366

---

Я. М. НАЗАРЕНКО,

здобувач Харківського національного університету внутрішніх справ

НОМШАЦІЙНА ФУНКЦІЯ В СИСТЕМІ ФУНКЦІЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Проаналізовано правову природу номінаційної функції законодавчого органу. Важливе місце відведено характеристиці співвідношення номінаційної та інших функцій Верховної Ради України.

Однією з основних характеристик будь-якої державної інституцій є її функціональна характеристика. Парламент у цьому контексті не є винятком.

Цілком очевидно, що функції парламенту об'єктивно існують не самі по собі як такі, а мають похідний характер, який обумовлюєть­ся насамперед змістом основних напрямків діяльності самої держави.

Питаннями функцій єдиного загальнонаціонального представницького органу займала-ся низка вітчизняних науковців, зокрема В. Журавський, В. Погорілко, X. Приходько, Ю. Барабаш, О. Майданник, М. Развадовська тощо. Проте переважну більшість наукових праць було присвячено передусім представни­цькій, законодавчій (законотворчій) і контрольній функціям. Натомість поза увагою зали-шився такий важливий напрямок діяльності парламенту, як реалізація кадрової політики у державі. Адже парламент впливає на функціонування держави як цілісної соціальної системи не тільки за допомогою прийняття консти­туції чи законів, але й шляхом призначення на посади або звільнення з посад посадових осіб вищих органів державної влади. В окремих випадках вплив кадрових призначень, що здійснюються представницьким органом, перевершує вплив прийнятих ним законодавчих актів. Загальновідомий вислів одного з політиків вищого рангу періоду існування Радянського Союзу про те, що кадри вирішують усе, є тому найкращим підтвердженням.

Відповідно до запропонованої В. Погорілком класифі

кації функцій парламенту номінаційну функцію можна віднести до владних функцій, які, у свою чергу, поділяються на дві групи. Перша - за способом, формами діяль­ності законодавчого органу (яка включає й номінаційну функцію), друга - за способами діяльності (бюджетно-фінансова, інформаційна, територіальна функції тощо) [1, с 18].

У сучасному світі місце номінаційної фун­кції парламенту серед інших його напрямів діяльності, її правова природа визначається, насамперед, обраною формою правління. Такий зв'язок виглядає цілком природно, оскі­льки форма державного правління є одним із тих об'єктивних факторів, які наповнюють змістом інститут парламентаризму. Статус останнього, його відносини з іншими держав­ними інституціями всередині країни, зокрема главою держави й урядом, а відтак межі номінаційної функції парламенту, відображаються у формі правління, закріпленої в основному законі певної країни.

У країнах із парламентською формою правління зазначена функція буде виражена більш яскраво. Так, німецький, італійський, британський парламенти беруть активну участь у формуванні уряду як вищого органу виконавчої влади. Парламентська більшість висуває власного кандидата на посаду глави уряду, а також легітимізує діяльність останнього як колективного органу державної вла­ди. Але реалізація парламентом номінаційної функції у сфері виконавчої влади має свої особливості. Після призначення уряду парламент фактично втрачає прямий вплив на процес формування персонального складу інших органів виконавчої влади або призначення на керівні посади в органах державної влади і управління. Відтак номінаційна функція пар­ламенту має опосередкований (непрямий) характер, а основні номінаційні повноваження у сфері виконавчої влади переходять до уряду.

Номінаційна функція парламенту знаходить свій вияв і в процесі формування суддів­ського корпусу, насамперед персонального складу вищих судових інстанцій. Так, у Феде­ративній Республіці Німеччина члени Феде­рального конституційного суду у рівній кіль­кості обираються Бундестагом і Бундесратом.

І нарешті останній, третій, аспект, пов'язаний із реалізацією парламентом номінаційної функції у країнах з парламентською формою державного правління, є обрання глави дер­жави - президента. Вчинення цієї юридичної процедури обтяжене низкою обставин, основ­ною з-поміж яких є вимога наявності кваліфікованої більшості голосів членів парламенту під час виборів президента.

У країнах із парламентської формою дер­жавного правління номінаційна функція представницького органу є якщо і не домінуючою, то принаймні одним з основних напрямів його діяльності. Це обумовлено насамперед фактом беззастережного визнання такими країна-ми доктрини (концепції) верховенства парламенту у відносинах між органами законодав­чої, виконавчої і судової влади. Номінаційні функції і повноваження становлять як засіб дотримання режиму парламентаризму. Вони покликані забезпечити верховенство загаль­нонаціонального представницького органу в суспільно-політичному житті країни.

