265

---

Пивовар І.В.

ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО КУЛЬТУРНУ СПАДЩИНУ

Проанализированы основные научные подходы к исследованию понятия админист­ративной ответственности. Основываясь на положениях "чистой санкционной» от­ветственности, автор сформулировала понятие "административная ответствен­ность за нарушение законодательства о культурном наследии».

In the article are analysed main trends scientific approach leading scientist to study of the notion to administrative responsibility. Founding on positions of "clean sanctions " responsi­bility was formulated the notion "administrative responsibility for breach legislation about cultural heritage».

В Україні ситуація щодо охорони і використання національної історико-куль-турної спадщини складна і неоднозначна. Триває руйнація найцінніших пам'ят­ників історії та архітектури, грабіж могильників, курганів, вчиняються розкра­дання музейних предметів зі сховищ, які розташовані на об'єктах культурної спадщини. Це зумовлює необхідність збереження об'єктів культурної спадщини -їх охорони, реставрації і відновлення від пошкоджень, що завдаються внаслідок їх використання і доступу до них широкої громадськості. Охорона об'єктів куль­турної спадщини здійснюється різноманітними засобами, насамперед правовими. Право дає необхідний інструментарій для забезпечення охорони як самих об'єктів, так і створення умов для конституційного права людини на вивчення цих об'єктів і користування ними. А в системі правових засобів виділяються адміністративно-правові, зокрема інститут адміністративної відповідальності.

Питання дослідження об'єктів культурної спадщини, адміністративної відповідальності та її видів, сутності і ознак, ролі та значення адміністративної відповідальності як правового інстит

уту у різні часи були об'єктами досліджень багатьох учених. Зокрема, можна виділити праці В.І. Акуленка, Н.Д. Бобоєдова, В.О. Горбика, Г.Г. Денисенка, С.З. Заремби, Л.А. Пономаренка, П.І. Скрипника, І.Г. Шовкопляса та інших вчених. У теорії адміністративного права значний вне­сок у розробку сутності адміністративної відповідальності зробили В.Б. Аверья­нов, С.С. Алексеев, О.М. Бандурка, І.О. Галаган, І.П. Голосніченко, Р.А. Калюж­ний, В.К. Колпаков, М.І. Корнієнко, В.І. Олефір, В.Д. Сущенко та ін.

Науковий доробок вітчизняних і зарубіжних дослідників дозволяє зорієнтува­тись у визначеній проблемі. Але більшість цих праць стосуються окремо питань адміністративної відповідальності і питань культурної спадщини.

У науці адміністративного права і практичній діяльності поняття адміністра­тивної відповідальності вживається як загальновідоме та зрозуміле. Але якщо проаналізувати цю відповідальність як інститут адміністративного права і кате­горію адміністративного законодавства, то виявляється, що воно недостатньо конкретне, а тому є неоднозначним у трактуванні й сприйнятті, що, по-перше, є теоретичною проблемою, по-друге, суттєвою перешкодою розвитку законодавст­ва про адміністративну відповідальність, у тому числі в сфері охорони культурної спадщини.

Означені проблеми щодо визначення поняття адміністративної відповідаль­ності проявляються як у наукових доробках вітчизняних та зарубіжних вчених, так і на рівні його законодавчого закріплення. Так, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП) не дає визначення адміністратив­ної відповідальності, незважаючи на те, що глава II його Загальної частини має назву «Адміністративні правопорушення і адміністративна відповідальність»1. Він лише обмежується вказівкою про те, що мірою адміністративної відповідаль­ності є адміністративне стягнення, що застосовується з метою перевиховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення і запобігання вчиненню правопорушень2. І тут ми погоджуємося з думкою К.С. Вельського, який зазна­чає: «Для того, щоб поняття використовувалося у суспільстві ефективно, за­пам'ятовувалось людьми, ставало часткою їх правосвідомості, йому потрібно да­ти визначення у законодавчому акті»3.

В одному із проектів Кодексу України про адміністративні проступки вперше зроблено спробу дати визначення адміністративної відповідальності на законо­давчому рівні. Зокрема, пропонується визначити її як засіб охорони та захисту суспільних відносин, який використовується державою як адміністративний при­мус і якмй полягає у застосуванні до суб'єкта адміністративного проступку адміністративних стягнень та заходів впливу, встановлених цим Кодексом4. Виз­начення поняття адміністративної відповідальності міститься і в Концепції реформи адміністративного права України, що підготовлена робочою групою Кабінету Міністрів України. Зокрема, вона визначається як «захід державного примусу, який використовується для боротьби із неправомірними діяннями юри­дичних і фізичних осіб»5.

