Гримасюк П.О.

ДЕЛЕГОВАНА ПРАВОТВОРЧІСТЬ ЯК ФОРМА ПРАВОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

В статье переосмыслены подходы к пониманию правотворчества и правовой дея­тельности. Приведена характеристика признаков делегированного правотворчества, виявлены причины его возникновения и развития. Определены особенности делегиро­ванного правотворчества как разновидности формы правовой деятельности.

In the article in theory approaches It is newly exposed intelligently an author to under­standing of development and adopting norms right, to legal activity. Description of signs of the delegated plenary powers for developments and adopting norms is resulted right, reasons of origin and development of such plenary powers. This research gave possibility to define features delegated plenary powers for developments and adopting norms right as varieties of form of legal activity.

Принцип поділу влади лежить в основі організації сучасного демократичного суспільства. Він не тільки дістав відображення у конституціях більшості держав, а у результаті різноманітних тлумачень та практики реалізації набув додаткових характеристик. Принцип поділу влади втілює ідею побудови та здійснення єдиної державної влади на підставі чіткого розмежування повноважень між її різними гілками - законодавчою, виконавчою та судовою з метою запобігання моно­полізації владних повноважень в руках однієї гілки влади. Кожна з гілок займає своє місце у загальній системі державної влади та виконує властиві тільки їй за­вдання та функції. Рівновага гілок підтримується спеціальними організаційними заходами, які забезпечують не тільки взаємодію, а й взаємообмеження повнова­жень у встановлених межах. Одночасно вони гарантують незалежність однієї гілки влади від іншої у межах тих самих повноважень. Тобто за допомогою поділу влади держава функціонує у правовому режимі

У більшості сучасних держав законодавча влада зосереджена у представниць­ких органах влади (парламентах), наділених достатніми повноваженнями прий­мати обов'язкові для усіх закони та контролювати їх виконання, виконавча - у президента, уряду, міністерствах та різноманітних відомствах, покликаних орга­нізувати виконання законів та здійснювати різнобічну управлінську діяльність, судова - органах судової влади на чолі з вищим (верховним) судом.

Процедура прийняття законодавчих актів є тривалим процесом, тому парла­менту досить складно враховувати усі зміни у суспільстві та швидко на них реа­гувати. Тому функції органів виконавчої влади не вичерпуються лише виконан­ням законів та, в межах правотворчості, - прийняттям підзаконних актів. Так, Конституція Франції 1958 року, надає досить широкі повноваження Раді міністрів у сфері нормотворчості, закріплюючи класичний варіант делегування законодав­чих функцій від парламенту до уряду1.

Українські вчені М. Котюк, О. Скакун, В. Погорілко, Ю. Шемшученко та інші процес перерозподілу законодавчої влади визначають як делегування законодав­чих повноважень, а видання урядом у межах наданого делегування нормативно-правових актів, які мають юридичну силу закону, - як делеговану нормотворчість. Російські дослідники С. Алексеев, К. Арановський, М. Вітрук, С. Комаров, Г. Мальцев та інші здебільшого приділяють значну увагу аналізу загальній про­блематиці правотворчої діяльності: сутності, структурі та функціям. При цьому питання делегованої правотворчості не є об'єктом самостійного теоретичного аналізу. Крім того, в юридичній науці існують різні точки зору щодо причин існу­вання делегованої правотворчості. Так, Г. Моррісон зазначає неможливість у су­часних умовах передбачити у законі усі деталі адміністрування, а також ті зміни, які можуть спричинити потребу внесення змін до законодавств2. На думку Е. Уей-да та Д. Філіпса, основною причиною виникнення делегованої правотворчості є поява та закріплення соціальних функцій держави: труднощі державного уп­равління та поширення цих функцій на економічну та соціальну сфери3. З огляду на це виникає потреба у теоретичному дослідженні причин виникнення та ре­алізації делегованих повноважень, а також характерних рис делегованої право­творчості як різновиду правової діяльності.

Делегована правотворчість у традиційному значенні, коли повноваження пе­редавались від парламенту до уряду, виникла у Великій Британії у XVII ст., про­те отримала розвиток наприкінці XIX - на початку XX ст. Після Першої світової війни, коли від уряду вимагалося оперативне регулювання суспільних відносин, у багатьох країнах простежувалася тенденція інтенсифікації діяльності уряду під час здійснення ним делегованих законодавчих повноважень. У зв'язку з цим для англійських теоретиків та практиків характерна схожа з вітчизняною позиція у розумінні делегованої правотворчості як делегування правотворчих повноважень вищестоящого органу держави нижчестоящому. Крім того, делегована право­творчість може асоціюватися з правотворчістю, яка здійснюється "субординова-ними" органами на підставі повноважень, що передаються не тільки від парла­менту, а й інших представницьких органів. Наприклад, у СІЛА - це легіслатури штатів, у Канаді - легіслатури провінцій тощо4. До "субординованих" органів мо­жуть належати не тільки уряд, а й президент, окремо визначені та уповноважені інші органи влади та посадові особи.

