Наукові статті Теорія держави і права ДІЯЛЬНІСТЬ МУНІЦИПАЛЬНОЇ (МІСЦЕВОЇ) ПОЛІЦІЇ/МІЛІЦІЇ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ ДЕРЖАВАХ: ДЕЯКІ ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИДІЯЛЬНІСТЬ МУНІЦИПАЛЬНОЇ (МІСЦЕВОЇ) ПОЛІЦІЇ/МІЛІЦІЇ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ ДЕРЖАВАХ: ДЕЯКІ ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ
| Наукові статті - Теорія держави і права |
ПРОНЕВИЧ О.С.,
кандидат історичних наук, доцент, вчений секретар Вченої ради Харківського національного університету внутрішніх справ
ДІЯЛЬНІСТЬ МУНІЦИПАЛЬНОЇ (МІСЦЕВОЇ) ПОЛІЦІЇ/МІЛІЦІЇ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ ДЕРЖАВАХ: ДЕЯКІ ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ
На основі аналізу законодавства та правозастосовної практики європейських держав з’ясовано сутність національних парадигм організації охорони громадського порядку та підходів до визначення ключових теоретичних конструкцій (дефініцій), проаналізовано стан організаційно-правового забезпечення діяльності муніципальної (місцевої) поліції (міліції), сформулювало пропозиції щодо оптимальних шляхів розбудови інституту муніципальної поліції (міліції) в Україні.
Механізм управління сучасних демократичних держав достатньо децентралізований, що об’єктивно обумовлює багаторівневість національних поліцейських систем. Поліції (міліції) іманентно властиві інституціональні, функціональні та соціальні ознаки дуалізму, що проявляється в одночасному забезпеченні нею державної монополії на примус і реалізації функції соціального обслуговування, у диверсифікації джерел (бюджетів) фінансування, подвійному підпорядкуванні окремих підрозділів тощо. Дуалізм значною мірою також спричинений співіснуванням державної (національної) та муніципальної (місцевої) поліції (міліції).
Основну роль в охороні громадського порядку у європейських державах, включаючи й Україну, продовжує відігравати поліція (міліція) громадської безпеки районних (міських) відділів (управлінь), що організаційно перебуває у складі міністерств внутрішніх справ. Приналежність міліції громадської безпеки до системи державних органів виконавчої влади суттєво обмежує можливість участі органів місцевого самоврядування у забезпеченні правопорядку в територіальни
Загальні проблеми здійснення повноважень органів місцевого самоврядування в охороні громадського порядку та окремі аспекти організації та діяльності муніципальної поліції (міліції) аналізувалися у роботах К.С. Бельського [1], О.П. Герасимова [2], Л.М. Долі [3], А.В. Губанова [4], Я.М. Когута [5], О.М. Кононова [6], І.О. Огневої та Д.О. Єжевського [7], О.М. Попова [8], К.В. Сесемка [9], Ю.П. Соловея [10], Є.Ю. Шихова [11] та ін. Водночас зберігається потреба з’ясування сутності національних парадигм організації охорони громадського порядку і наявних підходів до визначення окремих теоретичних конструкцій (дефініцій), компаративного аналізу стану організаційно-правового забезпечення діяльності муніципальної (місцевої) поліції (міліції) європейських держав, визначення оптимальних шляхів розбудови інституту муніципальної поліції (міліції).
Муніципалізація (комуналізація) є однією з визначальних тенденцій розвитку інституту поліції (міліції). Її сутність полягає у передачі (делегуванні) державою органам місцевого самоврядування (муніципалітетам, комунам тощо) частини повноважень щодо охорони громадського порядку у межах територіальної громади. Муніципалізація (комуналізація) поліції (міліції) обумовлена, з одного боку, прагненням зміцнити механізм народовладдя і забезпечити надання якісних правоохоронних послуг населенню (платнику податків, замовнику послуг), а з іншого боку, вивільнити державну поліцію від виконання окремих завдань у сфері охорони громадського порядку, надавши їй можливість зосередитися на усуненні значних небезпек і загроз для суспільного блага. Прагнення муніципалізувати поліцію (міліцію) може іноді також пояснюватися нездатністю центральної влади забезпечити органи охорони правопорядку необхідними ресурсами, об’єктивно та оперативно враховувати мінливі місцеві умови. Створення муніципальної поліції (міліції) дозволяє вирішувати питання фінансового забезпечення служби, оскільки передбачається реалізація чіткого алгоритму “зацікавленість населення – фінансові дотації – поліцейські можливості”.
