237

---

А.В. Савчак

ОКРЕМІ АСПЕКТИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ В УКРАЇНІ

Розглядаються повноваження Верховної Ради України у сфері вибор­чого права, аналізуються правові акти законодавця щодо можливості (конституційності) відміни виборів, а також з’ясовуються особливості набрання чинності та припинення дії окремих конституційно-правових норм, які сто­суються виборчого права.

Ключові слова: вибори, призначення виборів, відміна виборів, дія зако­ну в часі.

Постановка проблеми. Виборче законодавство України завжди було, є і, напевне, залишиться настільки мінливим, наскільки часто в Україні відбуваються вибори. Якщо законодавець перед кожними ви­борами не приймає відповідний закон у новій редакції, то обов’язково вносить якісь зміни до чинного.

Хоча такі зміни є предметом дослідження як юристами-практиками, так і науковцями, однак окремі аспекти цих процесів за­лишаються без достатньої об’єктивної оцінки. Перш за все, це стосу­ється строків повноважень, обраних у 2006 р., депутатів місцевих рад (з огляду на зміни до Основного Закону в цій частині), а також повно­важень Верховної Ради України щодо відміни виборів.

Стан дослідження. Якщо говорити про повноваження Верхов­ної Ради України щодо відміни виборів, то основою для висвітлення даного питання стало рішення Конституційного Суду України з цього приводу [1]. А практична відсутність комплексних досліджень цього питання пов’язана з тим, що подібної практики законодавця щодо від­міни виборів до 2009 р. не існувало. Аналогічна ситуація склалася із строками повноважень обраних у 2006 р. депутатів місцевих рад, після чого вступили в силу норми Конституції України, які передбачають п’ятирічний строк повноважень депутатів місцевих рад. Однак у цьому випадку

були використані загальнотеоретичні підходи, які стосуються дії норми права (закону) в часі. Вони певною мірою обґрунтовуються у працях відомих українських теоретиків права О.Ф.Скакун [2] та П.М. Рабіновича [3].

Враховуючи це, ми поставили мету - сформувати об’єктивну, науково аргументовану авторську позицію з питання, висвітленню якого присвячено цю розвідку.

Виклад основних положень. 16 лютого 2010 р. Верховна Рада України прийняла постанову № 1889-VI [4], якою визнала такою, що втратила чинність, востанова Верховної Ради України «Про призна­чення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищ­них, міських голів у 2010 році» від 20 жовтня 2009 р. № 1648-VI [5]. Серед підстав, які називалися під час підготовки даної Постанови [6] та під час обговорення [7], називались: неможливість проведення чергових місцевих виборів у встановлений строк на належному рівні відповідно до європейських демократичних стандартів, потреба удо­сконалення законодавства України щодо строків проведення виборів голів сільських, селищних та міських рад та депутатів місцевих рад, неможливість фінансування виборів (оскільки Закон України «Про Державний бюджет на 2010 рік» станом на 16 березня 2010 р. не прийнято).

Необхідно відзначити, що це вже друга постанова Верховної Ради України аналогічного змісту. Вперше законодавець прийняв таку постанову 3 березня 2009 р. [8]. В обґрунтування такого рішення законодавець посилався на п. 30 ч. 1 ст. 85 Конституції України, яка перед­бачає повноваження Верховної Ради України призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування, а також на ч. 2 ст. 48 Регламенту Верховної Ради України [9], яка передбачає, що «закони, постанови та інші акти Верховної Ради України, що набрали чинності, скасуванню Верховною Радою не підлягають, вони можуть бути визнані Верховною Радою такими, що втратили чинність».

Однак, як відомо, згадана вище постанова була предметом роз­гляду Конституційного Суду України на відповідність її Конституції України (конституційність).

10 червня 2009 р. Конституційний Суд України визнав такою, що не відповідає Конституції України постанову Верховної Ради від 3 березня 2009 р. № 1058-VI «Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України від 18 грудня 2008 р. № 771-VI «Про призначення позачергових виборів депутатів Терно­пільської обласної ради». Обґрунтовуючи своє рішення Конституцій­ний Суд України наголошував перш за все на тому, що п. 30 ст. 75 Конституції України наділяє Верховну Раду України повноваженнями призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого само­врядування і не надає право Верховній Раді України відміняти призна­чені нею вибори [10].

Обґрунтовуючи рішення законодавця про відміну виборів (ви­знання такою, що втратила чинність, постанову про їх призначення) частково можна б було послатися на згадану вже ст. 48 Регламенту Верховної Ради України, однак така позиція є хибною, оскільки відпо­відно до Основного Закону органи державної влади та органи місцево­го самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на під­ставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України). На згадане поло­ження також не раз посилався Конституційний Суд України у своїх рішеннях, які стосувалися повноважень того чи іншого органу держа­вної влади (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2010, № 19-рп/2009, № 25-рп/2008 та ін.).

