390

---

ДЗЮБЕНКО О.Л.,

ад’юнкт кафедри теорії держави та права Київського національного університету внутрішніх справ

ТЕОРЕТИЧНИЙ АСПЕКТ ВІДОМЧОЇ НОРМОТВОРЧОСТІ

У статті розглядається поняття, етапи та суб’єкти відомчої нормотворчості. Наводяться приклади нормотворчої діяльності окремих органів держави.

На сучасному етапі розвитку Української держави відбувається оновлення законодавства, створення нових підзаконних актів у різних галузях життєдіяльності суспільства. Проте переважна більшість підзаконних актів є результатом відомчої нормотворчості. Так, нормотворчістю є діяльність уповноважених державних та недержавних органів, які у межах своєї компетенції видають підзаконні акти, спрямовані на регулювання певного кола суспільних відносин. Державні органи, залежно від обсягу і специфіки компетенції, функціонального призначення та місця у системі органів державної влади, поділяються на вищі (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), центральні органи виконавчої влади, місцеві органи державної виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) [1, с. 516] та локальні (посадові особи підприємств, установ та організацій). Державні органи виконавчої влади у межах своєї компетенції видають підзаконні акти, які в залежності від їх місця в апараті держави та юридичної сили поділяються на загальні, відомчі, місцеві та локальні. Враховуючи класифікацію органів виконавчої влади за їх місцем в апараті держави та, відповідно, класифікацію підзаконних актів за їх юридичною силою, виникає потреба у поділі нормотворчості на такі рівні: нормотворчість вищих органів виконавчої влади, нормотворчість центральних органів виконавчої влади (відомча нормотворчість), нормотворчість місцевих органів виконавчої влади (місцева нормотворчість) та нормотворчість керівників підприємств, установ, органі

зацій (локальна нормотворчість).

Отже, відомча нормотворчість посідає важливе місце в правовому регулюванні певного кола суспільних відносин. Проте в науковій літературі недостатньо уваги приділяється даному правовому явищу. Науковці розглядають у своїх роботах відомчу нормотворчість як один з рівнів нормотворчості, зазначаючи при цьому лише те, що відомча нормотворчість здійснюється центральними органами виконавчої влади, результатом нормотворчої діяльності яких є відомчі підзаконні акти. При цьому в Україні досі не існує дослідження, присвяченого проблемам відомчої нормотворчості, що викликає потребу її вирішення.

Щоб розкрити поняття відомчої нормотворчості необхідно розглянути такі аспекти: визначити коло суспільних відносин, що входять до сфери регулювання суб’єктів відомчої нормотворчості; визначити відповідне коло суб’єктів відомчої нормотворчості, які уповноважені видавати відомчі підзаконні акти; проаналізувати зміст етапів відомчої нормотворчості, як процесуальної діяльності по створенню відомчих підзаконних актів шляхом виконання послідовних дій; охарактеризувати принципи здійснення відомчої нормотворчості. Отже, основними завданнями цієї статті є:

висвітлення поглядів науковців стосовно розуміння відомчої нормотворчості;

встановлення кола суб’єктів відомчої нормотворчості;

визначення стадій відомчої нормотворчості;

формулювання поняття відомчої нормотворчості.

Так, для того, щоб охарактеризувати відомчу нормотворчість як правову категорію, слід звернутися до розуміння складових елементів поняття. «Нормотворчість» означає діяльність по створенню та упорядкуванню підзаконних актів. Невизначеним залишається термін «відомча». Тлумачення цього терміна відіграє важливу роль для розуміння «відомчої нормотворчості», оскільки саме він у даному словосполученні визначає особливості даного рівня нормотворчості.

Так, наприклад, Л. В. Коваль розглядає відомство у двох значеннях: у широкому та у вузькому. В першому значенні, на його думку, відомством є сукупність органів, установ, що обслуговують галузь державної діяльності (міністерство, держкомітет). В другому, відомство – це головні управління, комітети, комісії, ради при Кабінеті Міністрів України (далі – КМУ) [2, с. 41]. Більш повне та конкретне визначення відомства подається у Новому тлумачному словнику української мови, оскільки розглядається як галузь державного управління й сукупність установ, які її обслуговують. Великий енциклопедичний юридичний словник конкретизує, що відомство є центральною установою, яка відає певною галуззю або сферою суспільного життя і входить до системи органів виконавчої влади [3, с. 100].

Отже, враховуючи вищезазначені роз’яснення даного терміна можна зробити висновок, що відомство є багатогранним поняттям, а тому його слід розуміти у двох значеннях. По-перше, як сферу суспільного життя, яка входить до відання відповідної галузі державного управління, а по-друге, як сукупність центральних установ органів виконавчої влади, які обслуговують певну галузь державного управління на загальнодержавному рівні. З розуміння «відомства» можна зробити висновок, що відомча нормотворчість націлена на регулювання певної сфери суспільних відносин, яке здійснюється центральними органами виконавчої влади по всій території України.