На нашу думку, впродовж останніх майже двох століть сформувалися європейська та американська макромоделі організації муніципальної (місцевої) поліції (міліції). Європейській моделі притаманна вичерпна законодавча регламентація правового статусу поліції органів місцевого самоврядування в умовах існування достатньо централізованої моделі управління національною (державною) поліцією (міліцією), а також зосередження муніципальної поліції (міліції) виключно на охороні громадського порядку та наданні соціальних послуг населенню. Американській моделі властиві такі специфічні риси: відсутність центрального (загальнодержавного) органу виконавчої влади з функцією координації діяльності поліцейських органів-агентств усіх рівнів, які самостійно пристосовуються до спеціальних умов і місцевих потреб; надання муніципальній поліції широких вповноважень з охорони громадського порядку та боротьби із злочинністю; схожість муніципальної поліції з районним (міським) органом внутрішніх справ за структурою і обсягом виконуваних завдань; наявність передбаченого конституціями окремих штатів унікального інституту шерифа, тобто виборної (іноді призначуваної губернатором) посадової особи, відповідальної за охорону громадського порядку та забезпечення громадської безпеки в провінції (сільській територіальній громаді).
Для позначення поліції (міліції), що функціонує поза централізованою державною поліцейською системою, зазвичай використовуються категорії “муніципальна поліція” (США, Франція, Італія, Іспанія, Швейцарія, Чехія, Словаччина, Естонія тощо) або “місцева поліція” (Великобританія, Російська Федерація).
У поліцеїстиці відсутня єдність у тлумаченні терміна “муніципальна поліція”. Неможливо погодитися із однобокою заідеологізованою позицією Г.В. Барабашева, який розглядає муніципальну поліцію як розгалужений апарат примусу у складі муніципальної системи буржуазної держави, що за значенням і масштабами займає провідне положення серед каральних органів внутрішнього призначення [12, с. 249-251]. У свою чергу, Ю.І. Осіпов підкреслює, що муніципальними слід вважати лише органи поліції, що обслуговують територіальні утворення з населенням у 5-25 тис. мешканців. На його думку, крупні міста (столиці, провінційні центри) мають охоплюватися регіональними системами управління поліцейськими силами [13, с. 22]. Переконливішим здається твердження А.В. Губанова щодо доцільності охоплення терміном “муніципальна поліція” поліцейських формувань, утворених органами місцевого самоврядування будь-яких територіальних одиниць, включаючи й мегаполіси [4, с. 71]. На нашу думку, муніципальна (комунальна) поліція (міліція) є одним з автономних елементів організаційної структури національних поліцейських відомств, якому притаманні такі характерні ознаки: створюється за ініціативою територіальної громади; підпорядковується органам місцевого самоврядування; діє на підставі закону у межах чітко визначеної юрисдикції; виконує завдання з охорони громадського порядку та надання соціальних послуг населенню територіальної громади; функціонує відповідно до чинних загальнонаціональних стандартів правоохоронної діяльності; фінансується з місцевого бюджету; підконтрольний профільному міністерству, населенню та інститутам громадянського суспільства; взаємодіє з національною (державною) поліцією, іншими органами державної влади.
