417

---

ІВАНОВА Т.М.,

викладач кафедри права Дніпропетровського університету економіки та права

ПРОБЛЕМИ ЕКОНОМІЧНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

У сучасній Україні державна влада, відповідно до ст. 6 Конституції, поділяється на законодавчу, виконавчу і судову та здійснюється народом України як безпосередньо, так і через систему державних органів та органів місцевого самоврядування.

З проголошенням процесу формування демократичної суверенної правової держави проблемам організації державної та самоврядної діяльності, юридичної процедури такої діяльності приділяється значна увага. Це діяльність лише уповноважених конституційними нормами суб’єктів, тому її результат у більшості випадків фіксується в офіційних документах, регулюється процесуальними нормами і забезпечується правилами юридичної техніки. Окремі аспекти зазначеної проблематики досліджувалися в працях А.М. Колодія, Ю.Н. Тодики, О.Н. Ярмиша, Б.В. Калиновського, В.В. Кравченка, М.О. Пухтинського, В.Г. Гончаренка, С.Г. Серьогіної, В.А. Тація та ін. Проте, звичайно, вирішення окреслених питань потребує комплексного наукового підходу. У зв’язку з актуалізацією проведення адміністративної реформи на сучасному етапі розвитку України необхідно з'ясувати недоліки та прогалини чинного законодавства та розробити заходи щодо вдосконалення управління на місцевому рівні.

Тому метою цієї статті є висвітлення й аналіз проблеми економічного забезпечення інституту місцевого самоврядування як первинного елемента в системі самоврядності українського суспільства. Також нами поставлено за мету розкрити особливості співвідношення зазначеного інституту з органами держави у цій сфері.

Без наявності місцевого самоврядування в країні не можна вести мову про її демок

ратичність саме тому, що відсутність місцевого самоврядування призводить до ліквідації меж між державою і суспільством та утвердження тоталітарних форм державного режиму.

З цих позицій дуже важливим і значним досягненням для демократизації суспільства за роки незалежності України стало закріплення на конституційному рівні статусу місцевого самоврядування: ст. 7 Конституції України встановлює, що “в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”. Йому також присвячений XI розділ Основного Закону. На основі зазначених конституційних норм 21 травня 1997 р. був прийнятий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», а ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування суттєво наблизила Україну до європейських стандартів у цій галузі.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування має власну систему, до якої належать: територіальні громади, сільські, селищні та міські ради; сільські, селищні та міські голови; виконавчі органи сільських, селищних та міських рад; обласні та районні ради; органи місцевої самоорганізації населення.

Як бачимо, діяльність органів місцевого самоврядування має достатню правову основу для всебічного функціонування і розвитку в умовах законодавчого закріплення багатьох прав і свобод. Але, як виявляється на практиці, з цього приводу виникають численні колізії, а з них, в свою чергу, породжуються суперечності між суб'єктами публічних правовідносин, в чому ми, як пересічні громадяни – учасники місцевої громади, не зацікавлені. Адже в такому випадку не вирішуються численні питання місцевого рівня, а якщо це має великомасштабний характер, то можна вже говорити про «хворобу» цілих регіонів нашої держави [9, с. 15-17].

Місцеве самоврядування України від початку було недосконалим, але на теперішньому етапі його проблеми суттєво загострились через певні чинники та обставини. Звісно, цих факторів багато, і вони між собою взаємообумовлюються. Однак необхідно наголосити на тому, що вони простежені, систематизовані науковцями, і на сьогодні існує докладний перелік таких факторів, починаючи із законодавства і завершуючи правосвідомістю.

Систему місцевого самоврядування необхідно розглядати в комплексі з іншими суспільними регулятивними елементами. Одним із найвпливовіших елементів є державне управління, з яким самоврядування знаходиться у своєрідному діалектичному співвідношенні. На стику двох систем – місцевого самоврядування і місцевої державної виконавчої влади можна спостерігати протиріччя, втілені у вертикалі нормативно-правових актів, що є нічим іншим як колізіями [7, с. 24-32].

Наприклад, порівнявши положення ч. 1 п. 2 ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та п. 1 ст. 27 Закону України «Про місцеве самоврядування» в частині повноважень місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевого самоврядування, не важко помітити, що як ті, так і інші займаються соціально-економічним розвитком місцевості, що стосується розподілу природних ресурсів: використання землі, охорони довкілля.

