Наукові статті Конституційне право ПРАВО ГРОМАДЯН БРАТИ УЧАСТЬ У РЕФЕРЕНДУМІ ЯК ОБ’ЄКТ КОРУПЦІЙНИХ ДІЯНЬПРАВО ГРОМАДЯН БРАТИ УЧАСТЬ У РЕФЕРЕНДУМІ ЯК ОБ’ЄКТ КОРУПЦІЙНИХ ДІЯНЬ
| Наукові статті - Конституційне право |
С.М. Дерев’янко
ПРАВО ГРОМАДЯН БРАТИ УЧАСТЬ У РЕФЕРЕНДУМІ ЯК ОБ’ЄКТ КОРУПЦІЙНИХ ДІЯНЬ
Аналізуються референдні правовідносини як корупціогенний фактор, з’ясовуються стан і перспективи законодавчого регулювання попередження й протидії можливим корупційним злочинам і правопорушенням проти права громадян брати участь у референдумі.
Ключові слова: референдум, права громадян, корупція, корупційні діяння, об’єкт злочину, адміністративні правопорушення.
Постановка проблеми. Ключовим елементом пропонованого керівниками держави та лідерами політичних сил різної орієнтації алгоритму процесу оновлення Конституції України поза принциповими розбіжностями бачення перспектив його реалізації є конституційний всеукраїнський референдум, рішення якого повинні надати Основному Закону найвищої легітимної політичної і суспільної сили. Складність ініціювання, підготовки та проведення такого референдуму об’єктивується істотними прогалинами нормативно-правового регулювання референдних правовідносин. Обтяжують їх і проблеми нормування відповідальності за порушення законодавства про референдуми у кримінально-правовій політиці держави. У процесі підготовки та проведення референдумів нерідко допускаються суттєві порушення законодавства, окремі з яких є суспільно небезпечними. Скоюється, чи може скоюватися чимало дій, які мають ознаки злочину. Тому референдні правовідносини до певної міри можна розглядати як корупціогенний фактор, під яким розуміють явище чи сукупність явищ, що породжують корупційні правопорушення чи сприяють їх поширенню.
На сьогодні створено широку юридичну базу протидії цим правопорушенням, основою якої є кримінальне законодавство та законодавство України про адміністративні правопорушення, нагромаджено певну практику його застосування. Правові та організа
Стан дослідження. Цілісна характеристика злочинів проти виборчих прав громадян та їх права брати участь у референдумі подана у монографіях і численних наукових працях П.П. Андрушка [1] та С.Я. Лихової [2], окремих публікаціях І.О. Зінченка, Л.П. Медіної, М.І. Мельника, М.О. Мягкова, В.П. Тихого та інших учених, науково-практичних коментарях Кримінального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, підручниках і навчальних посібниках із кримінального та адміністративного права. Проблеми ж адміністративної відповідальності за порушення законодавства про референдуми досліджені менше, на їх корупційний характер увага звертається лише побіжно. Це значною мірою зумовлено тим, що чинне законодавство України про боротьбу з корупцією не містить згадок про референдум як об’єкт корупційних злочинів чи правопорушень. Та й можливості референдуму як дієвого легітимного механізму народного волевиявлення застосовуються на загальнодержавному й регіональному рівнях надто обмежено, а тому розробка цих проблем видається науково і практично значимою. У цьому сенсі нашою метою є характеристика корупціогенного чинника референдних правовідносин, стану і перспектив законодавчого регулювання попередження і протидії можливим корупційним діянням у цій сфері.
Виклад основних положень. Боротьба зі злочинами проти виборчих, трудових та інших особистих прав та свобод людини і громадянина виділяється як окремий напрям кримінально-правової політики Української держави [3, с. 13–14]. До переліку цих прав додамо й право громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, закріплене чинною Конституцією України (ст.ст. 38, 69, 70, 72), Законом України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 3 липня 1991 р., ? 1286–ХІІ (із змінами, внесеними згідно із Законами ? 2481-XII від 19 червня 1992 р., ? 2628-III від 11 липня 2001 р.) та іншими нормативно-правовими актами.