Термін “місцева (поліція) міліція” є менш вживаним. Правові підстави для функціонування місцевої міліції існували у колишньому Радянському Союзі. Так, згідно з п. 21 Положення “Про радянську міліцію”, затвердженого постановою Ради Міністрів СРСР від 08.06.1973 № 385, передбачалися асигнування із бюджетів місцевих рад народних депутатів на утримання підрозділів міліції, що несли патрульно-постову службу, здійснювали дорожній нагляд, установку, експлуатацію та впровадження технічних засобів регулювання дорожнього руху, конвоювання осіб, заарештованих за скоєння адміністративних правопорушень, забезпечували діяльність медичних витверезників, спеціальних приймальників, приймальників-розподільників, дитячих кімнат міліції, адресно-довідкових бюро [14]. Можливість створення радами народних депутатів “місцевої міліції” передбачалася відповідно до ст. 7 Закону СРСР “Про міліцію” від 6 березня 1991 року № 2001-І [15]. У ст. 7 чинного Закону Російської Федерації “Про міліцію” категорія “місцева міліція” вживається як синонім словосполучення “міліція громадської безпеки” [16]. Фактично російський законодавець місцевою визнав лише міліцію громадської безпеки, оскільки певні її підрозділи відповідно до закону мають утримуватися за кошти місцевих бюджетів, а окремі процедурні питання (створення, реорганізація, ліквідація, встановлення додаткової чисельності особового складу, призначення і звільнення з посад її керівників) вирішуватися спільно керівництвом органу внутрішніх справ і муніципальною владою. Водночас у поліцеїстиці існує переконання щодо неможливості ототожнення вищеназваних категорій. Прибічники цієї точки зору наголошують на доцільності застосування терміна “місцева міліція” виключно для визначення усіх служб і підрозділів мі-ліції, які створюються і функціонують у складі або при міському (районному) відділі органів внутрішніх справ, та відсутності підстав для входження місцевої міліції до складу єдиної централізованої системи Міністерства внутрішніх справ, що вирішує завдання у сфері охорони правопорядку на території усієї країни [17, c. 90-91]. Вважаємо, що термін “місцева міліція” коректно вживати для визначення сукупності підрозділів (державних або муніципальних), що виконують завдання у галузі забезпечення правопорядку на певній території, тобто визначальною є саме територіальна (регіональна) ознака. Натомість міліція громадської безпеки виокремлюється з-поміж інших підрозділів за функціональною ознакою, а тому може діяти у складі місцевої міліції, забезпечуючи охорону громадського порядку на певній території. Зазначимо, що поліцію (міліцію) громадської безпеки та місцеву поліцію (міліцію) можна також узагальнено розглядати у якості своєрідного перехідного щабля до муніципалізації поліції (міліції) у цілому.
У теорії поліцеїстики не втрачає актуальності питання щодо співвідношення понять “муніципальна поліція” та “місцева поліція”. У сучасній поліцеїстиці існує переконання щодо можливості ототожнення муніципальної та місцевої поліції (міліції), які за функціональним призначенням належать до поліції (міліції) громадської безпеки. У цьому контексті заслуговує на увагу позиція Ю.П. Соловея, який наголошує на доцільності кваліфікації муніципальної поліції (міліції) як різновиду місцевої поліції (міліції), що унеможливлює їх діяльність замість органів національної поліції (міліції), а передбачає співіснування та взаємодію з ними за умови чіткого розмежування компетенції [10, с. 168]. Водночас слід визнати, що поняття “місцева поліція” є набагато ширшим у порівнянні з категорією “муніципальна поліція”, оскільки воно вживається для визначення усієї сукупності органів, підрозділів та окремих працівники, які виконують свої функції на місцях. Вони не обов’язково мають підпорядковуватися органам місцевого самоврядування і фінансуватися виключно за кошти місцевих бюджетів. Підрозділи муніципальної поліції натомість створюються територіальними громадами та підпорядковуються виключно органам місцевого самоврядування. На рівні окремого населеного пункту (територіальної громади) вони локально реалізують специфічну соціальну місію з виконання сформульованого у рішеннях органів місцевого самоврядування “соціального замовлення” на охорону громадського порядку.