Враховуючи вище викладене, можна було б припустити, що і постанова Верховної Ради України від 16 лютого 2010 р. також може бути визнана Конституційним Судом України неконституційною, як­що вона буде перевірятися ним на предмет конституційності (незва­жаючи на те, що в ній вже немає посилань на п. 30 ч. 1 ст. 85 Консти­туції України та на ст. 48 Регламенту Верховної Ради України).

Якщо з повноваженнями Верховної Ради України щодо можли­вості відміни нею виборів (постанов про їх призначення) ситуація більш менш зрозуміла, то стосовно термінів, коли мали б проводитися чергові вибори до органів місцевого самоврядування - ситуація далеко неоднозначна.

Згідно з чинною редакцією ч. 1 ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років. Така редакція ч. 1 ст. 141 Конституції України була встановлена в результаті внесення Законом України № 2222-IV від 8 грудня 2004 року змін до Конституції України [11], в результаті чого чотирирічний строк повноважень депутатів місцевих рад було збільшено. Однак відповідно до п. 1 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону положення ч. 1 ст. 141 Конституції України в редакції цього Закону набирають чинності з дня набуття пов­новажень Верховною Радою України, обраною у 2006 р.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 90 Конституції України повно­важення Верховної Ради України припиняються у день відкриття пер­шого засідання Верховної Ради України нового скликання. Як відомо, перше засідання Верховної Ради України 5 скликання, обраної 26 бе­резня 2006 р., відкрилося 25 травня 2006 року. Тобто положення Конституції України про п’ятирічний строк повноважень депутатів місцевих рад набрало чинності з 25 травня 2006 року. На думку народ­них депутатів всі депутати місцевих рад, які були обрані на чергових виборах 26 березня 2006 р., мають чотирирічний строк повноважень, який закінчується у 2010 р. [12]. Виходячи саме з цих міркувань і були призначені чергові вибори до органів місцевого самоврядування на 30 травня 2010 р.

Однак з таким обґрунтуванням і рішенням важко погодитися з огляду на таке. Загальна теорія права виділяє три складові чинності нормативно-правового акту: чинність у часі, чинність у просторі та чинність за колом осіб.

Темпоральну (часову) чинність нормативно-правових актів ха­рактеризують такі показники: а) момент набрання чинності норма­тивно-правовим актом; б) напрямок темпоральної чинності норматив­но-правового акта; в) момент (і підстави, порядок) зупинення чинності нормативно-правових актів; г) момент втрати чинності нормативно-правового акта [13, с 109].

У цьому випадку слід детальніше зупинитися на таких показни­ках, як напрямок темпоральної чинності та момент втрати чинності. За напрямом темпоральної чинності розрізняють пряму, зворотну й переживаючу дію нормативно-правового акта в часі.

На думку авторів проекту постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних та міських голів у 2010 році», в зв’язку з тим, що на момент проведення чергових виборів 26 березня 2006 р. діяли по­ложення про чотирирічний строк повноважень депутатів місцевих рад, – а тому поширення на депутатів обраних на цих виборах чинної редакції ч. 1 ст. 141 Конституції України буде нічим іншим як зворот­ною дією закону в часі, що в свою чергу суперечитиме положенням Основного Закону України [12]. При цьому автори проекту посилалися на ст. 58 Конституції України, відповідно до якої закони та інші нор­мативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, ко­ли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Однак зворотна дія нормативно-правового акту в часі означає, що акт поширюється на факти, які виникли до набрання ним чинності (старі факти), але вже з моменту їх виникнення, тобто відбувається перегляд, коригування попередніх рішень щодо таких фактів вже за новим нормативно-правовим актом [13, с. 110]. Відповідно до прикінцевих та перехідних положень Закону України № 2222-IV, по­ложення ч. 1 ст. 141 Конституції України щодо обрання депутатів місцевих рад на п’ять років вступило в силу 25 травня 2006 р. Але це ще не свідчить про те, що його дія не поширюється на депутатів місцевих рад, обраних 26 березня 2006 р. Поширення чинності цієї норми на таких депутатів є нічим іншим як прямою дією закону в часі, оскільки пряма дія закону в часі означає, що новий закон поширюється на відносини, які виникли після набуття чинності, тобто на всі нові факти і на триваючі «старі» факти (лише з моменту набуття чинності) – діє лише «уперед» [2, с. 484; 3, с. 110]. Обрання та перебування певної особи депутатом тої чи іншої місцевої ради є нічим іншим як так званим триваючим фактом (фактом-станом). Для прикладу, до та­ких триваючих фактів в юридичній науці відносять перебування особи в шлюбі [13, с. 483], яке за своєю суттю є подібним до перебування певної особи депутатом місцевої ради. Тому поширення чинності нор­ми, яка передбачає п’ятирічний строк обрання депутатів місцевих рад на депутатів, обраних до 25 травня 2006 р. є прямою дією закону в часі. Цей п’ятирічний строк повноважень депутатів місцевих рад не поширюється лише на тих депутатів місцевих рад, вибори до яких були призначені до вступу в силу цієї норми.