Референдум як правовий інститут безпосередньої демократії, незважаючи на нешироку практику його застосування в Україні, в останні роки стає все більш помітним явищем суспільного життя. Проте, за винятком, очевидно, всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р., що надав вищої юридичної сили Акту проголошення незалежності України і по суті став формою національного державотворення, всі наступні спроби ініціювання референдумів були радше засобом тиску на ті чи інші владні інституції, боротьби конкурентних політичних еліт („політичного класу” – за визначенням В.М. Литвина) за право ділити політико-правовий простір, здійснювати визначальний вплив на події в суспільстві, прагненням використати референдум як альтернативну форму парламентської демократії. Можливість агітації з питань референдумів чи проти них, спонукання громадян до участі у референдумах чи заклики до їх бойкоту є полігоном активної політичної діяльності численних політичних партій. Жорстка конкуренція місцевих політичних еліт відбувається і під час епізодичного проведення місцевих референдумів із регіональних проблем. Загалом, вважаємо, що одним із найганебніших результатів застосування політтехнологій за останнє десятиліття стало утвердження серед широкого загалу громадян стійкого переконання у непрозорості, „ринковості” виборчих та референдних процедур, незаконному (подекуди й кримінальному) характері їх фінансування конкуруючими політичними елітами та фінансово-промисловими кланами задля досягнення вузькокорпора-тивних владних цілей. Як наслідок, на різних стадіях референдного процесу допускаються суттєві порушення законодавства, які здебільшого залишаються безкарними, а тому продукуються знову.
У науці кримінального права поширене твердження, що об’єктом злочину є соціальні цінності, серед яких і особисті права та свободи людини і громадянина, закріплені у Конституції України. Слід погодитись із П.П. Андрушком, що об’єктом злочинного посягання на них є „не право як абстракція, а порядок (механізм) реалізації такого права” [1, с. 110–111]. Виходячи із такого розуміння, об’єктом злочину проти права громадян брати участь у референдумі є воно не саме, а відносини, які виникають у процесі здійснення цього права.
Під референдними правовідносинами розуміють „вид конституційно-правових відносин, що виникають, змінюються і припиняються між суб’єктами референдного права у зв’язку з реалізацією права громадян на референдуми у формі ініціювання, організації та проведення і реалізації рішень референдуму” [4, с. 29]. Юридичний і матеріальний зміст цих правовідносин виражається у правах і обов’язках учасників референдного процесу, і саме вони стають об’єктом злочинів та правопорушень, окремі з яких мають корупційний характер.
Під корупцією у Законі України „Про боротьбу з корупцією” розуміється „діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг” (ч. 1 ст. 1). Аналіз диспозиції статті 3, яка встановлює межі дії закону, дає підстави на висновок, що корупційними є діяння та правопорушення, за які передбачено цим Законом адміністративну відповідальність, відповідно до вимог чинного законодавства – кримінальну, цивільно-правову та матеріальну відповідальність. Проте цей Закон не розмежовує корупційні злочини та правопорушення, вживаючи узагальнений термін „корупційні діяння”, називає досить обмежений їх перелік.
Оскільки чинне законодавство не виокремлює корупційні діяння щодо референдних правовідносин, спробуємо назвати найбільш поширені із них на підставі дослідження теорії і практики референдного права і процесу, порівняльного аналізу кримінального законодавства України та інших країн. Це, зокрема, – підкуп учасників референдуму; втручання у роботу комісій з референдуму; незаконне використання грошових коштів ініціативною групою з проведення референдуму; використання незаконної матеріальної підтримки ініціативною групою; нецільове використання бюджетних коштів комісіями з референдуму; ненадання звіту, відомостей про надходження і витрачання коштів, виділених на підготовку і проведення референдуму та інші.