При цьому виникає таке явище, як конкуренція компетенції, яке по суті виявляється у тому, що на врегулювання одних і тих самих відносин претендують кілька структурних органів, протилежних по змісту їх призначення. Звісно, конкуренція компетенції є нічим іншим як колізією в законодавстві, яку досить вдало застосовують для задоволення своїх потреб корумповані чиновники, а тому боротися з нею потрібно за допомогою методів ліквідації колізій.

Не можна не погодитись з думкою С.Г. Серьогіної, яка з метою ліквідації колізійних ситуацій пропонує в законах «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» передбачити положення, що всі законодавчі колізії компетенції між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням слід тлумачити на користь місцевого самоврядування [9, с. 56-59].

Проблематика колізій в законодавстві забезпечує нормативне підґрунтя для дещо несправедливого становища органів місцевого самоврядування в Україні. Тому вважаємо за необхідне спочатку з'ясувати природу економічного становища, що побудоване на цьому ж законодавстві, тобто джерела фінансування і ступінь порівнянності їх із витратами.

Як випливає з Бюджетного кодексу України і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», основні надходження до місцевих бюджетів і, зокрема, до бюджетів місцевого самоврядування становлять доходи з власних джерел, податки і трансферти.

Відповідно до ч. 1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Проте виявляється, що часто до відання місцевої адміністрації відходять питання, які за своєю природою мають вирішуватися не державою, а органами місцевого самоврядування; однак останнім за допомогою численних постанов, норм, інструкцій, що видаються органами виконавчої влади нав'язуються неприбуткові, ресурсозатратні об'єкти й зобов'язання щодо їх утримання без урахування наявності належної матеріальної і фінансової бази.

З іншого боку, з огляду на економічні особливості місцевості, такі фінансові підприємства, як банки, страхові товариства, пенсійні фонди, торгові організації, що перебувають в комунальній власності, не завжди здатні наповнювати валову частку місцевого бюджету через низку факторів. Наприклад, не у всіх регіонах України є достатньо розвинені фінансові, трудові ринки, ринки нерухомості чи природних ресурсів, що спричиняє низьку платоспроможність жителів сільських, селищних, районних громад, а споживчий ринок таких місцевостей зовсім не стимулює розвиток підприємницьких відносин. Не кажучи вже про те, що існує можливість відмивання певними посадовими особами в органах місцевого самоврядування частини коштів з прибуткових підприємств, які знаходяться у комунальній власності.

Така система економічного забезпечення місцевого самоврядування має бути реформована в першу чергу.

Для обґрунтування такого радикального підходу можна навести наступні обставини:

перспективні об'єкти комунальної власності можуть потрапити під керівництво місцевих органів виконавчої влади на досить тривалий період, а разом з ними – і контроль за всіма прибутками від діяльності цих підприємств (валова частина податків від діяльності передається не в місцеві бюджети, а в державний бюджет). На нашу думку, така схема передачі коштів не є раціональною, оскільки з державного бюджету гроші повертаються назад в міста, райони, селища опосередковано, у вигляді субвенцій і, як правило, в недостатній кількості;

кошти, які залишились у власності місцевих державних адміністрацій від податків, доходів з об’єктів власності (формально комунальної) спрямовуються на фінансування послуг, що надаються цими адміністраціями. Але досить часто витрачається більше коштів на утримання штатів управлінь, відділів, інших органів виконавчої влади, ніж на самі послуги, що їх повинні надавати ці державні служби. Зарубіжний досвід свідчить про те, що в окремих випадках державі дешевше заплатити за надання послуг недержавним установам, зокрема органам місцевого самоврядування, ніж самій утримувати громіздкий апарат [3, с. 24-25];

у більшості держав розвиненої демократії прийнято, що місцеве самоврядування володіє економічно розвиненими, високоприбутковими підприємствами, які є первинним, стабільним наповнювачем місцевого бюджету. Це є досить реальним і для України, оскільки економічно розвинені підприємства, що можуть забезпечити повноцінне функціонування самоврядування і економічний розвиток громади, є в наявності та розташовані на території України відповідно до виробничо-промислової спеціалізації регіонів. А Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє таким об'єктам перебувати в комунальній власності;

за складними, непрозорими схемами розподілу фінансових ресурсів проглядається загальнодержавна політика централізації, що має цілу низку недоліків. Так, наприклад, державі віддається перевага у адміністративному регулюванні прибуткових сфер суспільних відносин, а на місцеве самоврядування покладається обов'язок підтримання неприбуткової соціальної сфери. При цьому недостатність фінансування призводить до застою розвитку або погіршення у таких сферах, як охорона здоров'я, освіта, культура окремих регіонів та держави в цілому;

що стосується такого джерела фінансових надходжень, як місцеві податки, то їх також потрібно розглянути у контексті проблематики співвідношення повноважень державних органів і органів місцевого самоврядування.