Так, О.І. Сушинський виділяє три ієрархічні рівні системи органів виконавчої влади з відповідними суб’єктами: КМУ, як вищий орган у системі органів виконавчої влади; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; місцеві органи, до яких належать місцеві державні адміністрації [4, с. 8]. При цьому автор зазначає, що центральні органи виконавчої влади назву «центральних» отримали через те, що серед трьох рівнів системи органів виконавчої влади, які побудовані за ієрархічним принципом, вони займають центральне місце [5, с. 6]. Так, центральні органи виконавчої влади, з однієї сторони, підпорядковані КМУ, як вищому органу виконавчої влади, а з іншої – є вищими по відношенню до місцевих органів виконавчої влади, отже в системі органів виконавчої влади займають центральне місце. Окрім цього, у ч. 1 ст. 1 Указу Президента України «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» [6] зазначено, що міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України підпорядковані КМУ та є центральним органом державної виконавчої влади, тобто вказаним Указом чітко передбачений статус даного рівня органів виконавчої влади.

Відповідно до ч. 5 ст. 1 Указу Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" [7], до системи органів центральної виконавчої влади входять: міністерства, державні комітети (державні служби), центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Слід зазначити, що центральні органи виконавчої влади є єдиноначальними органами, тобто владні повноваження органу здійснюються одноособово його керівником. Керівник персонально несе повну відповідальність за результати роботи центрального органу виконавчої влади безпосередньо перед КМУ [8, с. 20].

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у певній сфері діяльності [7, ч. 6 ст. 1], у відповідній галузі [6, ч. 2 ст. 1].

Міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти [6, ч. 4 ст. 6]. Невирішеним є питання щодо належності спільних актів до відомчої нормотворчості чи виділення як самостійного виду нормотворчості. Так, необхідно зазначити, що спільні акти видаються в разі виникнення потреби в регулюванні тих відносин, які одночасно входять до сфери повноважень декількох суб’єктів нормотворчості, тому суспільні відносини, які регулюються спільними актами, є відомчими лише частково. Слід звернути увагу, що міністр видає спільні акти, як з керівниками інших центральних органів виконавчої влади, які є суб’єктами відомчої нормотворчості, так і з представниками інших органів виконавчої влади, які, в свою чергу, є суб’єктами вищих та місцевих рівнів нормотворчості. Отже, спільне видання актів керівників центральних органів виконавчої влади з уповноваженими суб’єктами є способом здійснення керівниками центральних органів виконавчої влади нормотворчих функцій

Наступним центральним органом виконавчої влади є державні комітети (державні служби), які є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет здійснює управління у певній сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання [7, ч. 8 ст. 1]. Державний комітет (державну службу) очолює його голова [7, ч. 8 ст. 1], тому державні комітети (державні служби), як і міністерства є єдиноначальними органами, отже голова державного комітету (державної служби) є суб’єктом відомчої нормотворчості.

До системи центральних органів виконавчої влади входять також центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, які мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження. Щодо них може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова [7, ч. 9 ст. 1]. Так, аналогічно з іншими центральними органами виконавчої влади, голови центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом є суб’єктами відомчої нормотворчості.

Слід також зазначити, що КМУ може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади [7, ст. 6] і підпорядковуються йому [9, ст. 1]. Урядовий орган очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади КМУ за поданням міністра, керівника іншого центрального органу виконавчої влади [9, ч. 1 ст. 5], який за посадою є членом колегії центрального органу виконавчої влади [9, ч. 2 ст. 5]. Урядові органи у межах своєї компетенції беруть участь у реалізації державної політики у відповідній підгалузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади та, відповідно, здійснюють управління нею [9, п. 1 ст. 1]. Згідно чинного законодавства до повноважень урядового органу належить видання наказів організаційно-розпорядчого характеру [9, ч. 5, ст. 4]. Керівник урядового органу підписує видані в межах компетенції урядового органу накази, організовує перевірку їх виконання [9, ч. 5 ст. 6]. Так, урядові органи очолюють керівники, які уповноважені підписувати видані в межах компетенції урядового органу накази та затверджувати положення про структурні підрозділи урядового органу, що дає підстави вважати керівників урядових органів державного управління суб’єктами відомчої нормотворчості.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі у міністерстві утворюється колегія [6, ч. 1 ст. 8]. Окрім цього, колегія утворюється також в урядовому органі у складі керівника урядового органу, його заступників та керівників структурних підрозділів урядового органу [9, ч. 1 ст. 9]. У ч. 4 ст. 8 Указу Президента України «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» зазначено, що рішення колегії проводяться в життя наказами міністерства [6] та наказами урядового органу [9, ч. 2 ст. 9]. Так, затвердження рішень Колегії керівниками центральних органів виконавчої влади є одним із способів здійснення ними своїх нормотворчих функцій.