Слід відзначити, що чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення (прийнятий ще 7 грудня 1984 р., № 8074, з численними внесеними змінами, в його останній редакції вiд 7 травня 2008 р.) не називає жодного із цих правопорушень. Глава 15-А „Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення”, якою Кодекс доповнено згідно із Законом України від 23 лютого 2006 р., ? 3504-IV (зміни до ст.ст. 212-7 і 212-8 внесено згідно із Законом України від 22 лютого 2007 р., ? 698-V) містить обмежений перелік адміністративних правопорушень, пов’язаних із реалізацією права громадян брати участь у референдумах, значно ширший щодо порушення виборчого права. Однак тотожність багатьох виборчих і референдних процедур об’єктивує і тотожність вчинених та можливих правопорушень, а тому, вважаємо, доцільною є уніфікація адміністративної відповідальності за їх вчинення в КУпАП.
У ч. 1 ст. 11 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” зазначено: „Підготовка і проведення всеукраїнського референдуму здійснюється за рахунок республіканського бюджету, місцевих референдумів – за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів”, а тому законодавчо визнаним як протиправне діяння може бути тільки нецільове використання бюджетних коштів, інші ж названі правопорушення щодо фінансування референдуму у наших реаліях формально не існують, хоча на практиці поширені. Їх „узаконенню” могло б сприяти поширення на суб’єктів референдних правовідносин норм нової ст. 159-1 „Порушення порядку фінансування виборчої кампанії кандидата, політичної партії (блоку)”, якою доповнено чинний КК названим Законом України за № 3504-15.
КК Української РСР 1960 р. взагалі не виокремлював злочини проти права громадян брати участь у референдумах. Такий підхід не відповідав конституційним нормам, адже інститут референдуму, право громадян брати участь у всенародних обговореннях і голосуваннях були закріплені в Конституції (Основному Законі) УРСР 1978 р. (ст.ст. 5, 46, 97). Зумовлено це, вважаємо, відсутністю в радянський час практики проведення референдумів, а відповідно і виписаних мір кримінально-правової протидії їх порушенням.
Норми щодо відповідальності за злочини проти права громадян на участь у референдумі у кримінальному законодавстві України з’явились тільки у 1993 р., коли главу IV КК було доповнено ст. 129-1 „Порушення законодавства про референдум”. Окрему ст. 160 „Порушення законодавства про референдум” введено і до розділу V „Злочини проти виборчих, трудових та інших особистих прав і свобод людини і громадянина” Особливої частини чинного КК 2001 р. Суспільна небезпека цих злочинів полягає в тому, що їх вчинення перешкоджає громадянам вільно здійснювати своє право на участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, порушує порядок їх проведення, може вплинути на результати голосування і на вирішення питання, з якого проводиться референдум.
Проте з часу набрання чинності нового КК Верховною Радою України прийнято вже близько 40 законів, якими внесено поправки і доповнення до КК, окремі з них передбачають кримінальну відповідальність за порушення права громадян брати участь у референдумах, у тому числі за діяння корупційного характеру. Так, Законом України „Про внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян” за № 3169-15 від 1 грудня 2005 р. КК доповнено ст. 158-1 „Незаконне знищення виборчої документації або документів референдуму”. Законом України „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів України щодо відповідальності за порушення виборчих прав громадян” за № 3504-15 від 23 лютого 2006 р. затверджено нову редакцію ст. 157 КК, до якої введено поняття „злочини проти права громадян на участь у референдумах”. У ч. 1 цієї статті як вид протиправної дії кваліфіковано перешкоджання діяльності ініціативної групи референдуму, комісії з референдуму, члена ініціативної групи референдуму, члена комісії з референдуму або офіційного спостерігача при виконанні ними своїх повноважень. Поряд з насильством, обманом, погрозою і підкупом до переліку злочинних дій у ч. 2 ст. 157 додано діяння, пов’язані із знищенням чи пошкодженням майна, погрозою застосування насильства або знищення чи пошкодження майна, або іншим способом. Кваліфікуючою ознакою цього злочину за ч. 4 цієї ж статті є втручання службової особи з використанням службового становища в здійснення комісією з референдуму її повноважень, установлених законом, вчинене шляхом незаконної вимоги чи вказівками з метою вплинути на рішення комісії з референдуму. Цим же законом України затверджено і нову редакцію ст. 158 КК „Фальсифікація виборчих документів, документів референдуму чи фальсифікація підсумків голосування” та ст. 159 „Порушення таємниці голосування”.