Важливою проблемою залишається інституційне забезпечення діяльності муніципальних органів охорони громадського порядку. Зважаючи на тенденцію муніципалізації (комуналізації) поліцейської діяльності, Г.М. Міньковський вважає оптимальним варіантом для держав з федеративною формою державного устрою запровадження трирівневої макромоделі організації поліції (міліції) за американським зразком: федеральна (загальнонаціональний рівень) – республіканська (регіональний рівень) – муніципальна (місцевий рівень) поліція (міліція) [18, с. 36]. Подібна організаційно-структурна побудова національної поліцейської системи федеративної держави є цілком виправданою. Однією з ключових проблем апробації цієї моделі є забезпечення ефективного функціонування поліції (міліції) на найнижчому щаблі. Досвід організації систем управління у федераціях засвідчує наявність широкого спектру організаційних форм реалізації поліцейської функції органами місцевого самоврядування, що є об’єктивним проявом децентралізації поліцейської діяльності. Досить показовим є приклад Російської Федерації, де впродовж 90-х рр. ХХ ст. в окремих суб’єктах за кошти місцевих бюджетів створювалися громадські формування з функціями та правами добровільних народних дружин, окремими муніципалітетами до охорони громадського порядку залучалися приватні охоронні фірми, а у південному регіоні навіть прагнули до створення муніципальних козацьких дружин. Станом на теперішній час найпоширенішою організаційною формою забезпечення охорони громадського порядку органами місцевого самоврядування в Російській Федерації залишається місцева міліція, тобто фінансовані з місцевого бюджету і позабюджетних цільових фондів підрозділи міліції, зорієнтовані переважно на виконання завдань з охорони громадського порядку та контролю за виконанням рішень органів влади суб’єктів федерації та органів місцевого самоврядування, прийнятих у межах їх компетенції (регулювання споживчого ринку, землекористування, екологія, санітарно-епідеміологічне благополуччя, охорона громадської моралі тощо). Назва цих формувань протирічить їх правовій природі, оскільки фактично вони функціонують у складі міліції громадської безпеки Міністерства внутрішніх справ РФ.
В унітарних державах використовується централізована модель побудови національних поліцейських систем. Поліцейська управлінська драбина зазвичай будується за принципом ієрархічного підпорядкування (субординації). Водночас сучасні процеси децентралізації управління поліцією обумовлюють у тому числі й виникнення підрозділів муніципальної поліції (міліції), підпорядкованих органам місцевого самоврядування. У складі муніципальної поліції (міліції) зазвичай утворюються окремі служби (підрозділи), діяльність яких координується місцевою поліцейською владою – своєрідним посередником між органами місцевого самоврядування і національною поліцією (міліцією). Як правило, призначення начальника муніципальної поліції здійснюється органами місцевого самоврядування за згодою центрального органу поліції. Керівник служби підпорядковується органам місцевого самоврядування, а персонал поліції перебуває “на службі” у населення. Стратегія практичної діяльності з охорони громадського порядку на рівні територіальної громади ґрунтується на загальнонаціональних концепціях (ре-комендаціях, методиках). Інформація щодо стану злочинності у регіоні в обов’язковому порядку передається до загальнонаціонального центру кримінальної реєстрації для визначення динаміки розвитку злочинності, її структури.
Зауважимо, що організаційне підпорядкування муніципальної (комунальної) поліції (міліції) державним органам охорони правопорядку неприпустимо, оскільки ліберальна правова доктрина передбачає, що взаємовідносини між ними мають ґрунтуватися на принципах взаємодії і координації. Основи взаємодії із загальнонаціональними поліцейськими органами різних рівнів та іншими правоохоронними органами визначаються у відповідних угодах (контрактах). У країнах з децентралізованою системою державного управління традиційно приділяють увагу налагодженню організаційно-правового механізму нарощування поліцейських сил у випадку ускладнення ситуації (протидія організованій злочинності, масові заворушення тощо). Рішення щодо використання резервів можуть прийматися керівниками центральних органів влади, їх представниками на місцях або органами влади крупних територіальних утворень. У разі залучення муніципальної поліції (міліції) до виконання загальнонаціональних програм, передбачається надання фінансових субсидій з державного бюджету.
Одним із канонів класичної парадигми організації муніципальної поліції (міліції) є покладання тягаря її фінансування на місцевий бюджет [19, с. 41-45], однак нині створено прецеденти диверсифікації джерел фінансування подібних формувань. Наприклад, у Великобританії місцева поліція отримує фінансування зі спеціального поліцейського фонду, що складається з двох частин, а саме: асигнувань (дотацій) муніципалітетів, отримуваних від збору місцевих податків і деяких інших локальних джерел фінансових надходжень; коштів державного бюджету (50 % від встановлених видатків). Характерно, що надходження другої частини коштів забезпечується казначейством за поданням міністерства внутрішніх справ за умови, якщо діяльність муніципальних поліцейських формувань визнана відповідною вимогам щодо ефективного поліцейського обслуговування, надання необхідної допомоги іншим поліцейським підрозділам, дотримання загальнонаціональних стандартів поліцейської діяльності. Ще одним ефективним важелем впливу центральних органів виконавчої влади на місцеву поліцію у Великобританії є право уряду видавати поліцейські правила – загальнообов’язкові для виконання усіма поліцейськими службами країни адміністративні нормативні акти [7, с. 76]. Поліцейські правила поділяються на чотири категорії: організація поліцейських підрозділів, порядок призначення посадових осіб, виплати грошового утримання тощо; службова дисципліна службовців поліції; просування по службі; пенсійне забезпечення [20, c. 14-30].
