Наукові статті Історія держави і права України УКРАЇНСЬКА НАЦІОНАЛЬНА РАДА – ВИЩИЙ ПРЕДСТАВНИЦЬКИЙ ОРГАН ЗУНРУКРАЇНСЬКА НАЦІОНАЛЬНА РАДА – ВИЩИЙ ПРЕДСТАВНИЦЬКИЙ ОРГАН ЗУНР
| Наукові статті - Історія держави і права України |
КОНДРАТЮК С.В.,
кандидат економічних наук, доцент Львівського державного університету внутрішніх справ
УКРАЇНСЬКА НАЦІОНАЛЬНА РАДА – ВИЩИЙ ПРЕДСТАВНИЦЬКИЙ ОРГАН ЗУНР
Прагнення України інтегруватися в європейські структури поставило на порядок денний удосконалення формування і роботи парламенту – Верховної Ради України, відновлення правової природи парламентаризму, встановлення відповідності діяльності парламенту його функціям та повноваженням як інституту народовладдя.
В сучасних умовах розвитку правової держави України зростає роль історико-правових досліджень розвитку українського парламентаризму на західних землях в 1918-1919 рр., який став важливим етапом у розвитку ідей парламентаризму в політичній та правовій свідомості українців в час боротьби за створення і функціонування Західно-Української Народної Республіки.
Відродження української державності на західноукраїнських землях мало свої особливості, які були обумовлені їх майже 150-річним перебуванням в іншій державно-правовій системі, на відміну від українських територій, які знаходилися у складі Російської імперії. З середини ХІХ ст. українці брали участь в роботі австрійського парламенту, галицького та буковинського крайового сеймів. Розвиток і специфіка українського парламентаризму зумовлені історичною долею України.
Академік Ю. Шемшученко зазначає: „Становлення і розвиток парламентаризму в Україні здійснювалися у руслі загальноосвітніх процесів. Ідея парламентаризму в історичній ретроспективі, проте, не розвивалась по суцільній висхідній лінії. Це обумовлено тим, що Україна існувала як самостійна держава тільки невеликі проміжки часу” [12, c. 17].
Одним із таких „часових проміжків” є період створення і діяльності Західн
Серед істориків права вагомий внесок у вивчення згаданої проблеми внесли А. Рогожин, В. Гончаренко, О. Мироненко, В. Кульчицький, Б. Тищик, В. Журавський, В. Макарчук, В. Ортинський. Ґрунтовно проблеми ЗУНР досліджують і вітчизняні історики В. Верстюк, Я. Дашкевич, О. Карпенко, М. Литвин, С. Макарчук, В. Солдатенко та ін.
ХІХ – поч. ХХ ст. у Європі – період нового загострення соціальних і міжнаціональних проблем, посилення боротьби за ринки, а отже, вироблення національних ідеологій і початок творення на західному сегменті національних держав Європи.
Революції в Австро-Угорщині та Німеччині в жовтні-листопаді 1918 р. спричинили наближення закінчення Першої світової війни і розпаду Австро-Угорської імперії.
Намагаючись врятувати Австро-Угорську імперію, імператор Карл І 16 жовтня 1918 р. видав Маніфест „моїм вірним народам про перетворення імперії в багатонаціональну федерацію „вільних земель”. Але врятувати її від розвалу не вдалося.
Наприкінці жовтня і в листопаді 1918 р. Австрія, Угорщина, Польща, Чехословаччина, Сербо-Хорвато-Словенія (згодом Югославія) проголосили себе незалежними державами, а їх народи здобули право на створення власних національних парламентів. Ця обставина змусила галицьких політиків визначитися щодо національно-державного будівництва.
За ініціативою Української парламентської репрезентації 18 жовтня 1918 р. у Львові розпочалося зібрання української Конституанти (конституційні збори) за участю українських депутатів колишнього австрійського парламенту, Галицького і Буковинського сеймів, представників усіх українських політичних партій, духовенства і студентства [9, c. 143].
Головою УН Ради було обрано Є. Петрушевича. В прийнятому Статуті УН Ради зазначалося, що „Українська Національна Рада є Конституантою тієї частини українського народу, яка живе в австро-угорській монархії, на цілій його етнічній території… його право самовизначення та рішати державну долю всіх областей, заселених тим народом” [3, c. 179].