Якщо ж стверджувати, що на депутатів обраних до 25 травня 2006 р., має поширюватися дія ч. 1 ст. 141 Конституції України попередньої редакції (чотирирічний термін обрання депутатів місцевих рад), - то в такому випадку потрібно говорити про так звану переживаючу дію закону, відповідно до якої новий закон поширюється тільки на нові факти, а на старі факти, що тривають (тобто факти, які виникли до набрання ним чинності і не припинили свого існування), продовжує діяти попередній нормативно-правовий акт [3, с 110; 2, с 485]. Проте, як справедливо зазначає О.Ф. Скакун, переживаючу дію може мати «старий» закон лише за спеціальною вказівкою нового акту (закону) [2, с 485]. На підтвердження цієї позиції потрібно звернути увагу на те, що відповідно до Закону України № 2222-IV було збільшено строк повноважень Верховної Ради України з чотирьох до п’яти років (ч. 5 ст. 76 Конституції України). Однак Верховна Рада України, обрана у 2002 р., продовжувала здійснювати свої конституційні повноваження «до дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 р.» лише на тій підставі, що у п. 2 прикінцевих та перехідних положень згаданого вище закону законодавець прямо вказав на це [11].

Крім того, до депутатів, обраних до 25 травня 2006 р. не можна застосовувати попередню редакцію ч. 1 ст. 141 Конституції України (яка передбачала чотирирічний термін обрання), оскільки з моменту вступу в силу нової редакції попередня редакція втратила чинність і не може застосовуватись, а жодних застережень з цього приводу в новому законі не передбачалось, як і, до речі, застережень з приводу кола осіб, на яких поширюється новий п’ятирічний термін або старий чотирирічний.

На підтвердження цієї позиції потрібно також згадати Рішення Конституційного Суду України в якому зазначається, що «дію норма­тивно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце» (абзац 2 п. 2 мотивувальної частини Рішення) [13].

Висновок. Враховуючи вищевикладене, маємо підстави вважа­ти, що, виходячи зі змісту Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2009 р. № 14-рп/2009, постанова Верховної Ради України від 16 лютого 2010 р. також може бути визнана Конституційним Судом України неконституційною. Що стосується чергових виборів депутатів місцевих рад, строк повноважень яких на 25 травня 2006 р. ще не за­кінчився та вибори до яких не були до цього моменту призначені, то вони мали б бути призначені після спливу п’ятирічного строку вико­нання їх повноважень.

–––––––––––––

Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-VI // Голос України. – 2010. – № 28.

Скакун О.Ф. Теорія держави і права (енциклопедичний курс): підручник / О.Ф. Скакун. – Харків: Еспада, 2006. – 776 с.

Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави: навч. посібник / П.М. Рабінович. – [видання 5-те, зі змін.]. – К.: Атака, 2001. – 176 с.

Постанова Верховної Ради України від 16 лютого 2010 року № 1889-VI «Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищ­них, міських голів у 2010 році» // Голос України. – 2010. – № 31.

Постанова Верховної Ради України від 20 жовтня 2009 року № 1889-VI «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2010 році» // Голос України. – 2009. – № 201.

Пояснювальна записка до проекту Постанови Верховної Ради України «Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2010 році” // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/ pls/zweb_№/webproc4_1?id=&pf3511=37006

Стенограма сьомого засідання шостої сесії Верховної Ради України шостого скликання 16 лютого 2010 року // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.rada.gov.ua/zako№/№ew/STE№OGR/ 16021006_07.htm.

Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2009 року № 14-рп/2009 «У справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України «Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради» // Вісник Конституційного Суду України. – 2009. – № 4.

Постанова Верховної Ради України від 3 березня 2009 року № 1058-VI «Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України «Про призначення позачергових виборів депутатів Терно­пільської обласної ради» // Відомості Верховної Ради України. – 2009. – № 32– 33 (14.08.2009). – Ст. 502.

Постанова Верховної Ради України від 8 квітня 2008 року № 247-VI «Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України» // Голос України. - 2008. - №№ 70, 71.

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV // Голос України, - 2004. - № 233.

Стенограма одинадцятого засідання п’ятої сесії Верховної Ради України шостого скликання 20 жовтня 2009 року // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України / [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua/zakon/skl6/5session/ STENOGR/20100905 11.htm; Пояс­нювальна записка до проекту Постанови Верховної Ради України «Про при­значення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2010 році» // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України / [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb №/webproc4 1? id=&pf3511=36024

Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол.: Ю.С.Шемшученко (голо­ва редкол.) та ін. - К.: «Укр. енцикл.», 1998. - Т.6.: Т-Я. - 2004. - 768с.: іл .

Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 «У справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших норма­тивно-правових актів)” // Офіційний вісник України. - 1999. - № 7. - Ст. 255.

 

< Попередня   Наступна >