Муніципалітети позбавлені можливості здійснювати управління оперативною діяльністю муніципальної поліції. Одним з критеріїв оцінювання ефективності організаційно-правового забезпечення діяльності муніципальної поліції (міліції) є унеможливлення нелегітимного впливу на цей інститут місцевих (регіональних) еліт, політичних партій, громадських організацій тощо. Так, апробованою формою контролю за діяльністю підрозділів муніципальної поліції в американських мегаполісах є створювані відповідно до рішень мера або муніципалітету громадські комісії у складі службовців різних рівнів, громадян-волонтерів, представників недержавних організацій. Компетенція комісій може суттєво відрізнятися. Одні з них мають допуск до поліцейських баз даних, уповноважені проводити самостійні розслідування за фактами скоєних поліцейськими правопорушень з наступною передачею матеріалів керівництву поліції або суду для прийняття остаточних рішень, здійснюють перманентний моніторинг діяльності муніципальної поліції, регулярно звітують перед місцевими представницькими органами, оприлюднюють звіти на шпальтах засобів масової інформації. Інші комісії лише реалізують функцію загального контролю за діяльністю поліції та обмежені у можливості доступу до службової інформації. Рекомендації громадських комісій мають зазвичай директивний або інформативний характер.
У Великобританії функцію контролю за місцевою поліцією реалізують муніципальні ради або спостережні комітети, до складу яких входять представники органів місцевого самоврядування та мирові судді. Їх створення об’єктивно обумовлено, оскільки британська правова доктрина ґрунтується на постулаті щодо визнання функції забезпечення і підтримання правопорядку почесним обов’язком муніципалітетів, уповноважених на створення підрозділів поліції, компетенція яких повинна обмежуватися охороною громадського порядку, розкриттям злочинів і регулюванням дорожнього руху. Британські поліцеїсти наполягають, що вищеназвані завдання взаємопов’язані та утворюють єдину поліцейську функцію забезпечення правопорядку. Водночас вони виокремлюють адміністративно-поліцейську діяльність муніципалітетів щодо забезпечення правопорядку в особливий сегмент муніципального управління та наголошують на необхідності втручання поліції лише тоді, коли вичерпано усі засоби соціального контролю для забезпечення необхідної поведінки членів суспільства. Навіть у разі інтервенції поліція повинна обирати між застосуванням “силових засобів контролю або профілактичних методів (попередження, порада, переконання)” [21, с. 128-129].
Останнім часом в Україні також вживалися окремі цілеспрямовані заходи з метою створення організаційно-правових засад для діяльності місцевої міліції [22]. Значною мірою розбудова місцевої міліції здійснювалася за російським взірцем. В умовах відсутності розвиненої нормативно-правової бази та апробованих організаційних форм і неспроможності органів місцевого самоврядування фінансувати діяльність місцевої міліції тенденція до муніципалізації сфери охорони громадського порядку захлинулася. Водночас, незважаючи на втрату чинності Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від 04.03.2004 № 1577-ІV [23] та Указу Президента України “Про утворення місцевої міліції” від 22.01.2001 № 29/2001 [24], триває пошук оптимальних моделей організації охорони громадського порядку на рівні територіальних громад. У цій площині органами місцевого самоврядування окремих міст України вжито певних заходів. На нашу думку, особливої уваги заслуговують “луцька” і “житомирська” моделі розбудови муніципальних підрозділів поліції (міліції).