Однією з основних причин появи та швидкого поширення делегованої право­творчості є її мобільність та оперативність, порівняно з парламентською право­творчістю. Крім того, у випадку непередбачених обставин, коли необхідно терміново прийняти нормативно-правовий акт, може бути здійснено делегування правотворчого повноваження без очікування чергової сесії парламенту та закінчення повної процедури парламентського нормотворчого процесу. До інших переваг делегованої правотворчості необхідно віднести: відносну гнучкість проце­дури прийняття нормативно-правових актів, їх здатність значно швидше реагува­ти на життєві обставини. Не останню роль у процесі застосування делегованої правотворчості та посилення її впливу на суспільні відносини відіграють фактори, які впливають на процес внесення змін та доповнень до змісту. Наприклад, стан та рівень розвитку інвестиційної діяльності потребують сприяння в регулюванні реалізації інвестиційних проектів та програм; низький рівень надходжень до бюд­жетів відповідного рівня вимагає постійного моніторингу та прийняття своєчас­них рішень для збалансування доходно! та видаткової частин бюджету, створення умов для належного функціонування митних органів та сприяння їх діяльності.

Істотним фактором є і ускладнення суспільних відносин та недостатність про­фесійних здібностей парламентарів для розробки та прийняття усіх необхідних

законів. Парламент для вирішення цієї проблеми вимушений не тільки залучати у ході законопроектних робіт кваліфікованих спеціалістів, експертні організації, а й звертатися до уряду, делегуючи йому окремі нормотворчі повноваження.

Проте, на думку М. Марченка, застосування делегованої правотворчості змен­шує значення представницьких органів у сфері правотворчості. Вона суперечить демократичним принципам парламентаризму та конституціоналізму. Як слушно зазначає І. Богдановська, проблема співвідношення законів та актів урядової (де­легованої) правотворчості полягає в тому, що акти уряду мають юридичну силу нарівні з актами парламенту, або здебільшого підміняють їх. Така ситуація є наслідком загального зростання значення урядових нормативно-правових актів на сучасному етапі розвитку правового регулювання суспільних відносин6.

Однак навряд чи можна погодитися з тим, що делегована правотворчість зменшує значення парламенту та порушує рівновагу влад у державі. Пряме деле­гування нормотворчих повноважень передбачає або ініціативу самого парламен­ту на делегування, або санкціонування ініціативи уряду. Як правило, делегування - це добровільний акт самого парламенту. Якщо право органів виконавчої влади видавати акти, що мають силу закону, виникає не безпосередньо з прийняття ак­ту про делегування, а з конституції чи законів (наприклад, за надзвичайних обста­вин), то парламент зазвичай отримує право санкціонувати ці нормативно-правові акти з метою надання їм юридичної сили або у певний строк прийняти рішення про припинення його дії. Крім того, парламент делегує нормотворчі повноважен­ня виключно на певний строк, із закінченням якого уряд позбавляється цього пра­ва. Строк делегування законодавчих повноважень уряду визначається спеціаль­ним законом про делегування або тривалістю умов, що надають право виконавчій владі на законотворчість. До того ж парламент передає не всі свої повноваження, а лише їх частину, і не позбавляється можливості контролю за нормотворчістю виконавчої влади; за головою держави зберігається право підписання норматив­но-правових актів, прийнятих у рамках процедури делегування; конституційний суд вправі розглядати акт делегованого законодавства на відповідність консти­туції.

Перш ніж проаналізувати делеговану правотворчість як різновид правової діяльності, зазначимо, що поняття правової діяльності в правовій літературі виз­начається з різних позицій. Так, В. Кудрявцев розглядав її як сукупність дій, опе­рацій і вчинків, спрямованих до єдиної мети7. М. Орзіх зазначає, що вона являє собою соціальну активність, за допомогою якої досягається опосередкований правом результат8. В. Путінський пропонує під правовою діяльністю розуміти су­купність дій держави в особі її органів, інших організацій і громадян щодо ство­рення і реалізації юридичних норм, використання інших правових інструментів при вирішенні економіко-соціальних завдань9. Поділяючи точку зору В. Путінського, вважаємо за необхідне розглядати делеговану правотворчість як різновид правової діяльності, матеріальний процес, оскільки вона має суб'єктно-об'єктний характер і пов'язана з перетворенням соціальної дійсності. Зміст і спосіб делегованої правової діяльності визначаються, з одного боку, умовами, в яких вона здійснюється, а з іншого - самим суб'єктом, розвитком його правової свідомості.

Специфіка делегованої правотворчості як різновиду форми правової діяль­ності полягає в тому, що вона має ознаки, котрі визначають її організаційно-управлінську сутність і призначення, суб'єктний склад і межі. Вона здійснюється виключно уповноваженими органами держави, що наділені владними повнова­женнями. Делегована правотворчість є показником і критерієм особистісного і суспільного розвитку, проявом їх правових якостей, їх активності у правовій сфері суспільства. Особливістю делегованої форми правотворчості є те, що, за слушним зауваженням Б. Дрейшова, створення правових норм нерозривно пов'язане з правореалізацією в межах правотворчих відносин10.

