298

---

В.М. Процик

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОЦЕСУ СТВОРЕННЯ І СТАНОВЛЕННЯ ПРИКОРДОННИХ ВІЙСЬК УКРАЇНИ (30 серпня 1991 - 1993 рр.)

Аналізуються нормативно-правові акти, ухвалені протягом 1991-1993 рр., на основі яких створювалися Прикордонні війська України і відбувалося їх становлення.

Ключові слова: нормативно-правові акти, закон, указ, поста­нова, розпорядження, оперативно-службова діяльність.

Постановка проблеми. Після проголошення Україною незалежності однією з найскладніших проблем, яка постала майже одразу й досі є актуальною, - розбудова державного кордону, розвиток прикордонних структур й забезпечення ними його охорони. Надзви­чайна важливість її очевидна, адже державний кордон один з основних політичних та правових інститутів будь-якої держави, а забезпечення його надійної охорони позначається на збереженні цілісності державної території, рівні соціально-економічного розвитку країни. Ефективне функціонування прикордонних структур неможливе без надійної правової бази, яка є підґрунтям успішної державної політики у цій сфері. Тому дослідження законодавства з питань ста­новлення українських кордонів та формування прикордонних струк­тур досить актуальне на сьогодні, має не тільки пізнавальне, а й нау­кове та практичне значення, бо його аналіз дозволить визначити основні орієнтири подальшого розвитку та вдосконалення державної політики в цьому напрямку.

Стан дослідження. До цієї проблематики ще недостатньо привернуто уваги науковців. Так, серед тих, хто вже хоча б частково долучився до її розгляду, слід назвати М.І. Кабачинського, який у монографії і статті висвітлив основні питання становлення При-кордонних військ України [1], Л.А. Мідянець, котра у статті, співавтором якої є згаданий учений проаналізувала правові основи утворення цих військ і р

озвитку їхньої оперативно-службової діяльності [2], а також Т.О. Цимбалістого, який розглянув у дисертації конституційно-правовий статус державного кордону України [3].

Виклад основних положень. Прикордонні війська України (далі – ПВУ) стали першим відомством, відповідальним за охорону державного кордону суверенної держави України. Воно створювалося відразу ж після проголошення її незалежності. У 2003 р. реформоване в Державну прикордонну службу України. За 12 років існування ПВУ, можна виділити три основні етапи в нормативно-правовому забезпеченні їхнього функціонування та оперативно-службовій діяльності (у цьому поділяємо позицію М.І. Кабачинського, обґрунтовану у згаданій монографії):

– етап утворення і становлення (30 серпня 1991–1993 рр.), на якому вирішувалися основні проблеми пов’язані зі створенням українських прикордонних структур, розроблялися правові основи їх формування та функціонування тощо;

– етап розбудови (1994–1999 рр.), на якому здійснювалося виконання завдань, що передбачалися довгостроковою Комплексною програмою розбудови державного кордону України, удосконалення законодавства про державний кордон, систему управління, структуру ПВУ тощо;

– етап реформування (2000 – липень 2003 р.), на якому відбувалося нормативно-правове забезпечення подальшої розбудови та удосконалення інфраструктури державного кордону та прикордонних структур, їх перетворення у правоохоронний орган спеціального призначення – Державну прикордонну службу України.

Безперечно, ключовим слід визнати перший етап, коли проходило становлення ПВУ, напрацьовувалася нормативно-правова база їх функціонування, формувалася організаційно-штатна структура Державного комітету у справах охорони державного кордону (далі – Держкомкордону) тощо.

Нормативно-правові акти, які переводили прикордонників у правове поле Української держави, приймалися одними з перших. Так, уже 30 серпня 1991 р. було видано Указ Президії Верховної Ради України «Про підпорядкування Україні Прикордонних військ, що дис­локуються на її території», за яким переводились «у відання України всі дислоковані на території республіки військові частини прикордон­них військ СРСР та їх органи управління з озброєнням і матеріально-технічною базою» і встановлювалося, «що Командувач Прикордонних військ України затверджується Верховною Радою України і підпорядковується Кабінету Міністрів України» [4, с 3]. 12 вересня 1991 р. прийнято Закон України «Про правонаступництво України» [4, с 4-5]. 22 жовтня 1991 р. постановою Верховної Ради України призна­чено першим Командувачем Прикордонних військ України генерала армії В.О. Губенка [4, с. 8].