Управління муніципальної поліції Луцької міської ради постало відповідно до рішення міської ради міста у липні 2007 році замість скасованого Управління муніципальної дружини [25]. Муніципальна поліція Луцька є демілітаризованим цивільним формуванням і має статус виконавчого органу Луцької міської ради, створеного міською радою, фінансованого за рахунок коштів міського бюджету. Вона уповноважена на виконання таких завдань: забезпечення виконання рішень міської ради та її виконавчих органів з питань забезпечення правопорядку, охорони довкілля, контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, благоустрою території, паркування автотранспорту, охорони пам’яток історії і культури, організації торгівлі, громадського харчування і побутового обслуговування, надання допомоги фізичним і юридичним особам під час надзвичайних подій тощо. Працівники муніципальної поліції наділені правом на складання актів та адміністративних протоколів за порушення законодавства з питань благоустрою, екологічної безпеки, незаконної торгівлі тощо, а також на застосування заходів фізичного примусу і спеціальних засобів у випадках і в порядку, передбачених Законом України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” [26]. Їм заборонено під час виконання службових обов’язків використовувати холодну та вогнепальну зброю, у тому числі й мисливську, що згідно з чинним законодавством перебуває у їх особистому користуванні.
При створенні муніципальної поліції Луцькою міською радою було значною мірою запозичено польський досвід організаційно-правового регулювання діяльності обмундированої формації територіальної громади – гмінної (міської) сторожі [27]. Водночас у чинному Положенні про Управління муніципальної поліції Луцької міської ради, затвердженому рішенням міської ради від 25.07.07 № 16/14, залишилися неурегульованими принципові питання засад взаємодії муніципальної поліції міста з підрозділами міліції. Натомість саме на цьому аспекті польський законодавець акцентує особливу увагу, передбачивши необхідність урахування позиції коменданта воєводської поліції щодо створення сторожі певною гміною, обов’язкове укладання угоди між війтом (бургомістром) і комендантом поліції повіту про співпрацю гмінної (міської) сторожі та державної поліції, а також чітко визначивши повноваження міністра внутрішніх справ і адміністрації Польщі щодо нагляду за діяльністю сторожі гмінної. Так, міністр внутрішніх справ і адміністрації має право видання розпоряджень щодо початкової підготовки персоналу сторожі гмінної, засад вжиття засобів безпосереднього примусу, обмундирування особового складу, особливих умов і способу провадження при вжитті стражниками вогнепальної зброї, умов зберігання вогнепальної зброї та амуніції тощо.
“Житомирська” модель організації охорони громадського порядку на території міста ґрунтується на положеннях Програми сприяння забезпеченню безпеки життєдіяльності, благоустрою, законності та громадського порядку в м. Житомирі на період 2008-2012 років, затвердженої рішенням Житомирської міської ради від 21.11.07 № 418 [28]. На виконання вищеназваної Програми було укладено договір між Житомирською міською радою та відділом Державної служби охорони при МВС України при УМВС України в Житомирській області щодо створення спеціалізованого підрозділу муніципальної міліції з охорони об’єктів комунальної власності м. Житомира у складі Житомирського МРВ ДСО відділу Державної служби охорони при УМВС в Житомирській області. Відповідно до чинного положення підрозділ створюється, реорганізується та ліквідується Житомирською міською радою, однак перебуває у прямому підпорядкуванні начальника відділу Державної служби охорони при УМВС в Житомирській області та його заступника, а у безпосередньому – начальника підрозділу. Особливістю підрозділу є наявність змішаного персоналу загальною чисельністю 33 особи (14 працівників міліції та 19 вільнонайманих охоронників). Міська рада зобов’язалася здійснювати фінансування і матеріально-технічне забезпечення підрозділу, сприяти розробці перспективних і поточних планів діяльності підрозділу, брати участь у підборі персоналу, інструктажах при підготовці загальноміських та інших масових заходів, контролі за несенням служби особовим складом (спільно з керівництвом підрозділу), уточнювати завдання керівнику підрозділу у разі різкої зміни оперативної обстановки на території міста. На підрозділ покладені обов’язки, передбачені пп. 1, 5, 6, 12-17, 19, 22-24, 26, 27 ст. 10 Закону України “Про міліцію”. Особовий склад підрозділу також зобов’язаний: забезпечувати виконання рішень міської ради та виконавчого комітету, розпоряджень міського голови, прийнятих у межах компетенції; охороняти громадський порядок на території міста; здійснювати профілактику правопорушень та брати участь у правовому вихованні населення; надавати допомогу посадовим особам та громадянам у здійсненні їх законної діяльності у разі чинення протидії або існування загрози; забезпечувати охорону будівель органів місцевого самоврядування та об’єктів комунальної власності; надавати допомогу населенню у надзвичайних ситуаціях; здійснювати контроль за додержанням правил санітарії та благоустрою, торгівлі, проїзді у міському пасажирському транспорті; надавати практичну допомогу органам внутрішніх справ у виконанні обов’язків міліції, передбачених пп. 2, 9, 11, 14 ст. 10 Закону України “Про міліцію” тощо.