Отже, до характерних ознак делегованої правотворчості необхідно віднести: 1) право делегувати повноваження на видання нормативно-правового акту може лише той орган (посадова особа), якому таке право офіційно надано, тобто прямо закріплене в законі або іншому нормативно-правовому акті; 2) делегуються лише окремі повноваження, в результаті відбувається тимчасове розширення повнова­жень органу, якому вони делегуються; 3) делегування повноважень можливі на визначений час або без зазначення строків. При делегуванні повноважень на пев­ний строк не потрібно видання правового акту, що відкликає повноваження: вони припиняються автоматично. При делегуванні повноважень без зазначення строків їх можна відкликати в будь-який час за рішенням органу, який делегує; 4) делегу­вати повноваження може, як правило, лише вищий орган нижчому; 5) делегува­тися повноваження можуть органом у межах його компетенції (орган не може пе­редати більше повноважень, ніж має сам, і не може передати ті повноваження, яких не має); 6) делегування повноважень відбувається у певній формі, якою є письмовий компетенційний акт; 7) орган, що делегує повноваження, обов'язково зберігає контроль за здійсненням делегованих повноважень11.

Суттєвого значення для аналізу делегованої правотворчості набувають певні вимоги до її юридичної процедури: наявність попередньо визначеної моделі, про­грами, відповідно до якої вона втілюється в життя; синхронність, тобто погод­женість у часі й просторі процедурних і матеріальних нормативних актів; юри­дична сила, межа регулювання впливу процедурних норм, які не повинні стосу­ватися змісту норм матеріального права, демократизм, доступність (інформа­ційна, матеріально-фінансова, організаційно-правова) тощо.

Делегована правотворчість - це процес пізнання і оцінки правових потреб суспільства і держави, формування та прийняття правових актів уповноваженими суб'єктами в межах відповідних процедур. Цей вид правової діяльності забезпе­чує визначення і зміну сфери правового регулювання, нормативної основи дер­жавного та суспільного життя, загальнообов'язкових програм, державного уп­равління. Зміст делегованої правотворчої діяльності полягає в тому, щоб вибрати і реалізувати саме ту можливість чи декілька можливостей регулювання, які найбільш повно відповідають інтересам, меті та волі суб'єктів суспільних відно­син, дають можливість максимально ефективно здійснювати їх правове опосеред­кування. При цьому суттєвого значення набуває визначення об'єктивного регу­ляційного оптимізму права, що забезпечує альтернативність рішення, яке прий­мається. Ефективність делегованої правотворчості визначається низкою чинни­ків, у тому числі якістю нормативного акта, науковою обгрунтованістю його про­ектів, своєчасністю прийняття акта.

Нормативно-правовий акт, прийнятий у межах делегованої правотворчості, повинен: 1) наділятися юридичною силою, яка дорівнює силі актів, прийнятих органом, що делегує повноваження; 2) мати ієрархічний пріоритет щодо всіх актів органу, що делегує повноваження, прийнятих до моменту делегування нор-мотворчих повноважень; 3) поступатися юридичною силою всім актам, ухваленим після делегування повноважень. Акт органу, що делегує повноваження, прийнятий після їх делегування, сам по собі вже обмежує передані повноважен­ня в тому обсязі, в якому ним урегульовані відповідні суспільні відносини.

Отже, інститут делегованих повноважень на сьогодні має відігравати дуже важливу роль у децентралізації державної влади. Адже шляхом передачі держав­них повноважень забезпечується найбільш ефективна реалізація повноважень з метою економії фінансових і людських ресурсів. Делегована правотворчість як різновид форми правової діяльності має визнаватись як правова діяльність, пов'язана з виданням нормативно-правового акта відповідно до повноваження, яке виходить із закону або за прямим дорученням одного (вищого) органу держа­ви іншому (нижчому) зі збереженням певної системи контролю за реалізацією делегованих повноважень.

1. Mehren A. The Civil Law System: An Introduction to the Comparative Study of Law /A. Mehren, J. Gordley. - Boston, 1977. - P. 85.

2. Morrison H. Government and Parliament / Morrison H. - L., 1940. - P. 456.

3. Конституционное право / [Уэйд Е., Филипс Д. и др.] /Пер. с англ. С. Крылова. -М., 1950. - С. 31, 125, 389.

4. Hogg Р. Constitutional Law Of Canada. - Toronto, 1985. - P. 284.

5. Марченко М.Н. Общая теория государства и права. Академический курс: У 2-х т .- М., 1998. - Т. 1: Теория государства. - С. 149.

6. Богдановская И.Ю. Закон в английском праве.-М., 1994. — С. 127.

7. Кудрявцев В.Н. Право и поведение. - М., 1978. - С. 14.

8. Орзш М. Ф. Пра­во и личность. - К., 1978. - С. 127.

9. Путинский Б.И. Право и экономика: пробле­мы и становление. - М., 1991. - С. 79.

10. Дрейшев Б. Правотворчество и правовое регулирование//Правознавство. - 1985. -№ 1. - С. 36.

11. Скакун О.Ф. Теорія дер­жави і права: Підручник. - X., 2006. - С. 442.