Отже суб’єктами відомчої нормотворчості є: міністри, голови державних комітетів (служб), голови центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, керівники урядових органів державного управління.

Свої нормотворчі функції суб’єкти відомчої нормотворчості здійснюють такими способами:

безпосереднім виданням відомчих підзаконних актів;

санкціонуванням актів структурних підрозділів шляхом видання наказів;

спільним виданням нормативних актів із уповноваженими суб’єктами відомчої нормотворчості та суб’єктами нормотворчості;

затвердженням рішень Колегії центральних органів виконавчої влади.

Відомча нормотворчість передбачає процедуру створення відомчих актів та доведення їх до адресатів, що дає підстави розглядати дану правову категорію як процес, який складається з послідовно виконаний дій. В науковій літературі прямо не зазначені стадії відомчої нормотворчості, науковці у своїх роботах лише перераховують стадії правотворчого процесу або законотворчого, але, враховуючи те, що відомча нормотворчість є частиною правотворчості, проаналізуємо стадії правотворчості та відомчої нормотворчості як цілого та частини.

Ряд науковців вважають, що правотворчий процес складається з двох основних стадій, які включають ряд етапів (дій). Науковці по-різному називають ці стадії, але приходять до однозначного їх розуміння. Так, на думку С.А. Комарова, даними стадіями є підготовка та прийняття актів [10, с. 244], О.В. Зайчук та Н.М. Оніщенко називають дані стадії формуванням державної волі та безпосереднім прийняттям нормативно-правових актів [11, с. 361], М.С. Кельман, О.Г. Мурашин вважають, що першою стадією є попереднє формування проекту а другою – офіційне надання юридичної сили правовим актам [12, с. 90], В.К. Бабаєв більш спрощено називає дані стадії – офіційна та неофіційна [13, с. 16]. Ю.М. Перерва поділяє процес правотворчості на дві частини: ненормативну (соціальну) та нормативну [14, с. 28]. Такий поділ правотворчого процесу на стадії робиться з метою розмежування даних стадій на ненормативну (неофіційну) частину та нормативну (офіційну), у межах якої нормативний акт набирає юридичну силу. Даний поділ є важливим для прийняття законів, оскільки вони мають більш складну процедуру прийняття, на відміну від процедури прийняття підзаконних актів.

Процес відомчої нормотворчості відрізняється від законотворчості рядом ознак. По-перше, законотворчість є більш складним процесом, а тому включає більшу кількість стадій, які не передбачені в процесі відомчої нормотворчості, по-друге, у процесі законотворчості переважно відбувається створення нових норм права, в процесі відомчої нормотворчості також змінюються, доповнюються, скасовуються вже існуючі, що суттєво спрощує процедуру нормо-творчості, по-третє, суб’єктом законотворчості є Верховна Рада України, суб’єктами відомчої нормотворчості є центральні органи виконавчої влади, тобто процедура створення відомчих підзаконних актів відбувається більш оперативно.

Поряд з цим у науковій літературі існує інша точка зору щодо поділу процесу правотворчості на стадії. Ряд науковців, серед яких О.В. Бабкіна, Г.О. Федоренко, С.Л. Лисенков, М.М. Великанова, О.Ю. Великанов та інші не виділяють дві основні стадії правотворчості, а перераховують ті, які, на їх думку, є головними в процесі створення нормативно-правових актів. Враховуючи те, що відомчий нормотворчий процес має деякі особливості, було б більш раціонально розглядати його стадії як самостійні елементи даного виду діяльності, але в кожній з них виділяти певні дії, які здійснюються на відповідній стадії відомчого нормотворчого процесу. Такий розгляд стадій процесу відомчої нормотворчості дозволяє прослідкувати за процесом створення відомчих нормативних актів більш детально. Так, на нашу думку, відомча нормотворчість включає такі стадії: передпроектна, проектна, затвердження акту, оприлюднення (опублікування).

Передпроектна передбачає визначення необхідності у створенні, доповненні, зміні або скасуванні відомчих нормативних актів, а тому завершується винесенням рішення компетентного органу про необхідність створення проекту відомчого акта.

Проектна стадія передбачає «роботу» над проектом акта, тобто включає розробку тексту проекту, проведення експертизи проекту, обговорення та ухвалення проекту, його узгодження.