Як засвідчує аналіз, підрозділ муніципальної міліції Житомира має значно ширші повноваження, аніж муніципальна поліція Луцька, що об’єктивно обумовлено наявністю атестованого персоналу. Водночас існує низка нагальних проблем організації діяльності підрозділу. Зокрема, необхідне поглиблене опрацювання і нормативне закріплення процедури набору персоналу та його професійної підготовки, вичерпне визначення правового статусу окремих категорій персоналу, уточнення засад взаємодії з територіальними підрозділами органів внутрішніх справ, вдосконалення форм зовнішнього контролю за діяльністю підрозділу тощо.
Створення вищезазначених прецедентів свідчить про певні прояви в Україні загальноєвропейської тенденції муніципалізації поліцейської діяльності. Однак про інституалізацію муніципальної міліції класичного зразка (на кшталт муніципальних поліцейських формувань країн англосаксонської правової системи) не йдеться. Це пояснюється, з одного боку, відсутністю відповідних правових традицій і розвиненої нормативно-правової бази, надлишковою громіздкістю і бюрократизацією державного апарату та незавершеністю адміністративної реформи, а з іншого боку, неспроможністю місцевих бюджетів здійснювати фінансування діяльності подібних підрозділів. Гальмування процесів створення муніципальної поліції (міліції) частково може також пояснюватися існуючими побоюваннями, що в умовах триваючої трансформації суспільства стрімкий відхід від традиційної централізованої системи охорони громадського порядку та передача цієї функції децентралізованим органам муніципальної поліції (міліції) призведе до стрімкого падіння рівня охорони правопорядку.
Вважаємо, що в умовах впровадження європейських стандартів правоохоронної діяльності та переосмислення ролі органів місцевого самоврядування у забезпеченні правопорядку варто звернути увагу на можливість втілення у перспективі ідеї муніципальної поліції (міліції). Фундаментальні засади плюралістичної (децентралізованої) моделі організації поліції (міліції) обумовлюють потребу надання органам місцевого самоврядування повноважень щодо забезпечення охорони громадського порядку у межах територіальної громади, диверсифікації джерел фінансування поліції (міліції), створення виважених механізмів відомчого (внутрішнього) та громадського (зовнішнього) контролю за діяльністю поліції (міліції). Водночас слід пам’ятати, що безсистемна фрагментація поліцейської діяльності може об’єктивно призвести до часткової втрати ефективності функціонування інституту поліції (міліції), посилення відцентрових тенденцій у державі, спроб узурпації поліцейської влади місцевими елітами. Унеможливлення розвитку подій за деструктивним сценарієм можливо за умови розбудови системи стримувань і противаг, що передбачала б наявність у місцевої громади можливостей артикулювати проблеми у сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, брати участь у формуванні програм протидії (профілактики) небезпечним суспільним явищам і здійсненні контролю за діяльністю поліції (міліції). З іншого боку, існує потреба уніфікації (стандартизації) діяльності підрозділів муніципальної поліції (міліції) на загальнонаціональному рівні. Для цього потрібне законодавче забезпечення сталого розвитку інституту муніципальної поліції (міліції). Особлива увага має приділятися розмежуванню компетенції державної та муніципальної поліції (міліції), окресленню засад взаємодії муніципальної поліції (міліції) з державними та недержавними суб’єктами правоохоронної діяльності, визначенню форм і методів контролю за діяльністю муніципальних підрозділів поліції (міліції), закріплення вимог щодо комплектування і професійної підготовки персоналу тощо. Розбудова муніципальної поліції (міліції) можлива за умови обов’язкового покладання на Міністерство внутрішніх справ функцій загальнонаціонального координаційного центру, надання йому таких повноважень: нормативного регулювання виконання персоналом муніципальної поліції (міліції) окремих чинностей (особливо щодо застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів або вогнепальної зброї); контролю за дотриманням чинних нормативних приписів; створення єдиної системи початкової підготовки і підвищення кваліфікації “муніципалів”; опрацювання загальнонаціональних концепцій (рекомендацій, методик) забезпечення громадської безпеки тощо. Імперативом має стати також створення на рівні територіальних громад репрезентативних громадських комісій (муніципальних рад, спостережних комітетів) для здійснення перманентного зовнішнього моніторингу ефективності діяльності підрозділів муніципальної поліції (міліції).