Систематизуючи внесені зміни і доповнення до КК, відзначимо, що з об’єктивної сторони злочин може бути вчинений у формі: 1) перешкоджання вільному здійсненню громадянином права брати або не брати участь у референдумі (ч. 1 ст. 157, ч. 1 ст. 160); 2) перешкоджання діяльності ініціативної групи референдуму, комісії з референдуму, члена ініціативної групи, члена комісії або офіційного спостерігача при виконанні своїх повноважень (ч. 1 ст. 157); 3) втручання службової особи з використанням службового становища у здійснення комісією з референдуму її повноважень, установлених законом (ч. 4 ст. 157); 4) незаконного виготовлення або зберігання чи використання завідомо незаконно виготовлених бюлетенів для голосування на референдумі (ч. 1 ст. 158); 5) підробки документів референдуму, а так само використання завідомо підроблених документів референдуму, вчинені членом комісії з референдуму, членом ініціативної групи референдуму (ч. 2 ст. 157, ч. 1 ст. 160); 6) підробки названих документів, що вплинула на результати голосування або призвела до неможливості визначити волевиявлення громадян на референдумі (ч. 3 ст. 157); 7) викрадення чи приховування бюлетеня для голосування на референдумі, протоколу комісії з референдуму або скриньки з бюлетенями, або незаконне знищення чи псування скриньки з бюлетенями (ч. 5 ст. 157); 8) тих же дій щодо бюлетенів, що вплинуло на результати голосування або призвело до неможливості визначити волевиявлення громадян на референдумі (ч. 6 ст. 157); 9) підписання протоколу комісії з референдуму до остаточного підрахунку голосів чи встановлення результатів голосування або включення неврахованих бюлетенів для голосування до числа бюлетенів, використаних при голосуванні, або підміна дійсних бюлетенів з позначками громадян, які мають право брати участь у референдумі, або незаконне внесення до протоколу змін після його заповнення, вчинені членом комісії з референдуму (ч. 7 ст.і 157, за ч. 1 ст. 160 – приписування голосів або завідомо неправильний підрахунок голосів); 10) дій, передбачених ч.ч. 5 і 6 ст. 157, які вчинені членом комісії з референдуму (ч. 7 ст. 157); 11) умисного надання членом комісії з референдуму громадянину можливості проголосувати за іншу особу чи проголосувати більше як один раз у ході голосування, або надання бюлетеня для голосування на референдумі особі, яка не включена до списку громадян, які мають право брати участь у референдумі на відповідній дільниці з референдуму, або надання заповненого бюлетеня для голосування на референдумі (ч. 8 ст. 157); 12) незаконного знищення документів референдуму поза встановленим законом строком зберігання у державних архівних установах та в Центральній виборчій комісії після проведення референдуму, а так само пошкодження документів референдуму (ч. 1 ст. 158-1); 13) умисного порушення таємниці голосування під час проведення референдуму, що виявилося у розголошенні змісту волевиявлення громадянина, який взяв участь у референдумі (ч. 1 ст. 159, ч. 1 ст. 160); 14) перешкоджання ведення агітації до дня референдуму (ч. 1 ст. 160). Перелічені види злочинів, очевидно, здебільшого мають корупційний характер, оскільки є чи можуть бути наслідком протиправної діяльності практично майже всіх суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, які названі ст. 2 Закону України „Про боротьбу з корупцією”.