19 жовтня 1919 р. Українська Національна Рада прийняла постанову «Проголошення Української держави на українських областях Австрії і Угорщини», в якій зазначалося: „Стоячи на становищі самовизначення народів Українська Національна Рада як конституанта постановляє, що „ціла етнографічна українська область в Австро-Угорщині – а зокрема Східна Галичина з граничною лінією Сяну з влученням Лемківщини, північно-західна Буковина з містами Чернівці, Сторожинець і Серет та українська полоса північно-східної Угорщини творять одноцільну українську територію… яка уконститовується отсим як українська держава” [3, c. 180-181].
Після прийняття УН Радою рішень про збройне повстання українські військові частини австрійської армії під командуванням полковника Д. Вітовського в ніч з 31 жовтня на 1 листопада 1918 р. захопили владу в свої руки.
1 листопада Українська Національна Рада звернулася до населення міста Львова і до населення Галичини. В першій відозві „До населення міста Львова!” говорилося: „Волею українського народу утворилась на українських землях бувшої австро-угорської держави Українська Держава.
Найвищою державною властю Української Держави є Українська Національна Рада.
З нинішнім днем Українська Національна Рада обняла власть в столичнім місті Львові і на цілій території Української держави. Дальші зарядження видадуть цивільні і військові органи Української Національної Ради. Взивається населення до спокою і послуху сим зарядженням…” [7, c. 43].
Великі патріотичні слова прозвучали у зверненні Національної Ради й до населення Галичини:
„Український народе!
Голосимо Тобі свою вість про твоє визволення з віковічної неволі. Віднині Ти господар своєї землі, вільний горожанин Української держави… Доля Української держави в твоїх руках. Ти станеш як непобідний мур при Українській Національній Раді і відіпреш усі ворожі замахи на Українську державу ” [7, c. 43].
Цю подію з великим захопленням і піднесенням вітало населення Східної Галичини, Буковини та Закарпаття, тим самим засвідчивши їх підтримку ідеї національно-демократичної революції [7, c. 43].
Без сумніву, історичним слід вважати 9 листопада 1918 р., коли Українська Національна Рада сформувала коаліційний уряд країни – Державний Секретаріат на чолі з К. Левицьким. У його складі було 14 міністерств – Державних секретарств, які очолювали Державні секретарі: 1) внутрішніх справ (Льонгин Цегельський); 2) зовнішніх справ (Василь Панейко); 3) фінансів (Кость Левицький); 4) військових справ (Дмитро Вітовський); 5) юстиції (Сидір Голубович); 6) торгівлі і промислу (Ярослав Литвинович); 7) земельних справ (Степан Баран); 8) шляхів (Іван Мирон); 9) пошт і телеграфу (Олександр Пісецький); 10) опіки і суспільної опіки (Антін Чернецький); 11) суспільного здоров'я (Іван Куровець); 12) освіти (тимчасово – Олександр Барвінський); 13) публічних робіт (Іван Макух); 14) віросповідання (Олександр Барвінський) [11, c. 40]. Прирівняним до секретарства був Харчовий відділ (очолював Степан Федак). 8 державних секретарів належали до національно-демократичної партії, два – до радикальної, один – до соціал-демократичної, один – до християнсько-суспільної. 10 листопада Державний Секретаріат склав урочисту присягу на вірність українському народові й державі.
13 листопада 1918 р. Українська Національна Рада прийняла Тимчасовий Основний Закон Західно-Української Народної Республіки, який визначив конституційні засади новоствореної Української держави. Артикул перший цього закону проголошував, що ця держава має назву Західно-Українська Народна Республіка, що вона утворюється на підставі права самовизначення. Отже, Основний закон не тільки проголошував утворення Української держави на українських землях Австро-Угорщини: Галичина з Володимирією й Буковиною та українські землі Закарпаття – комітати Земляни, Уг, Берег, Угоча й Мараморош, але й визначав її статус як самостійної, суверенної держави – Народної Республіки.
В Основному Законі було передбачено верховенство і суверенітет народу, який здійснюватиме конституційні засади через представницькі органи, обрані на основі загального, рівного, безпосереднього, тайного й пропорційного виборчого права без різниці пола. Отже, тут вже були закладені демократичні принципи формування народного представництва.