Список використаної літератури:
Бельский К.С. Полицейское право: Лекц. курс / Под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. – М., 2004.
Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. – М., 1992.
Доля Л.М. Становлення місцевої міліції в Україні // Наука і правоохорона. – 2008. – №1. – С. 116-123.
Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М., 1999.
Когут Я.М. Адміністративно-правове регулювання діяльності органів місцевої міліції. – Луцьк, 2008.
Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук 12.00.02. – М., 2000.
Огнева И.А., Ежевский Д.О. Муниципальная полиция Великобритании в системе органов государства и регионального самоуправления // Современное право: Информационно-практический журнал. – 2005. – № 11. – С. 75-79.
Попов А.Н. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка. – Тамбов, 2005.
Сесемко К.В. Об’єктивні передумови створення муніципальної міліції в Україні. – Режим доступу: http://www.naiau.kiev.ua/tslc/pages/biblio/visnik/n2000_4/sesemko.htm.
Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. – Омск, 1993.
Шихов Е.Ю. Организация местной (муниципальной) в системе самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – М., 1995.
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М., 1996.
Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. – М., 1991. – С. 22-23.
О советской милиции: Постановление Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385 // Режим доступа: http://knukim-edu.kiev.ua/download/ZakonySSSR/data03/tex14660.htm.
О милиции: Закон СССР от 6 марта 1991 года №2001-І. – Режим доступа: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_38465.html.
О милиции: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 503 (с последующими изменениями и дополне-ниями).
Кваша Л.Ф. Конституционно-правовые основы деятельности российской милиции. – М., 2000.
Миньковский Г.М. О понятии и структуре муниципальной милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации правового обеспечения, зарубежный опыт. – М., 1991. – С. 35-37.
Бухтіяров О. Муніципальні поліцейські органи деяких зарубіжних країн: повноваження та порядок фінансування // Підприємництво, господарство і право. – 2009. – №1. – С. 41-45.
Крылов Б.С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельнос-ти). – М., 1974.
The Police Journal. – 1970. – № 8. – P. 127-130.
Про утворення місцевої міліції: Указ Президента України від 22.01.2001 №29/2001 // Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=29/2001; Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції: Закон України від 4 березня 2004 року № 1577-ІV // ВВР. – 2004 – № 23. – Ст. 323.
Про внесення змін до деяких законодавчих актів України: Закон України від 3 червня 2008 року № 309-VІ // ВВР. – 2008 – № 27-28. – Ст. 253.
Про визнання таким, що втратив чинність, Указу Президента України від 22 січня 2001 року № 29: Указ Президента України від 10.10.2008 № 916/2008. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/8430.html.
Про створення Управління муніципальної поліції Луцької міської ради: Рішення Луцької міської ради від 25.07.07 № 16/14. – Режим доступу: www.lutskrada.gov.ua/UserFiles/File/rada/16_14.doc.
Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону: Закон України від 22 червня 2000 року № 1835-ІІІ // ВВР. – 2000 – № 40. – Ст. 338.
Strazach gminnych: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 // Dzennik Uzrzedowy. – 1997. – Nr. 123. – Poz. 779.
Програма сприяння забезпеченню безпеки життєдіяльності, благоустрою, законності та громадського порядку в м. Житомирі на період 2008-2012 років: Рішення Житомирської міської ради від 21.11.07 № 418. – Режим доступу: http://zt-rada.gov.ua/index.php?laws=1&page_num=31&&page_num=34.
< Попередня Наступна >