві залізниць мали право користуватися пільгами, які надавалися імператором для вико­навців державних робіт, у тому числі і правом законного відчуження і зайняття приватних земель, необхідних для цих доріг.

12 жовтня 1860 р. міністр шляхів сполучення та публічних спо­руд оприлюднив указ імператора, в якому зазначалося: «… До пере­гляду постанов про відчуження приватного майна за розпорядженням уряду взяти за правило, щоб у тих випадках, коли уступка цього майна під залізниці, які будуються приватними товариствами, не досягалася шляхом добровільної згоди, проводити негайно його законну оцінку; по визначені комісією суми винагороди, надавати товариствам право займати все майно одразу після внесення в оціночну комісію для передачі власникам визначеної нею суми компенсації» [3, с. 36].

Хоч цей нормативно-правовий акт прискорив деяким чином зайняття відчужуваної землі підприємцям, оскільки дозволив займати землю відразу після оцінювання, але не міг задовольнити підприємців, які звернулися до Комітету Міністрів із клопотанням займати під будівництво залізниць землі, не чекаючи їх остаточного оцінювання. Комітет міністрів затвердив нові правила про порядок відчуження на 1872 р., протягом якого передбачалося детальніше вивчити стан справ, переглянути чинні нормативно-правові акти та внести до них зміни. Але цього не сталося, і правила перезатверджу-валися щорічно до 18 грудня 1881 р., коли почали роботу над новим проектом закону про під’їзні шляхи. 14 квітня 1893 р. цей закон був затверджений імператором і до нього увійшли зазначені правила.

Закон про під’їзні шляхи, на відміну від закону 1860 р., не дозволяв зайняття земель до закінчення процедури відчуження. При цьому зайняття майна під під’їзні шляхи обумовлювалося двома вимогами: а) щоб займані землі були рівноцінними, плани на право відчуження яких затвер­дила Державна рада; б) щоб товариство, яке споруджувало під’їзний шлях, внесло до місцевого казначейства грошове забезпечення, яке відповідало сумі компенсації, присудженій оцінювальною комісією. Воно дорівнювало їх річному прибутку помноженому на 16 і 2/3 [11].

Висновки. У результаті вивчення тогочасних нормативно-право­вих актів та архівних матеріалів можна стверджувати, що зайняття відчужуваного майна допускалося: а) після виплати власникові при­значеної компенсації; б) після оцінки майна та внесенням підприємцем до місцевого казначейства відповідної грошової суми; в) після опису майна без внесення коштів у випадку, коли відчужуване майно вимагалося зай­няти негайно, відповідно до іменного імператорського указу.

Перший порядок зайняття майна згідно із чинним законодавством визнавався загальним; другий - відносився до під’їзних шляхів, які бу­дувалися приватними підприємцями; третій - встановлювався законом виключно для залізниць, які перебували у стадії будівництва і для яких зволікання з проведенням оцінкювання призводило до уповільнення або припинення робіт. З’ясовано, що в практиці залізничного будівництва перший та другий порядки зайняття земель майже ніколи не застосову­валися. Навіть при будівництві рейкових під’їзних шляхів в іменних указах про відчуження завжди обумовлювалося, що у зв’язку з необхідністю невідкладно розпочати будівельні роботи відчужуване майно вимагалося зайняти негайно після його опису і без внесення коштів відповідно до іменного імператорського указу.

Отже, нормативно-правовими актами Російської імперії чітко регламентувався процес відчуження земель та майна для будівництва залізничної мережі в Україні. Але вивчення архівних матеріалів про порядок застосування цих документів свідчить, що залізничні товари­ства досить часто порушували ці закони. Зокрема, в основному пору­шувалися права селян, які мали дрібні наділи, та при відчуженні зе­мель, які належали громаді. Це породжувало велику кількість скарг, що вирішувалися у касаційних інстанціях досить повільно.

–––––––––––

Свод действующих уставов железнодорожных обществ (по 1 июля 1881г.). – СПб.: Издание МПС, 1881. – 1200 с., табл. – Т. ХІІ. Ч. І.

Див.: Дарование обществу Юго-Западных железных дорог права прину­дительного отчуждения городской земли в Одессе, занятой сооружениями Юго-Западной железной дороги // Собрание узаконений и распоряжений правительст­вующего Сената – 1889. – Ст. 731; Дополнительное отчуждение земель для надоб­ностей Юго-Западных и Фастовской железных дорог // Собрание узаконений и распоряжений… – 1890. – Ст. 491; Отчуждение земель и имущества, необходимых для сооружения Новоселицких ветвей Юго-Западных железных дорог // Собрание узаконений и распоряжений… – 1889. – Ст. 733; Отчуждение земель и имуществ, необходимых для усиления некоторых железных дорог // Собрание узаконений и распоряжений… – 1889. – Ст. 720; Отчуждения земель, необходимых для соору­жения Саксаганской ветви Екатерининской железной дороги // Собрание узаконе­ний и распоряжений… – 1891. – Ст. 812; Отчуждение земель, необходимых для усиления водоснабжения станций Дебальцево, Зверево и Ясиноватая Донецкой железной дороги // Собрание узаконений и распоряжений… – 1891. –Ст. 759; От­чуждение земель под соединительную ветвь между Донецкой и Киево-Харьково-Азовской железной дорогой // Собрание узаконений и распоряжений… – 1887. – Ст. 178; Отчуждение земли для общества Юго-Западных железных дорог // Собра­ние узаконений и распоряжений – 1888. – Ст. 37.

Отчуждение имущества под устройство Ромны-Кременчугской же­лезной дороги // Собрание узаконений и распоряжений… – 1885. – Ст. 663.

Инструкция начальникам казенных железных дорог. – СПб., 1893. – 31 с.

Дедюлин С.А. Наша железнодорожная политика в финансовой ко­миссии Государственной Думы / С.А. Дедюлин // Промышленность и торгов­ля. – 1908. – № 10. – С. 535–538.

Общий Устав российских железных дорог 12 июня 1885 г. с объяс­нениями постановлений Устава с историческими сведениями / сост. А. Квачевский. – СПб., 1886. – 392 с.

Кислинский Н.А. Наша железнодорожная политика по документам Кабинета Министров: историч. очерк / под ред. Куломзина. – Т. 1. – 341 с.

Свод действующих уставов железнодорожных обществ (по 1 июля 1881 г.). – СПб.: Издание МПС, 1881. – 1200 с., табл. – Т. ХV.

Исаченко В.В. Законы гражданские (Свод законов, т. Х, ч. І изд. 1914 г. по прод. 1914 года) со включением узаконений, последовавших в порядке 87 ст. основного закона и разъяснений Правительствующего Сената с 1866 по 1 октяб­ря 1915 г. – Пг.: Изд. юридич. книж. склада «Право», 1916. – 868 с.

Оздоровление наших железных дорог // Промышленность и торгов­ля. – 1910. – № 18. – С.277–281.

Свод циркулярних распоряжений Министерства путей сообщения с 1860 по 1893 г. – СПб., 1893. – 96 с.

 

< Попередня   Наступна >