При конструюванні поняття «адміністративна відповідальність за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини» виходитиме з поняття юри­дичної відповідальності та її ознак, що ними оперує теорія «негативної», ретро­спективної відповідальності. Серед прихильників цього напряму, не зважаючи на багатогранну наукову роботу в цій сфері, єдиного підходу до визначення адміністративної відповідальності не існує.

На перший погляд, доктринальні визначення поняття «адміністративна відповідальність» вказують на полярність точок зору вчених назміст адміністра­тивної відповідальності. Хоча при детальному аналізі наукових дефініцій даного поняття можна резюмувати: більшість учених доходять висновку, що адміністра­тивна відповідальність є наслідком вчинення адміністративного правопорушення і виражається в застосуванні адміністративних санкцій. Тому переважну більшість науковців можна віднести до прихильників концепції «санкційної» адміністративної відповідальності.

Для упорядкування різноманітних поглядів щодо визначення аналізованого поняття, а також формулювання авторського поняття виділимо декілька основних напрямів у межах «санкційної» концепції адміністративної відповідальності, що містяться в науковій літературі, відповідно до тих ознак, якими автори послуго­вуються при описі поняття «адміністративна відповідальність». Представники першого напряму є прихильниками «чистої санкційної» відповідальності, тобто вони розглядають адміністративну відповідальність як застосування до правопо­рушника заходів адміністративного впливу, що містяться в адміністративно-пра­вових санкціях. Так, науковці В.К. Колпаков і О.В. Кузьменко вважають, що «адміністративна відповідальність - це заходи адміністративного примусу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються уповноважени­ми на те державними органами з додержанням встановленої процедури: а) до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень; б) до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень6. Представляють да­ний напрям й інші автори - Д.М. Овсянко7, Т.І. Козирєва8.

Другий напрям представляють науковці «обмеженої санкційної» відповідаль­ності, які, навпаки, звужують адміністративну відповідальність лише до застосу­вання заходів адміністративного стягнення. Зокрема, Ю.А. Рябов вважає, що адміністративна відповідальність є наслідком застосування заходів адміністра­тивного стягнення, які застосовуються не тільки з метою покарати правопоруш­ника, але й виховати в нього почуття поваги до закону9. Подібне за змістом і трак­тування адміністративної відповідальності Д.М. Лук'янцем10, Л.Л. Поповим11.

Слід зазначити, адміністративна відповідальність характеризується наявністю великої кількості специфічних ознак, і тому, крім основної ознаки (застосування адміністративно-правових санкцій), деякі вчені включають другорядні (допо­міжні) ознаки.

Наступний напрям (третій) представлений науковцями, які розуміють під «санкційною» адміністративною відповідальністю форму реагування держави на правопорушення (засудження). Так, С.Т. Гончарук акцентує увагу на тому, що адміністративна відповідальність - це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію проти­правних проявів (передусім адміністративних проступків). Вона означає, що осо­би, які вчинили ці правопорушення, повинні дати відповідь перед повноважним державним органом за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стяг­нення в установлених законом формах і порядку12. Прикладом також може бути визначення Л.М. Розіна13.

Варте на увагу визначення адміністративної відповідальності представників четвертого напряму - як обов'язок правопорушника звітувати за свою протиправ­ну поведінку і зазнавати несприятливих наслідків. Так, на думку І.В. Март'янова, адміністративна відповідальність - це обов'язок правопорушника звітувати перед державою за свою протиправну поведінку і зазнати негативних наслідків, перед­бачених законодавством (вплив уповноважених органів держави, громадських ор­ганізацій і посадових осіб шляхом застосування відповідних заходів примусу)14. Аналогічні визначення дають В.В. Лазарев і С.В. Липень15, О.Е. Лейст16.

Досить розпливчате, на нашу думку, розуміння адміністративної відповідаль­ності мають представники п'ятого підходу, які розглядають адміністративну відповідальність як правовідносини, що виникають між державними органами і порушниками з приводу вчинення останніми протиправних діянь тощо. На дум­ку Т.Ф. Хабібуліна, адміністративна відповідальність - це комплекс специфічних правових відносин, які виникають із засуджуваного державою юридичного факту - адміністративного проступку. Вона є, з одного боку, обов'язком особи дати звіт за своє діяння перед державою (в особі її органів) і нести покарання у межах, порядку і обсязі, встановлених адміністративно-правовими нормами, а з іншого - правом і обов'язком органу вимагати від винного відповідь згідно з вимогами закону і застосувати передбачені в адміністративно-правових санкціях заходи з метою його перевиховання і виправлення17.