Вищим органом влади мали стати Установчі збори (або Сейм) з 226 послів, обраних за національно-пропорційною системою, при загальному, рівному, прямому та таємному голосуванні, з 21 року, а до обрання Сейму влада буде належати Українській Національній Раді, виконавча – Державному секретаріату. Гербом ЗУНР став золотий лев на синьому полі (згодом тризуб), прапором – блакитно-жовтий. Місцевими органами влади, замість ліквідованих органів влади і управління, стали: в повітах – повітові комісари, призначені держсекретарем внутрішніх справ, та обрані прибічні ради; у селах та містах – громадські та міські комісари з обраними прибічними радами.
Для розширення державної діяльності необхідно було поповнити Українську Національну Раду делегатами з місць, зробивши її більш представницьким органом, подібним до справжнього парламенту.
Змінено було структуру Української Національної Ради та уряду. 15 листопада 1918 р. було прийнято Закон „Про поповнення складу Української Національної Ради делегатами від повітів і міст краю”. На підставі цього закону необхідно було обрати по одному делегату від усіх 52-х повітів ЗУНР, а також від міст: Львова – 4, Чернівців – 2, Станіслава – 2, Перемишля – 2, Дрогобича – 1, Тернополя – 1 тощо [5, c. 119].
16 листопада 1918 р. УН Рада ухвалила закон „Про тимчасову адміністрацію областей Західно-Української Народної Республіки”, який мав упорядкувати, унормувати й уніфікувати процес формування органів місцевого управління [4, c. 5-7]. Було також ухвалено обіжник Ради Державних Секретарів до Державних повітових комісарів від 1 грудня 1918 р. [4, c. 9-10]. Як слушно наголошує дослідник В.Ортинський, ці два нормативно-правові акти стали базовими в розбудові державних органів місцевої влади й управління [8, c. 79]. Перший акт визнавав правочинними в адміністративному управлінні ті закони й розпорядки Австро-Угорської монархії, які не суперечили характерові державності ЗУНР, аж до часу створення нової нормативно-правової бази. За тих умов це був виважений і вмотивований крок. Цей документ також узаконив діяльність Державного повітового комісара ЗУНР: йому було надано функції вищого органу виконавчої влади в межах окремої адміністративної одиниці – політичного повіту. За цим законом Державний повітовий комісар безпосередньо підпорядковувався Державному Секретаріатові. Обіжник від 1 грудня 1918 р. визначав права та обов'язки Державного повітового комісара, напрями його діяльності, межі його службової компетенції.
Розглянемо закон „Про тимчасову адміністрацію областий Західно-Української Народної Республіки”. Відповідно до цього закону всі службовці колишньої Австрійської держави, які склали письмову присягу, залишалися на своїх попередніх посадах.
У третій статті закону йшлося про те, що найвищим виконавчо-розпорядчим органом Республіки є Державний Секретаріат, а в деяких ділянках життя – Державні секретарства. Державному Секретаріатові також підпорядковувалися всі місцеві адміністративні органи.
Представником державної виконавчої влади на місцях, „для встановлення нових державно-правових відносин” мав бути „український повітовий комісар”. Його призначав і звільняв Державний секретар внутрішніх справ (ст. V).
Отже, місцева адміністрація залишалася без змін, місце „цісарсько-королівського старости” посів „державний повітовий комісар”. Його основним обов'язком було берегти інтереси української державності й „протидіяти всяким діям, спрямованим проти неї”. Залишався і старий адміністративно-територіальний поділ – повіти.
На виконання закону „Про тимчасову адміністрацію…” того ж дня, 16 листопада 1918 р., Державний Секретаріат схвалив розпорядження „Про державну адміністрацію” [10, c. 8-9]. У ст. 2 розпорядження вказано, що державні службовці Австро-Угорської держави, які складуть присягу на вірність Українській державі, залишаються на своїх посадах. Державний Секретаріат в останній інстанції вирішував усі справи, що належали до компетенції австрійської та угорської Ради Міністрів (ст. 3). Український державний повітовий комісар „до встановлення нових державно-правових відносин є начальним повітовим органом політичної адміністрації” (ст. 4). Державному секретареві внутрішніх справ для затвердження рекомендували українських повітових комісарів, яких обрали ще до утворення Державного Секретаріату на зборах відпоручників громад. У випадку незатвердження він мав право признаЯчакт ипоінзшитоигвон кеомвісдаіряал.ьності УН Ради зазначимо прагнення вдосконалюватися, шукати доцільний варіант внутрішньої структури Ради для підвищення чіткості, організованості, оперативності і, наголосимо, ефективності в роботі. У зв’язку із цим 4 січня 1919 р. УН Рада ухвалила важливий Закон про Виділ Української Ради.