4 листопада 1991 р. Верховна Рада України прийняла Закони України «Про державний кордон України» і «Про Прикордонні війська України», а також постанову «Про порядок комплектування, військового, матеріально-технічного і фінансового забезпечення ПВУ» [5], в яких було чітко визначено поняття державного кордону, заходи з його охорони, завдання і принципи діяльності ПВУ, порядок їх комплектування та військового, матеріально-технічного і фінансо­вого забезпечення.

Отже, керівництво процесом формування структур ПВУ здійснював генерал армії В.О. Губенко, котрий 31 грудня 1991 р. видав наказ № 1, за яким «на підставі Указу Президента України від 25 грудня 1991 р. № 14 [4, с 43. - В.П.] приступив до виконання поса­ди Голови Державного комітету у справах охорони державного кордо­ну - Командуючого Прикордонними військами України з 25 грудня 1991 р.» [6, арк. 296].

Правове поле, в якому проводив діяльність Державний комітет у справах охорони державного кордону України, було визначено Поста­новою Кабінету Міністрів України від 2 січня 1992 р. № 3 «Питання Державного комітету у справах охорони державного кордону України». Кабінет Міністрів України постановив, що Держкомкордону є правонаступником колишнього Управління військ Західного прикор­донного округу КДБ СРСР і виступає як центральний орган державної виконавчої влади для реалізації державної політики з прикордонних питань [7, с 5-11].

Прийняті протягом перших місяців незалежності законодавчо-розпорядчі акти з питань розбудови й розвитку державного кордону і ПВУ дали можливість в концептуальному плані визначити прикордонну політику України. Тож головним завданням для ПВУ стало забезпечення недоторканності державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охорона економічної зони України.

При виконанні покладених на них завдань прикордонники також були зобов’язані: «1) припиняти будь-які спроби незаконної зміни проходження державного кордону України на місцевості; 2) відбивати вторгнення на територію України озброєних формувань, припиняти збройні та інші провокації на державному кордоні України, захищати від злочинних посягань населення і власність у всіх її формах; 3) відвертати і не допускати перетинання державного кордону України особами і транспортними засобами поза пунктами пропуску або іншими незаконними способами; виявляти і затримувати порушників державного кордону України; 4) здійснювати у встановлених пунктах і у встановленому порядку при наявності належно оформлених документів пропуск через державний кордон України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна; 5) забезпечувати виконання зобов’язань, що випливають з міжнародних договорів України, з питань режиму державного кордону України та економічної зони України; 6) здійснювати спільні заходи із Службою національної безпеки України в межах наданої їм компетенції з питань охорони державного кордону України, а також контролювати самостійно чи разом з органами внутрішніх справ підтримання прикордонного режиму; 7) контролювати спільно з органами внутрішніх справ, керівництвом аеропортів (аеродромів), відкритих для міжнародних польотів, прикордонних залізничних станцій, морських і річкових портів, служб міжнародних автомобільних перевезень додержання встановленого режиму в пунктах пропуску через державний кордон України; 8) здійснювати контроль за додержанням усіма невійськовими суднами і військовими кораблями встановленого порядку плавання та перебування в територіальному морі України, внутрішніх водах України, а також частині вод прикордонних річок, озер та інших водойм, що належать Україні; 9) подавати в районах проходження служби спеціально уповноваженим на те державним органам і посадовим особам необхідну допомогу в їх діяльності по контролю за збереженням природних ресурсів, додержанням правил промислової та іншої діяльності, по охороні природного середовища і конти­нентального шельфу» [5, с 1, 6].

В 1992 р. у зв’язку із загостренням обстановки у прикордон­них з Україною районах Республіки Молдова (де з березня 1992 р. почалися бойові дії між військовими формуваннями Молдови та Придністров’я), що створювало загрозу життю і здоров’ю громадян України і нормальному функціонуванню народногосподарських структур на територіях прилеглих до державного кордону, Прези­дент і Кабінет Міністрів України в березні 1992 р. вказали Держкомкордону та іншим правоохоронним структурам на необхідність терміново організувати охорону цієї ділянки державного кордону, створити робочу групу з метою встановлення постійного контролю за обстановкою, встановити зону особливого режиму і потім трима­ли це питання на постійному контролі [8]. Через напружену ситуацію виникла необхідність встановити прикордонний і митний контроль на державному кордоні з Республікою Біларусь і Росій­ською Федерацією [16].

