209

---

Григор’єв В.А.

ПУБЛІЧНІСТЬ І САМОСТІЙНІСТЬ САМОВРЯДНОЇ (МУНІЦИПАЛЬНОЇ) ВЛАДИ

Автор статьи показывает, что признание и легализация публичной самоуправленче­ской власти в Украине вытекает из содержания статьи 7 Конституции Украины, которая признает и гарантирует местное самоуправление. Самоуправленческая власть порожде­на и «исходит» от власти государственной, существует при ее позитивном протекцио­низме и, в свою очередь, укрепляет и стабилизирует власть государственную. Само­управленческая власть и государственная власть являются подсистемами публичной власти и они полностью самостоятельны и равноправны.

This article is dedicated to the issues of publicity and independence of the self-adminis­trative (municipal) power in Ukraine. The recognition and legalisation of the public self-administrative power in Ukraine, remarks the author, is contained in article 7 of the Constitution of Ukraine which recognises and guarantees local government. The self-admin­istrative power is generated and «stems» from the state power, exists under its positive pro­tectionism, and, in its turn, strengthens and stabilises the state power. The self-administrative power and the state power, concludes the author, are subsystems of the public power and they are completely independent and equal in their rights.

З прийняттям Конституції України 1996 року і Закону України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» закінчився етап дискусій що­до визнання Українською державою і суспільством самоврядування як одного з інститутів демократії. Стаття 7 Конституції України закріпила цей принцип так: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Таким чином, можна говорити як про визнання, так і легалізацію публічної самоврядної влади.

Водночас у процесі її ко

нституювання, структурування і інституціоналізації виникає низка проблем, зв'язаних не стільки із структурно-функціональними її характеристиками, скільки з концептуально-атрибутивними параметрами її ста­новлення, ординарної діяльності і перспективного розвитку. Звідси виникає на­гальна потреба, використовуючи комплекс методів наукового пізнання і різні підходи, проаналізувати й обгрунтувати формування та існування такої самовряд­ної влади в Україні.

Розглядаючи публічну самоврядну владу, насамперед у семантичному аспекті, треба звернути увагу на висловлення А.Я. Сливи, який відзначив, що місцеве са­моврядування - це влада, й інших питань немає. З недавньої історії ми прекрас­но знаємо, що таке моноліт державної влади. Це недемократична державна влада. Звідси виходить проблема влади муніципальної. А що спільного в державній і муніципальній владі? Увесь світ відповів на це питання. Разом вони є публічна влада і все»1.

Із цього вислову можна зробити певні висновки, які мають характер важливих кваліфікаційних характеристик як для самої публічної самоврядної влади, так і для процесів її становлення і розвитку: по-перше, така влада, без сумніву, є публічною; по-друге, вона відрізняється від публічної державної влади суттєвими демократичними властивостями; по-третє, вона є муніципальною владою.

Щодо першого положення про приналежність самоврядної влади до влади публічної сумнівів не виникає. У цьому сенсі треба звернути увагу на досить складний механізм взаємодії державної і самоврядної форм публічної влади. По-перше, самоврядна влада функціонує на території держави, система органів якої здійснює публічну державну владу. Відтак у питаннях генезису, конституювання і легалізації самоврядної влади вирішальна роль належить владі державній. По-друге, у питанні зміцнення і стабілізації, підвищення дієвості й ефективності дер­жавної влади важлива роль відводиться владі самоврядній. Остання «розванта­жує» державну владу, забираючи у неї солідний фрагмент соціально-економічних питань і проблем, які стосуються інтересів жителів певних територій держави, роблячи її більш продуктивною в часовому і просторовому аспектах. Водночас самоврядна влада суттєво підвищує суспільну активність цих жителів, сприяє по­силенню процесів її самовираження за допомогою самоврядування локальними справами, які мають колективне значення, нарешті, позитивно впливає на форму­вання конкретної особистості.

Отже, самоврядна влада породжена і «виходить» від влади державної, існує при її позитивному протекціонізмі, й, у свою чергу, зміцнює, стабілізує владу дер­жавну, підвищуючи її управлінську ефективність, за допомогою вирішення ком­плексу соціальних питань, які виникають на локальному рівні державного уп­равління. Водночас, як слушно відзначає Є.В. Мірошниченко, «симбіоз цих двох засад не ставить знак рівності між самоврядуванням і державою, не розчиняє пер­ше в другому і не розглядає місцеве самоврядування як феномен, що протистоїть державності»2.