Українська Національна Рада вибирає з-посеред себе Виділ з 9 членів, до якого проходить як десятий член Президент Української Національної Ради, а на случай його перешкоди – найстарший віком його заступник.
Виділ УН Ради, який взяв на себе повсякденну роботу, значно скорочував термін провадження важливих документів та обов’язкових у державному адмініструванні процедур, прискорював повідомлення ухвалених законів населенню краю. Особливо це було важливо в умовах воєнного стану.
Після 22 листопада 1918 р. УН Рада і Державний Секретаріат перемістилися спершу до Золочева, а згодом – до Тернополя, де було краще транспортне сполучення. У Тернополі УН Рада продовжувала вдосконалювати свою внутрішню структуру. Найважливішим заходом у цьому стало створення постійних галузевих комісій, кожну з яких очолили два співголови:
Комісія закордонних справ (Є. Петрушевич та Т. Окуневський);
Комісія законодавча (К. Левицький та А. Горбачевський);
Комісія фінансова (С. Вітик та Л. Петрушевич);
Комісія військова (К. Трильовський та Л. Бачинський);
Комісія земельна (Т. Старух та П. Лаврук);
Комісія суспільної опіки (С.Сілецький та М.Левицький);
Комісія освіти (А. Крушельницький та Т. Замора);
Комісія технічної відбудови (І. Попович та Г. Окуневський) [1].
Однак і в Тернополі українська влада довго не затрималася: з початку січня 1919 р. УН Рада продовжувала свою законотворчу діяльність уже в Станиславові.
Важливе місце в діяльності УН Ради посідала проблема соборності українських земель. На протязі листопада-грудня 1918 р. відбувалися переговори керівництва ЗУНР з керівництвом УНР. 1 грудня 1918 р. повноважні представники Державного Секретаріату ЗУНР – Л. Цегельський, Д. Левицький і члени Директорії – В. Винниченко, С. Петлюра, П. Андрієвський, Ф. Швець підписали у Фастові Передвступний договір про майбутнє об’єднання двох республік. В § 1 зазначалося: „Західно-Українська Народна Республіка заявляє цим непохитний намір злитись у найкоротшім часі в одну Велику державу з Українською Народною Республікою – значить заявляє свій намір перестати існувати як окрема держава, а натомість увійти з усією своєю територією й населенням як складова частина державної цілості в Українську Народну Республіку” [2, с. 154].
Але хід військових подій не дозволив якнайшвидшої ратифікації Передвступного договору. І лише 3 січня 1919 р. на першому засіданні в Станіславові було одностайно прийнято Ухвалу про Злуку Західно-Української Народної Республіки з Українською Народною Республікою [3, с. 142].
Оцінюючи цей документ, президент УН Ради Є. Петрушевич наголошував: „Ухвалений закон залишиться в нашій історії одною з найкращих дат” [6, с. 142].
22 січня 1919 р. на Софіївському майдані на багатотисячному мітингу були зачитані ці великої державної ваги документи – Ухвала та Універсал Директорії про „злуку” обох держав і народів в єдину Українську Народну Республіку”. 23 січня „Акт Злуки” було одноголосно ратифіковано на сесії всеукраїнського парламенту – Трудового Конгресу, що надало йому законний юридичний характер. Незабаром до складу Директорії був обраний Президент УН Ради Є. Петрушевич. День 22 січня 1919 р. став національним святом українського народу.
Передбачалося скликати парламент об’єднаної України для ратифікації „Акту злуки” і розв’язання низки важливих питань державного будівництва. До його скликання ЗУНР зберігала свою автономію, усі свої центральні і місцеві органи влади і управління, силові структури, законодавство. Колишня ЗУНР почала називатися Західною областю Української Народної Республіки (ЗОУНР).
Однак через складну воєнну і політичну ситуацію об’єднання УНР і ЗУНР в одну державу не знайшло логічного завершення.
В складній зовнішньополітичній ситуації, у війні з Польщею та напружених відносинах з Антантою УН Рада та Державний Секретаріат продовжували здійснювати державотворчу роботу. 15 лютого 1919 р. УН Рада ухвалила закон „Про державну мову”, який встановлював, що державною мовою в ЗУНР є мова українська, визначив норми її функціонування та право національних меншин послуговуватися їх матірною мовою в урядових зносинах з державними властями та урядами, публічними інституціями й державними підприємствами [3, с. 226].