У ч. 1 ст. 69 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантується право органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки: “органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Місцеві податки і збори зараховуються до відповідних місцевих бюджетів”.

Згідно з рішенням зборів громадян за місцем їх проживання можуть запроваджуватися місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування. В цьому Законі зазначається, що податки встановлюються відповідно до закону.

Таким законом є Закон України «Про державний бюджет». Він приймається щороку, і щоразу законодавцем встановлюються зміни щодо того чи іншого місцевого податку, який збирається органами місцевого самоврядування.

С.Г. Серьогіна прокоментувала цю ситуацію так, що держава в особі Верховної Ради України, приймаючи новий бюджет, щоразу встановлює нові вимоги до місцевих податків, немовби «грається» із місцевим самоврядуванням [9, с. 56-59].

Ці проблеми безпосередньо стосуються кожного українця, бо кожен користується комунальними послугами, ходить та їздить вулицями, дихає повітрям наших міст тощо;

досягнення бажаного стану місцевого самоврядування неможливе без здійснення цілої низки законодавчих та інституційних перетворень. Такими є перетворення щодо адміністративно-територіального устрою, виборів депутатів місцевих рад, формування виконавчих органів місцевого самоврядування, делегування повноважень і здійснення контролю за їх виконанням, збору місцевих податків, утримання неприбуткових підприємств тощо.

Треба відкрити шлях місцевій ініціативі, активно залучати до участі в управлінні справами своїх міст їх мешканців, а отже, наповнити реальним змістом поняття самоврядування. Місцева влада, як і влада всіх інших рівнів, повинна стати відкритою, прозорою та зрозумілою.

При цьому слід використовувати позитивний досвід інших держав, який знайшов своє виправдання та показав на практиці доцільність його застосування.

Варто зазначити, що у зв’язку з активізацією в Україні процесу євроінтеграції під час прийняття кожного виваженого рішення щодо реформування та підвищення ефективності децентралізованого управління суспільством слід мати за орієнтир вимоги європейської спільноти щодо основоположних цінностей в галузі місцевого самоврядування.

У чітко діючій системі місцевого самоврядування зосереджується конструктивний потенціал, здатний за умов адміністративного реформування створити децентралізовані самоврядні інститути українського суспільства на противагу існуючому в Україні державному управлінню. Такий потенціал за наявності добре розробленої адміністративної політики держави може стати джерелом формування в Україні громадянського суспільства та правової держави.

Отже, вирішуючи проблеми в галузі місцевого самоврядування, необхідно неодмінно враховувати певні чинники, адже проблеми наших регіонів, міст, сіл та селищ – це проблеми загальнодержавного характеру, оскільки усі громадяни України є членами територіальних громад.

Досягненню поставлених цілей повинні сприяти такі фактори, як підвищення публічності і прозорості діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також встановлення чітко сформульованих у законодавчих актах конкретних форм відповідальності посадових осіб.

Список використаної літератури:

Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України. Науково-практичний коментар. – К., 1999.

Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування: Закон України від 15 липня 1997 р. // ВВР. – 1997. – № 38. – С. 249.

Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посібник. – К.: Знання, 1999.

Кушніренко О.Г., Слінько Т.М, Веніславський Ф.В. Конституційне право України в схемах і дефініціях. – Х., 2003.

Любченко П.М. Конституційно-правові основи розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства. – Х.: Одісей, 2006.

Любченко П.М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядування. – Х.: Модель всесвіту, 2001.

Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави: Навчальний посібник. / Під редакцією Ю.М. Тодики, В. А. Шумілкіна.- Х.: Одісей 2004.

Погоріло В.Ф. Конституційне Право України . – К.: Наукова думка, 2002.

Серьогіна С.Г. Форми діяльності місцевих рад: проблеми правового регулювання і реалізації // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., м. Харків, 4-5 грудня 2001 р. / за ред.. М.І. Панова. – Х.: Нац. юрид. Акад. України, 1992. – С. 56-59.

Серьогіна С. Г. Удосконалення системи територіальної організації публічної влади в Україні як продовження конституційної реформи // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали між нар. наук.-практ. конф., м. Харків 25 травня 2004 р. / За ред. проф. Ю. П. Битяка. – Х., 2004. –

Фрицький О. Ф. Конституційне Право України. – К.: Юрінком Інтер, 2006.

 

< Попередня   Наступна >