У країнах із президентською формою правління дотримання принципу розподілу дер­жавної влади на законодавчу, виконавчу і судову також має свої особливості і є більш жорстким порівняно з країнами парламентською формою правління. Такий підхід до реалізації зазначеного принципу, безумовно, відображається на роботі загальнонаціонального представницького органу. На нього, як і в попере­дньому випадку, покладено виконання тих самих функцій, але обсяг і зміст владних пов­новажень, наданих основним законом для їх виконання, дещо інший. Насамперед це сто­сується номінаційного напряму діяльності законодавчого органу. Так, аналіз положень Конституції Сполучених Штатів Америки засвідчує, що номінаційні повноваження американського конгресу є чітко окресленими й по­лягають у наданні згоди на призначення Президентом США певних посадових осіб, зокрема урядовців і суддів. У даному випадку парламент СІЛА наділено, так би мовити, пасивною номінаційною функцією, коли він не може безпосередньо ініціювати вирішення того або іншого кадрового питання, а має право лише погодитися із запропонованою главою держави кандидатурою на певну посаду або відхилити її. Натомість самостійно призначати на посаду або принаймні ініціювати розгляд відповідного кадрового питання Конгрес права не має. Відтак пріоритет у ви-рішенні кадрових питань, тобто активна номінаційна функція, належить саме Президенту СІЛА, який одноособово, а у деяких випадках за згодою верхньої палати парламенту - Се­нату - реалізує кадрову політику у державі.

Зміст номінаційної функції загальнонаціонального представницького органу в таких країнах, як Франція, Польща, Литва, Російсь­ка Федерація, обумовлюється специфікою змішаної (напівпрезидентської) форми державного правління. Залежно від того, який саме різновид змішаної форми правління має місце в тій або іншій країні, змінюється і зміст но­мінаційної функцій парламенту.

У Франції, яка є родоначальником змішаної форми правління, статус парламенту після запровадження п'ятої Республіки зазнав суттєвих змін порівняно з правовим становищем парламенту четвертої Республіки, зазнавши значних функціональних обмежень. Причому обмеження стосувалися таких важливих напрямів діяльності, як законотворчість і кадро­ва політика. Такий стан справ виявився результатом досить невдалого експерименту із запровадження у Франції парламентської форми правління.

Нині номінаційна функція французького парламенту у сфері виконавчої влади є досить слабкою і фактично зводиться до можливості прийняття нижньою палатою - Національною Асамблеєю (Національними Зборами) - резо­люції осуду уряду, наслідком чого є відставка останнього (ст. 49 Конституції Франції) [2]. Хоча тут варто зазначити, що за політичною традицією, яка виникла у Франції після за-провадження п'ятої Республіки, сформований президентом країни уряд має отримати вотум довіри від Національної Асамблеї.

Аналогічна ситуація має місце й у випадку з реалізацією французьким парламентом номінаційної функції в інших сферах, зокрема судовій. Але здійснення цієї функції має свої особливості, які полягають у тому, що у вирішенні кадрових питань, наприклад призначенні частини Конституційної ради - квазісдового органу конституційної юрисдикції бере участь не весь парламент, а лише голова Національної Асамблеї, голова Сенату і про­фільні постійні комісії кожної з палат. Аналогічна процедура застосовується і під час фор­мування персонального складу спеціального державного органу - Вищої ради магістратури, яка бере участь у призначенні на посади суддів і прокурорів.

Органічним законом встановлюється також перелік інших посад, призначення на які здійснюється Президентом Республіки з дотримання вищезазначеного порядку.

Номінаційний напрямок діяльності єдино-го загальнонаціонального представницького органу в Україні - Верховної Ради України - є невід'ємною складовою цілісної системи функцій, кожний окремий елемент якої перебуває в тісному діалектичному зв'язку з іншими.