Третьою стадією процесу відомчої нормотворчості є стадія затвердження проектів відомчих актів, яка полягає у набранні ним юридичної сили. Дана стадія завершуються присвоєнням акту реєстраційного коду [15, п. 6 ст. 5], що є передумовою його опублікування.

Завершальною стадією відомчої нормотворчості є оприлюднення (опублікування) відомчих актів. Опублікування слід розуміти як офіційний спосіб доведення до населення прийнятого нормативного акта шляхом його друку у передбаченому законодавством виданні, яким є «Офіційний вісник України» [15, п. 6 ст. 5]. Опублікування нормативного акта здійснюється з метою набрання ним чинності та доведення його до адресатів.

Отже, відомча нормотворчість являє собою сукупність послідовно виконуваних дій, яких мають дотримуватись суб’єкти відомчої нормотворчості з метою дотримання законності у процесі створення відомчих підзаконних актів.

Відомча нормотворчісь, як правова категорія базується на принципах, серед яких слід виділити такі: законність, демократизм, гуманізм, науковість, професіоналізм, оперативність, планування, прогнозування, використання правового досвіду, техніко-юридична досконалість, єдиноначальність, галузевість.

Відомча нормотворчість є багатогранною категорією, що потребує виділення її ознак:

є одним з рівнів нормотворчості;

регулює сферу суспільних відносин певної галузі суспільного життя на загальнодержавному рівні;

націлена на забезпечення реалізації законів України та підзаконних актів вищих державних органів влади;

здійснюється керівниками центральних органів виконавчої влади такими способами: безпосереднім виданням відомчих підзаконних актів, санкціонуванням актів структурних підрозділів шляхом видання наказів, спільним виданням нормативних актів із уповноваженими суб’єктами відомчої нормотворчості та суб’єктами нормотворчості, затвердженням рішень Колегії центральних органів виконавчої влади;

являє собою сукупність послідовно виконуваних стадій, серед яких: передпроектна, проектна, стадія затвердження проектів відомчих актів та стадія оприлюднення (опублікування) відомчих актів;

базується на певних принципах, серед яких законність, професіоналізм, оперативність, єдиноначальність тощо;

здійснюється шляхом створення нових норм права, зміни, доповнення, скасування існуючих;

результатом діяльності суб’єктів відомчої нормотворчості є відомчі підзаконні акти, які формулюються відповідно до правил юридичної техніки.

Отже, під відомчою нормотворчістю слід розуміти діяльність уповноважених керівників центральних органів виконавчої влади, які у межах своєї компетенції створюють відомчі підзаконні акти шляхом створення, зміни, доповнення, скасування правових норм, спрямованих на регулювання тих суспільних відносин, які входять до сфери їх управління.

Список використаної літератури:

Котюк В.О. Загальна теорія держави та права: Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2005.

Коваль Л.В. Адміністративне право: курс лекцій для студентів юридичних вузів та факультетів. – К.: Вентурі, 1998. – 208 с.

Великий енциклопедичний юридичний словник / За ред. акад. НАН України Ю.С. Шемшученка. – К.: ТОВ Видавництво «Юридична думка», 2007.

Сушинський О.І. Центральні органи виконавчої влади: статус та організація діяльності: Навч. посіб. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004.

Центральні органи виконавчої влади України: нормативно-правове регулювання / Упоряд. О.І. Сушинський. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2003.

Указ Президента України «Про загальне положення про міністерство, інші центральні органи державної виконавчої влади України» № 179/96 від 12.03.1999 р.

Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572/99 від 15.12.1999 р.

Ковальський В.С., Кузінцев І.П. Правотворчість: теоретичні та логічні засади. – К.: Юрінком Інтер, 2005.

Типове положення про урядовий орган державного управління № 386 від 22.02. 2000 р., затверджене Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління» № 386 від 22.02.2000 р.

Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 1997.

Теорія держави та права. Академічний курс: Підруч. / За ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенка. – К.: Юрінком Інтер, 2006.

Кельман М.С., Мурашин О.Г. Загальна теорія права (зі схемами, кросвордами, текстами): Підруч. М.С. Кельман, О.Г. Мурашин – К.: Кондор, 2002.

Теория государства и права: Ученик / Под общ. ред. В.К. Бабаева. – М: Юристь, 2003.

Перерва Ю.М. Законотворчість як вид правотворчої діяльності // Право і безпека. – 2005. – № 4’4.

Наказ Мiнiстерства юстицiї України «Про затвердження Порядку проведення державної реєстрацiї нормативно-правових актiв у Мiнiстерствi юстицiї України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів» № 102/5 вiд 25 листопада 2002 року.

 

< Попередня   Наступна >