Таким чином основні зусилля ПВУ спрямовувалися на взяття під контроль та охорону державного кордону України по всьому пе­риметру, на підготовку та виконання нормативних та законодавчих актів з прикордонних питань, прийнятих вищими органами держа­вної влади України.

Враховуючи ускладнення завдань ПВУ, необхідність підвищення оперативності управління частин і з’єднань на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 4 травня 1992 р. № 221-03 «Про створення Південного, Південно-Східного, Північно-Західного управлінь ПВУ» та наказу Голови Держкомкордону від 8 травня 1992 р. № 042 у ПВУ створено регіональні структурні підрозділи -Північно-Західне (місце дислокації Львів), Південне (Одеса) та Південно-Східне (Харків) управління (з грудня 1995 р. - напрями).

За рахунок додаткової чисельності в тому ж 1992 р. сформова­но і виставлено на охорону кордону 10 загонів прикордонного кон­тролю (місце дислокації - м. Ізмаїл, Березине, Могилів-Подільський, Котовськ, Луцьк, Суми, Чернігів, Харків, Луганськ, Маріуполь) у складі 120 застав прикордонного контролю і 119 пунктів пропуску через кордон [9, с 13].

Також у 1992 р. в зв’язку з нагальною необхідністю розпочалась активна робота зі створення десятків нових контрольно-перепускних пунктів через державний кордон. У зв’язку з цим 22 червня 1992 р.

Президент України видав розпорядження «Про державну програму розвитку мережі пунктів пропуску через державний кордон України та відповідної сервісної інфраструктури», яким зобов’язав Кабінет Міністрів обстежити контрольно-пропускні пункти через державний кордон для здійснення залізничного, автомобільного, морського, річкового, повітряного та іншого сполучення і в тримісячний термін розробити і затвердити відповідну програму [7, с. 38].

Протягом 1992–1993 рр. для забезпечення діяльності ПВУ нормативно-правовою базою прийнято Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність», постанову Кабінету Міністрів України від 14 вересня 1993 р. № 727 «Про затвердження Положення про порядок застосування зброї, бойової техніки та спеціальних засобів під час охорони державного кордону», постанову Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1993 р. № 739 «Про відшкодування витрат іноземними громадянами (особами без громадянства), громадянами України, проведених у зв’язку з їх затриманням за порушення (спробу порушення) державного кордону, утриманням на період адміністративного затримання і депортацією», видано розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 липня 1993 р. № 512 про звільнення від сплати мита при переміщення через митний кордон України спецприладів, техніки, що ввозяться для використання Прикордонними військами України [10, с. 62, 68, 58] тощо.

Всього було прийнято понад 40 законів, указів, постанов та розпоряджень державної влади, які стали правовою основою життє-діяльності ПВУ, недоторканності державного кордону, а отже, забезпечення державної безпеки України. Врешті, ґрунтуючись вже на цій законодавчій базі, розроблено довгострокову Комплексну програму розбудови державного кордону, затверджену 16 грудня 1993 р. Указом Президента України № 596/93 [11]. Її положення були покладені в основу всіх основних заходів, які проводилися Держкомкордону протягом 1994–1999 рр.

Окремим важливим аспектом оперативно-службової діяльності прикордонників у 1992–1993 рр. стала їхня активна участь у заходах з міжнародно-правового оформлення кордону. Таке завдання їм було поставлено постановою Верховної Ради України від 4 листопада 1991 р. № 1778-ХІІ «Про порядок введення в дію Закону України «Про державний кордон України», в якій Кабінету Міністрів України доручалось «до 1 лютого 1992 р. розглянути питання щодо правового оформлення кордонів України із суміжними державами, у тому числі республіками колишнього Союзу РСР, і забезпечити необхідні умови для охорони державного кордону України...» [5, с 6].