Положення про високий демократичний потенціал самоврядної влади підтверджується конституюванням і функціонуванням її спеціального суб'єкта -територіальної громади. На думку О.В. Батанова, категорія «територіальна» найбільш оптимально розкриває сутність явища, яке вона характеризує, концент­руючи в собі ціннісно-смисловий зміст місцевого самоврядування (його базові цінності, місце і значення, у суспільному і конституційному механізмі)3.

У науковій літературі дискутується питання про те, чи є місцеве самовряду­вання, а отже, і здійснення публічної самоврядної влади, проявом народовладдя?

На нашу думку, це питання має принципове значення не тільки для визначення природи публічної самоврядної влади, а й становлення суб'єктно-об'єктної і структурно-функціональної її характеристик.

Дійсно, якщо розглядати місцеве самоврядування як одну з форм народовлад­дя, то це означає, що суб'єктом місцевого самоврядування є безпосередньо народ, тобто «громадяни України всіх національностей» (преамбула Конституції Ук­раїни), що, у свою чергу, суперечить ст. 140 Конституції України, яка визначає місцеве самоврядування як «право територіальної громади», а також ст. 1,2 Зако­ну України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»4, які визначають первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну гро­маду, тобто «жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, чи доб­ровільне об'єднання жителів декількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр». Зроблений нами раніше висновок про те, що на локальному рівні члени територіальної громади виступають і функціонують насамперед як жителі відповідної території, визначеної територіальної одиниці, а не як громадяни Ук­раїни, логічно підтверджує неправильність такого підходу.

Отже, необхідно визнати конструктивним і підтримати висновок А.Р. Крусян про помилковість ототожнення термінів «народовладдя» і «місцеве самовряду­вання», «народне» і «місцеве» самоврядування. Ці явища розрізняються насампе­ред за суб'єктною ознакою. Суб'єктом народного самоврядування є народ, який має суверенітет, є єдиним джерелом влади. Суб'єкт місцевого самоврядування -територіальна громада, що на місцевому рівні здійснює гарантовану державою самоврядну діяльність5.

Територіальна громада не має суверенітету, ця якість належить винятково на­роду. В даному випадку «суверенні права держави трансформуються в само­врядні повноваження територіальних колективів». Тому суб'єктом місцевого са­моврядування повинний визнаватися не сам народ України, а власне територіаль­на громада, що, на думку М.П. Орзіха, виступає як «нормативно-правова модель самоорганізації населення з відповідними організаційними (управлінськими) структурами, здатними виражати, реалізовувати і захищати територіальний інте­рес у якості права і законного інтересу місцевого самоврядування»6.

Висновок про те, що публічна самоврядна влада є владою муніципальною, по­винен сприйматися насамперед у широкому розумінні самоврядної влади, а також з урахуванням історичних традицій. Слід зазначити, що хоча багато вчених-кон-ституціоналістів ототожнюють ці поняття, у вітчизняній нормативно-правовій лексиці це ще не одержало свого закріплення. Так, Ю.М. Тодика відзначав, що «в основі моделі місцевого самоврядування, реалізованої в Україні, є теорія, яка роз­глядає первинні громади як самостійне джерело публічної недержавної (муніци­пальної) влади»7.

Як пише О.В. Батанов, держава визнає місцеве самоврядування як са­мостійний рівень здійснення народом приналежної йому влади. Це насамперед передбачає організаційну відокремленість і незалежність місцевого самовряду­вання від державної влади, його самостійність при рішенні питань місцевого зна­чення. Але самостійність, як указує Конституція України, у межах своїх повнова­жень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самовряду­вання, а не про повну самостійність і незалежність місцевого самоврядування від усієї системи публічного владарювання8.

Представляє інтерес думка Н.І. Рудої, яка, характеризуючи особливий суб'єкт муніципальної влади, пише, що «віднесення територіальної громади - жителів сіл, селищ і міст - до основного суб'єкта вказує на те, що в нашому суспільстві самоврядування набуває рис самоорганізованої публічної влади і самоздійснюва-ного управління на місцях»8. Ця позиція є трансформацією підходу Ю.О. Тихо-мирова, який, досліджуючи самоврядування в широкому аспекті, вважає, що в наш час «самоврядування набуває властивостей самоорганізованої публічної вла­ди і самоздійснюваного управління»9. Інтерпретація такої тенденції на локальний рівень додає їй не тільки прагматичний, а й методологічний характер, фіксуючи суттєві конституїтивні і структурно-функціональні модифікації в характері й структурі самої публічної влади.