Можна чітко простежити взаємозв'язок номінаційної функції із законодавчою. Саме парламент шляхом прийняття відповідного закону має право визначати межі й механізм реалізації номінаційної функції органами державної влади. Звичайно, в такому випадку він не повинен виходити за межі, встановлені конституцією. Хоча на практиці мають місце випадки, коли Верховна Рада України, ухваливши відповідний закон, виходить за межі своїх конституційних повноважень. Так, відповідно до ст. 10 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організо­ваною злочинністю» призначення керівників органів і підрозділів по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України і Служби безпеки України до недавнього часу необхідно було узгоджувати з відповідним профільним комі­тетом Верховної Ради України [3]. Минулого року Конституційний Суд України за подан­ням Президента України і групи народних депутатів України розглянув зазначене питання і визнав цю норму Закону такою, що не відповідає Конституції України, тобто неконституційною [4; 5]. Аналогічною за юридичними наслідками виявилася й ситуація з по­рядком призначення на посаду і звільнення з посади керівників Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України. Розглянувши відповідне подання 52 народних депутатів України, орган конституційної юрисдикції дійшов висновку про відсутність у Верховної Ради України та Президента України конституційних повноважень щодо призначення на посаду і звільнення з посади керівників Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України [6].

Ще тіснішим виявляється зв'язок номінаційної функції українського парламент… з кон­трольною. Як заначає О. Майданник, «контрольна функція фактично пронизує всі сфери діяльності парламенту України. Такий висновок випливає з аналізу процедури здійснення парламентом своїх функцій, прийняття ним рішень» [7, с 87]. Призначаючи керівників певних державних органів або формуючи самостійно чи у взаємодії з іншими суб'єктами конституційно-правових відносин персональ­ний склад колегіальних державних органів, Верховна Рада України тим самим одночасно де-факто здійснює парламентський контроль за діяльністю відповідного державного органу чи посадової особи. Інакше кажучи, номінаційна функція стосовно контрольної відіграє роль своєрідного юридичного інструменту реалізації останньої. Адже саме можливість парламенту впливати на кадрову політику держави є чи не найефективнішим засобом здійснення контролю за діяльністю інших державних інституцій. Про величезний вплив Верховної Ради України на здійснення кадро­вої політики у державі свідчить хоча б той факт, що з 37 пунктів ч. 1 ст. 85 Конституції України, у яких визначено повноваження пар­ламенту, 14 прямо або опосередковано стосуються кадрових питань [8; 9].

Варто зазначити, що після внесення змін і доповнень до Основного Закону у 2004 p., зміст номінаційної, а відтак і контрольної функцій парламенту дещо змінився у бік розширення. Так, Верховна Рада України набула права практично самостійно формувати пер­сональний склад уряду, призначати на посаду за поданням Кабінету Міністрів України і звільняти з посади голів Фонду державного май-на України, Антимонопольного комітету України, Державного комітету України з питань телебачення і радіомовлення, а за подан­ням Президента України - Голову Служби безпеки України. Крім того, вона отримала право не тільки призначати на посади, але й звільняти з посад третину суддів Конституційного Суду України.

Література

Погорілко В. Функції українського парламенту. Від номінального до реального / В. Погорілко // Віче. - 2002. - № 2. - С 17–20.

Конституція Франції // Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / авт.-упоряд.: В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін. ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - X. : ФІНН, 2009. – С 47-72.

Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю : закон України від 30 черв. 1995 р. № 3341-ХП // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 35. - Ст. 358.

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту 4 статті 9, пунктів 4,5 стат-ті 10, підпункту «г» пункту 1 статті 24, пункту 3 статті 26 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від 27 трав. 2009 р. № 12-рп/2009 // Офіційний вісник України. – 2009. - № 42. - Ст. 1418.

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 58 народних депу­татів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 3, 4, 5, 6 статті 9, пунктів 3, 4, 5 статті 10, підпункту «г» пункту 1 статті 24, пункту 3 статті 26 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», пункту 10 статті 14, стат-ті 33-1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 10 черв. 2010 р. № 16-рп/2010 // Офі-ційний вісник України. - 2010. - № 49. - Ст. 1611.

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 52 народних депу-татів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 14 За-кону України «Про телебачення і радіомовлення» від 15 верес. 2009 р. № 21-рп/2009 // Офіційний вісник України. - 2009. –№ 73. -Ст. 2514.

Майданник О. Питання теорії ф.нкцій парламенту України / О. Майданник // Вісник Конституційного Суду України. - 2006. - № 1. – С 81–88.

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

Про внесення змін до Конституції України : закон України від 8 груд. 2004 р. № 2222-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2005. – № 2. – Ст. 44.

 

< Попередня   Наступна >