8 квітня 1919 р. УН Рада ухвалила дуже важливий Закон „Про право громадянства (горожанства)” на Західній Области Української Народної Республіки. Закон встановлював, що кожна людина, яка в день проголошення закону належала до будь-якої міської або сільської громади Західної Области Української Народної Республіки, вважалася громадянином УНР. Отже, окремого громадянства ЗУНР (чи ЗОУНР) не встановлювалося. В інших випадках Державний Секретаріат мав право надавати або позбавляти громадянства. 14 квітня 1919 р. УН Рада ухвалила закон про земельну реформу [3, с. 335]. Згідно з законом усі поміщицькі й інші землі передавалися в розпорядження земельного фонду держави. Були прийняті й інші закони.
Під час березнево-квітневої сесії (25 березня – 15 квітня 1919 р.) УН Рада, яка вважала себе тимчасовим органом, прийняла Закон „При скликання Сейму Західної Області Української Народної Республіки”, а 14 квітня – виборчий закон. Закон передбачав, що сейм мав бути однопалатним, обраним на основі загального, рівного, прямого, таємного виборчого права за пропорційною системою виборів. Активне виборче право надавалося громадянам, які досягли 21 року, пасивне – 25 років.
Партіям і групам виборців надавалося право висування кандидатів у депутати.
Сейм Західної Області Української Народної Республіки мав складатися з 226 послів, в тому числі 160 українців, 33 поляків, 27 євреїв, 6 німців [3, с. 359]. Такий підхід гарантував усім національним меншинам можливість мати своїх представників у парламенті. Це був один із перших прикладів у світовій практиці вирішення цього питання на державному рівні. Сейм мав бути скликаний через два тижні після виборів, тобто у червні 1919 р.
Незважаючи на неповну легітимність „революційного парламенту" ЗУНР – ЗОУНР – УН Ради (обрання її не загальнонаціональними виборами на підставі „загального, рівного, безпосереднього, тайного і пропорційного голосування”, а затвердження її повноважень з'їздом „мужів довір'я”), УН Рада діяла як справжній, повноцінний високопрофесійний парламент, спираючись на європейський досвід парламентаризму і конституціоналізму та на нормативно-правову базу Австро-Угорської держави там, де вона не суперечила національним інтересам молодої Української держави, всієї цілісності українського громадянства. Визначальними рисами законодавчої діяльності УН Ради, на наш погляд, були розвиток демократичних засад в українському суспільстві, соціальна спрямованість її законодавчих актів, плекання національної толерантності, пошани до мов, звичаїв, традицій національних меншин, віротерпимості й інших морально-етичних цінностей.
Список використаної літератури:
Вперед. – 1919. – 25 січ.
Винниченко В. Відродження нації. – Ч.ІІІ. – К., Відень, 1920.
Західно-Українська Народна Республіка 1918-1923. Документи і матеріали: У 5-ти т. – Івано-Франківськ, 2002. – Т.1.; Т.2.
Збірник законів, розпорядків та обіжників, проголошених Державним Секретаріатом Зах.-Укр.Н.Р. – Станиславів, 1918. – С.5-7, 9-10.
Див.: Історія держави і права України: У 2-х т. / За ред. В.Я.Тація, А.Й.Рогожина. – К., 2000. – Т.2.
Кугутяк М. Галичина: сторінки історії. Нарис історії суспільно-політичного руху (ХІХ ст. – 1939 р.). – Івано-Франківськ, 1993.
Литвин Микола. Українсько-польська війна 1918-1919 рр. – Львів, 1998.
Див.: Ортинський В.Л. Силові структури Західно-Української Народної Республіки. – Л., 2004. – С.386.
Тищик Борис. Центральні та місцеві органи державної влади і управління Західно-Української Народної Республіки // Україна: культурна спадщина, національна свідомість, державність. Західно-Українська Народна Республіка: історія і традиції. – Львів, 2000. – С.143.
ЦДІАУ у Львові, ф.581, оп.1. спр.96, арк.8–9.
Чубатий М. Державний лад на Західній области Української Народної Республіки. – Л.,1921. – С.40.
Шемшученко Ю. Теоретичні засади розвитку українського парламентаризму // Право України. – 1988. – № 1. – С. 17.
< Попередня Наступна >