Прийняття згаданих законів мало на меті впорядкувати, насамперед, кримінально-правову відповідальність за злочини проти виборчих прав.
До цього спонукали проблеми, що виникли під час виборів Президента України 2004 р., наближення виборів народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (2006 р.). Типовість же процедур проведення виборів і референдумів фактично уможливлює і типові порушення. Тому не випадково, хоча у КК вживаються окремо поняття „виборче право” і „право брати участь у референдумі”, види порушень обох прав є однойменними, як і покарання за їх вчинення.
Перелік цих злочинів, очевидно, може бути розширено. Здійснений аналіз практики підготовки і проведення всеукраїнських і місцевих референдумів в Україні дав змогу виокремити понад 300 видів здійснюваних і можливих порушень референдних правовідносин. Кримінальне законодавство не вичерпує їх переліку, проте відсутність заборони в КК не означає, що діяльність не тягне за собою кримінальної відповідальності, яку слід розглядати як крайню міру боротьби з правопорушеннями в цій сфері. Очевидно, що криміналізувати більшість із них не доцільно, це суперечило б загальній тенденції до гуманізації кримінального законодавства. Переважно, з юридичної точки зору, достатнім буде використання норм відповідальності, закріплених КУпАП.
Проте внесені законодавцем зміни до КК, на наш погляд, певною мірою недовершені. Змінені редакції ст.ст. 157, 158, 159 КК України фактично поглинають норми ст. 160 як за видами злочинів, так і покарань, а тому останню можливо виключити з КК. Одночасно ч. 1 ст. 157 слід доповнити словами „або не брати участь” у референдумі; ч. 3 ст. 157 – „членом комісії з референдуму”; у ч.ч. 3, 6 та 8 ст. 158 крім виборців, слід включити „учасників референдуму”; ч. 4 цієї ж статті варто доповнити словами „бюлетеня для голосування на референдумі”.
Впорядкування вимагає і використання у КК нормативної термінології. Часто для одних і тих же кримінально-правових норм вживаються різні терміни, окремі з них не відповідають лексичним нормам української мови.
Так, вживаються як синоніми терміни „підлог”, „підроблення” та „фальсифікація”, а також „дії” і „діяння”, хоча за змістом вони різні. У КК вживається термін „член комісії з проведення референдуму” (ч.ч. 2, 3я ст. 160), а в Законі про референдуми – „комісії з референдуму” (ст. 24) тощо.
Висновки. Чинне кримінально-правове регулювання референдних правовідносин загалом відповідає стану чинного законодавства про референдуми, практиці його застосування. Проте, вагомість та дієвість референдуму як засобу народного волевиявлення, перспективи його ширшого застосування вимагають вироблення превентивних заходів державного і громадського контролю щодо недопущення криміналізації цих правовідносин, усунення з них корупціогенних чинників. Попередження злочинів і правопорушень, вчинення яких можливе вже на стадії ініціювання, більше підготовки і організації голосування на референдумі, вимагає системних змін у законодавстві, зокрема й антикорупційному.
Пропоновані зміни і доповнення, попри їх можливу дискусійність, спрямовані на впорядкування кримінально-правової відповідальності за цей вид злочинів та правопорушень, доцільніше було б провести системно з прийняттям Виборчого кодексу України, чи, що реальніше, – Законів України „Про всеукраїнський референдум” та „Про місцеві референдуми”. Важливо унормувати перелік порушень законодавства про референдум, встановивши адекватні суспільній небезпеці їх вчинення види покарань у КК, при підготовці нової редакції КУпАП, а також у Кодексі України про адміністративні проступки та Кодексі доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування, розробка яких здійснюється на виконання Плану дій „Україна – ЄС”.