Автори першого в Україні підручника «Муніципальне право України» (В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов), обґрунтовуючи найменуван­ня книги, відзначають, що муніципальне право належить до публічного права, тому що стосується насамперед і головним чином самостійного інституту публічної влади (читай муніципальної. - Авт.) - безпосередньої і представниць­кої (локальної) влади (демократії)10.

Більш широка характеристика муніципальної влади виходить з етимології терміна «муніципалітет», що міститься в ст. 3.1 Європейської Хартії міст, прий­нятої Радою Європи в березні 1992 р. Якщо раніше термін «муніципалітет» тра­диційно тлумачився в історичному аспекті як «municipium» - італійські міста, які виникли в Римській державі, а з III ст. до н.е. провінційні міста, вільне населення яких одержувало в повному чи обмеженому обсязі права римського громадянст­ва і самоврядування11, то згодом розумівся як «муніципалітет - від нім. Munizipalitat» виборний орган у системі місцевого самоврядування12. У зазначе­ному документі він трактується як автономна адміністративна одиниця, яка поєднує співтовариство жителів з визначеними інтересами чи населений центр «з організованим будівництвом, комунальним обслуговуванням і своєю власною адміністрацією»13. Тому доцільно включати до складу суб'єктів муніципальної влади не тільки міста, а й села, селища, інші адміністративно-територіальні оди­ниці первинного характеру з їх територіальними громадами і створюваними ос­танніми виборними органами.

Крім того, вагомим аргументом, на користь який підтверджує необхідності визначення і виділення муніципальної влади як самостійної є сучасні правові реалії України. У системі публічної влади на локальному рівні функціонально виділяються дві самостійні підсистеми: місцеве державне управління, здійснюва­не місцевими органами державної виконавчої влади (місцеві державні адміні­страції і місцеві органи центральної виконавчої влади), і місцеве самоврядування, здійснюване територіальними громадами безпосередньо і за допомогою створю­ваних ними представницьких і виконавчих органів. Таким чином, виділення муніципальної влади досить чітко визначає й обмежує як коло її суб'єктів, так і можливі компетенційні повноваження, які реалізують об'єктний склад цієї влади.

Однак, незважаючи на те, що самоврядні і державні засади в управлінні на ло­кальному рівні фактично поєднуються в єдиному інструментально-нормативному комплексі публічної влади і синергетично беруть участь в реалізації публічно-владних повноважень, що на практиці інтегрує їх у єдиний, але вже інсти-туціонально-нормативний комплекс публічної влади, ці дві підсистеми публічної влади цілком самостійні і рівноправні.

 

1. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Россий­ской Федерации // Государство и право. - 1997. - № 5. - С. 25.

2. Мирошничен­ко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и пра­во. - 1993. - № 6. - С. 142.

3. Батанов ОБ. Територіальна громада - основа місце­вого самоврядування в Украіні. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН Украіни, 2001. - С. 49.

4. Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. -Ст. 170.

5. Крусян А.Р. Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в Украине // Дисс. ... канд. юрид. наук. - Одес­са, 1999. - С. 18.

6. ОрзихМ.Ф. Интерес в системе местного самоуправления //Ап­парат государственного управления: интерес и деятельность. - К.: Наукова думка, 1993. - С. 93.

7. Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины. - X., 1999. - С. 80.

8. Батанов ОБ. Конституційно-правовий статус територіальних гро­мад в Украіні: Монографія / За заг. ред. В.Ф. Погорілка. - К.2003. - С. 153.

9. Ру­да Н.І. Право громадян на здійснення місцевого самоврядування: теоретичні ас­пекти // Держава і право. - Вип. 7. - К.: ИДП НАН України, 2000. - С 183.

10. Ти­хомиров Ю.А. Публичное право. - М.: Изд-во БЕК, 1995. - С. 116.

11. Муніципаль­не право України: Підручник / В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов та ін. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 5.

12. Российский энциклопедический сло­варь. К. 1. -М., 2001. - С. 999. 13. Там же. 14. Европейская Хартия городов, Страс­бург, 17-19 марта 1992 г. - Страсбург, 1992. - С. 4.

 

< Попередня   Наступна >