Протягом наступних років участь прикордонників у міжна­родно-правовому оформленні кордону регламентувалася постано­вою Кабінету Міністрів України від 5 червня 1993 р. № 415 «Про першочергові заходи щодо правового оформлення державного кор­дону та подальшого його облаштування», в якій зазначалось, що Держкомкордону необхідно «активізувати переговорний процес з Республікою Молдова, Республікою Румунія і Російською Федерацією щодо правового оформлення державного кордону, за­безпечити підписання відповідних міжнародних договорів з при­кордонних питань з Словацькою Республікою, Угорською Республікою і Республікою Бєларусь» [10, с. 44-51]; розпоряджен­нями: Кабінету Міністрів України від 23 січня 1992 р. № 40 щодо спрощення порядку перетинання державного кордону з Румунією, Угорщиною, ЧСФР [7, с 14]; Президента України від 21 квітня 1992 р. № 65 «Про проведення переговорів між Україною і Республікою Молдова щодо режиму українсько-молдовського дер­жавного кордону» [7, c. 31] та іншими; постановами Кабінету Міністрів України: від 30 березня 1992 р. № 159 «Про проведення завершальних робіт по перевірці проходження лінії державного кордону України з Чеською і Словацькою Федеративною Респуб­лікою» [7, с 50]; від 10 листопада 1992 р. № 615 «Про заходи щодо організації прикордонно-митного контролю на державному кордоні України з Республікою Бєларусь і Російською Федерацією» [7, с 47-49]; від 25 листопада 1992 р. № 653 «Про організацію повітряного сполучення України з Естонською, Латвійською і Ли­товською Республіками» [7, с 50] та іншими. Отже, вже у цей період ПВУ починають здійснювати свої функції на основі нових міжнародних домовленостей.

А от щодо суміжних держав, з якими вже існував визначений державний кордон, то, наприклад, з Польщею 12 січня 1993 р. підписано Договір «Про правовий режим українсько-польського дер­жавного кордону, співробітництво та взаємну допомогу з прикордон­них питань», 16 травня 1992 р. - Угоду про пункти пропуску через державний кордон [10, с 42, 37], що передбачала вживання всіх необхідних заходів для належної діяльності діючих пунктів пропуску та відкриття пунктів пропуску для цілодобового пропуску вантажних транспортних засобів і вантажів; 24 травня 1993 р. – Угоду про передачу і прийом осіб через спільний державний кордон, що передбачала зобов’язання реадмісії.

Провівши відповідну підготовку, зокрема затвердивши українську делегацію Спільної українсько-словацької комісії з перевірки проходження лінії державного кордону між Україною і Словацькою Республікою, між Україною та Словаччиною, 14 жовтня 1993 р. в Братиславі, були підписані: договори «Про спільний державний кордон» та «Про режим українсько-словацького державного кордону, співробітництво та взаємну до-помогу з прикордонних питань», котрий передбачав створення інституту Прикордонних Уповноважених, передавання і приймання осіб тощо; угоди «Про пункти пропуску через державний кордон», «Про спрощене перетинання кордону громадянами, які проживають у прикордонних областях»; «Про передавання і приймання осіб через спільний державний кордон».

Делімітація державного кордону проводилася з Угорською Республікою. 26 лютого 1993 р. у Будапешті були підписані міжурядові угоди «Про пункти пропуску через державний кордон», де, зокрема, передбачалося розширення пропускної спроможності існуючих пунктів пропуску та створення нових; «Про передачу і прийом осіб через спільний державний кордон»; «Про спрощений порядок перетинання державного кордону громадянами, які проживають в прикордонних областях». Зазначені угоди були затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 28 травня 1993 р. № 378 [10, с. 43].

Досить складною в цей період була ситуація навколо українсько-румунського державного кордону. У 1991–1992 рр. Україна пропонувала Румунії укласти угоду про режим державного кордону і надіслала румунській стороні відповідний проект, на що не отримала прямої відповіді. Натомість, на адресу нашої України пролунало ряд висловлювань, які, враховуючи те, що були озвучені офіційними представниками влади, можна було розцінити як територіальні претензії. Зокрема, 20 листопада 1991 р. у заяві уряду Румунії зазначалося, що «прагнення розвивати взаємовигідні зв’язки не передбачає визнання включення в нову незалежну державу Північної Буковини, краю Герца, краю Хотин і повітів на півдні Бессарабії, котрі були анексовані СРСР і включені потім в територію України на основі пакту Ріббентропа-Молотова». Державний секретар румунського МЗС, маю­чи на увазі о. Зміїний, заявив, що «Румунія ще у 1991 р. викладала керівництву СРСР свої міркування про те, що він перейшов у володіння СРСР в результаті нав’язаного протоколу». В 1993 р. Румунія в односторонньому порядку денонсувала договір від 1961 р. і почала надсилати Україні ноти про вимогу нового обговорення про­блем кордонів. Отож, українсько-румунські стосунки в цьому аспекті вкрай загострились.