Розуміння референдуму як об’єкта корупційних злочинів чи правопорушень, засобу формування і реалізації антикорупційної політики могло б знайти відображення у Національних програмах, Концепціях подолання корупції в Україні, „антикорупційних” законопроектах.
Створенню стабільних правових основ попередження корупції сприятиме впровадження у національній антикорупційній нормотворчості міжнародних антикорупційних стандартів, що виписані у ратифікованих Верховною Радою України Конвенції Організації Обґєднаних Націй проти корупції, Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією та Додатковому протоколі до цієї Конвенції. Певною мірою можуть бути враховані при розробці вітчизняних нормативно-правових актів документи рекомендаційного характеру авторитетних міжнародних інституцій Ради Європи, модельне законодавство Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав (далі – МПА СНД). Серед них два модельні законодавчі акти „Про боротьбу з корупцією” від 3 квітня 1999 р. [5] та „Основи законодавства про антикорупційну політику” від 15 листопада 2003 р. [6].
Вкажемо на певну подібність основних норм цих модельних законів та Закону України „Про боротьбу з корупцією”, що об’єктивується самим предметом їх регулювання. Модельний закон 2003 р. чітко визначає стандарти пріоритетних сфер правового регулювання антикорупційної політики, місце референдуму як засобу її формування, містить конкретний перелік порушень референдного законодавства, які можуть бути кваліфіковані як корупційні. Заслуговує уваги рекомендована ст. 18 цього закону заборона щодо надання особам, які мають право на участь у референдумі, під час його проведення, майна, прав на нього, послуг чи пільг майнового характеру; участь у складі комісій референдуму осіб, що мають чи будь-коли мали судимість за корупційні злочини, а також злочини, пов’язані з корупційними, або піддавались адміністративним чи дисциплінарним стягненням за здійснення корупційних правопорушень [6, с. 242– 243].
Цікаво, що суб’єктами адміністративних корупційних правопорушень можуть бути визнані за рішенням суду “юридичні особи, а також посадові особи” (частина третя статті 9) [6, с. 235]. В Україні тривалий час ведеться дискусія вченими-правниками і практиками щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб, проте на сьогодні встановлена тільки конституційна і цивільно-правова їх відповідальність. Отже, створення правового механізму, що нейтралізував би корупційні чинники референдних правовідносин, сприятиме забезпеченню захисту прав і законних інтересів громадян, демократії і верховенства права від загроз, пов’язаних із корупцією.
–––––––––
Андрушко П.П. Злочини проти виборчих прав громадян та їх права брати участь у референдумі: кримінально-правова характеристика: монографія / П.П. Андрушко. – К.: КНТ, 2007. – 328 с.
Лихова С.Я. Злочини у сфері реалізації громадянських, політичних та соціальних прав і свобод людини і громадянина (розділ V Особливої частини КК України): монографія / С.Я. Лихова. – К.: Вид.-поліграф. центр „Київський ун-тет”, 2006. – 573 с.
Фріс П.Л. Кримінально-правова політика Української держави: теоретичні, історичні та правові проблеми / П.Л. Фріс. – К.: Атіка, 2005. – 332 с.
Погор?лко В.Ф. Референдне право Украрни: навч. посбник / В.Ф. Погорлко, В.Л. Федоренко. – К.: Л?ра-К, 2006. – 366 с.
Модельный закон „О борьбе с коррупцией”: принят на 13 пленарном заседании МПА СНГ (постановление № 13 – 4 от 3 апреля 1999 г.) // Информационный бюллетень МПА СНГ. – М., 1999. – № 21. – С. 70–84.
Модельный закон „Основы законодательства об антикоррупционной политике”: принят на 22 пленарном заседании МПА СНГ (постановление №22-15 от 15 ноября 2003 г.) // Информационный бюллетень МПА СНГ. – М., 2004. – № 33. – С. 225–260.
< Попередня Наступна >