Надзвичайно проблемним виявилося питання організації охоро­ни державного кордону з сусідніми республіками колишнього СРСР. Та все ж і на цьому напрямку поступово досягалося певних результатів. Так, між Урядами України і Республіки Білорусь 17 груд­ня 1992 р. було підписано Угоду про співробітництво з прикордонних і митних питань, якою передбачалося створення спільної комісії для проведення делімітації та демаркації кордону, здійснення прикордон­ного і митного контролю.

До укладення Україною відповідної міжнародної угоди Кабінетом Міністрів України 11 грудня 1993 р. було визначено пункти пропуску через державний кордон для залізничного, автомобільного і поромного сполучення з Російською Федерацією [11, с 99–101].

Уряди України і Республіки Молдова в 1993 р. приступили до конкретного розгляду питань прикордонних взаємин. Так, «з метою вироблення пропозицій про статус і режим молдавсько-українського кордону» 20 березня 1993 р. підписано угоду про координацію і взаємодію у вирішенні прикордонних питань, а «прагнучи до удоско­налення організації перевозок через державний кордон і підвищення пропускної спроможності пунктів пропуску і з метою створення необхідних умов для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і провозу товарів» - угоду про пункти про­пуску через митний кордон.

Водночас у цей же період здійснювалися спроби вирішити про­блему охорони кордону на рівні СНД, тобто організувати охорону зовнішнього кордону. Наприклад, 30 грудня 1991 р. Україна підписала Угоду Ради Голів держав-учасників СНД про Збройні Сили і Прикордонні війська. Але участь України у Прикордонних військах СНД була незначною. У 1992 р. вона в основному завершила форму­вання власних прикордонних структур і надалі її зв’язки з прикордон­никами Співдружності були досить обмеженими.

Висновок. Отже, потягом 1991–1993 рр. було прийнято чимало нормативно-правових актів, що дало можливість концептуально визначити прикордонну політику України й організувати формування і поетапну розбудову ПВУ. Проводилася активна робота з укладання нових редакцій договорів з суміжними державами, з якими в України вже існували договірні відносини з прикордонних питань (Польща, Угорщина, Румунія, Чехія, Словаччина) і формування прикордонної політики у відносинах з сусідами по пострадянському блоку (Росія, Молдова, Білорусь). Звичайно ж, не все вдалося здійснити оперативно і в достатньому обсязі, але основні завдання які стосувалися створення законодавчої бази з питань створення і становлення ПВУ були загалом виконані.

––––––––––––

Кабачинський М.І. На варті рубежів Батьківщини: Прикордонні війська України в 1991–2003 роках: монографія / М.І. Кабачинський. – Хмель-ницький, 2006. – 564 с.; Його ж. Утворення і становлення Прикордонних військ України (1991–1993 роки) // Український історичний збірник. – 2006. – Вип. 9. – С. 282–293.

Кабачинський М.І. Правові основи утворення Прикордонних військ України і розвитку їхньої оперативно-службової діяльності (вересень 1991– 1993 р.) / М.І. Кабачинський, Л.А. Мідянець // Університетські наукові запис-ки. Часопис Хмельницького університету управління та права. –2007. – № 4. – С. 21–25.

Цимбалістий Т.О. Конституційно-правовий статус державного кор-дону України: дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 20.02.03 / Т.О. Цимбалістий. – Хмельницький, 1998. – 213 с.

Див.: Державний кордон України: зб. документів за 1991 р. – К.: Держкомкордон, 1992. – 48 с.

Див.: Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 2. – С. 5.

Центральний архів Державної прикордонної служби України. – Ф. 19. – Оп. 91. – Т. 2. – Спр. 10.

Див.: Державний кордон України: зб. документів за 1992 р. – К.: Держкомкордон, 1993. – 59 с.

Див.: Указ Президента України від 17 березня 1992 р. № 158 «Про заходи щодо охорони державного кордону України з Республікою Молдова»; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 березня 1992 р. № 162 щодо створення робочої групи з метою встановлення постійного контролю за обстановкою, що складається в прикордонних з Республікою Молдова областях // Державний кордон України: зб. документів за 1992 р. – К.: Держкомкордон, 1993. – С. 20, 22.

9. Стан та підсумки службово-бойової діяльності ПВУ. 1991-1998 рр. (довідковий матеріал). - К: Держкомкордон, 1999.

Див.: Державний кордон України: зб. документів за 1993 р. - К.: Держкомкордон, 1994. - С 62.

Комплексна програма розбудови державного кордону України. - К.: Держкомкордон, 1994. - 76 с

 

 

< Попередня   Наступна >