Іноді при визначенні адміністративної відповідальності вказують навіть на об'єкт адміністративно-правової охорони, на який посягає протиправне діяння. Наприклад, СВ. Тихомиров під адміністративною відповідальністю розуміє вид юридичної відповідальності, яка настає внаслідок вчинення особою адміністра­тивного проступку, тобто порушення законодавства про адміністративні правопо­рушення, і за допомогою якої здійснюється захист особистості, охорона прав і свобод людини і громадянина, охорона здоров'я громадян, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, захист суспільної моралі, охорона на­вколишнього середовища, встановленого порядку здійснення державної влади, громадського порядку і громадської безпеки, власності, захист законних еко­номічних інтересів фізичних і юридичних осіб, суспільства і держави від адміністративних правопорушень18. Ми приєднуємося до думки В.О. Продаєви-ча, який вважає, що дане визначення досить громіздке і нема сенсу в переліку всіх ймовірних і неймовірних об'єктів адміністративно-правової охорони, на які пося­гає адміністративний проступок?19. Тим більше може виникнути ситуація, коли визначення змінюватиметься, коли виникатимуть нові об'єкти адміністративно-правової охорони. Таке визначення може бути прийнятним тільки у науковій літе­ратурі, але не в законодавстві.

Є й інші приклади визначення поняття «адміністративна відповідальність», утім вони здебільшого засновані на зазначених нами вище або є їх комбінацією, тому вважаємо за необхідне далі визначити власну позицію.

Серед представників концепції «санкційної» адміністративної відповідаль­ності певні розбіжності полягають у змісті адміністративно-правових санкцій. Згідно з позицією одних авторів (другий напрям за нашою класифікацією) йдеть­ся про тільки заходи адміністративних стягнень, з позиції інших - адміністратив­на відповідальність (перший напрям) дещо розширена і полягає у застосуванні за­ходів впливу, що містяться у адміністративно-правових санкціях. На нашу думку, це пояснюється тим, що науковці до кінця ще не визначилися з обсягом, який охоплюється поняттям «адміністративна відповідальність». Слід погодитися з думкою авторів, які вважають, що поняття адміністративної відповідальності не можна зводити тільки до накладення на винних осіб адміністративних стягнень20. Це поняття ширше і випливає з характеристики заходів адміністративно-правово­го примусу, ознак адміністративної відповідальності, поняття і ознак адміністра­тивних стягнень. Так, ми підтримуємо точки зору В.К. Колпакова, О.В. Кузьмен-ко, А.І. Миколенко, СВ. Тихомирова, які поділяють заходи адміністративного примусу на певні групи, до однієї з яких належать саме заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень21 (або заходи адміністра­тивної відповідальності22), які не зводяться тільки до заходів адміністративних стягнень.

Водночас існує й інша точка зору на перелік заходів, що мають бути включені до заходів впливу, передбачених адміністративно-правовими санкціями. Дана по­зиція науковців пов'язана з тим, що необхідно розрізняти поняття «адміністра­тивно-правовий примус» і «примус, передбачений нормами адміністративного права», оскільки саме останнє включає адміністративні та дисциплінарні (напри­клад, стосовно військовослужбовців) санкції23. В свою чергу, вони наполягають на визнанні існування двох окремих понять - «адміністративні санкції» і «санкції, передбачені нормами адміністративного права», «адміністративна відповідальність» і «відповідальність, передбачена нормами адміністративного права». У всіх зазначених випадках, на думку вказаних авторів, друге поняття бу­де за своїм змістом ширшим та включати не тільки адміністративні стягнення чи інші адміністративні санкції, а й матеріальні та дисциплінарні санкції, які перед­бачені нормами адміністративного права і які застосовуються до специфічних учасників адміністративних правовідносин (державних службовців, військово­службовців та ін.).

Такий підхід, на нашу думку, є необгрунтованим. Ми вважаємо, що застосу­вання термінів «адміністративно-правовий примус», «адміністративна відповідальність» поряд з поняттями «примус, передбачений нормами адміністративного права», «відповідальність, передбачена нормами адміністра­тивного права» як неоднорідних позбавлене сенсу і є наслідком розосередження норм, які регулюють адміністративну відповідальність в багатьох законодавчих актах, крім КУпАП. Звичайно, це не можна визнати нормальним, оскільки вже ко­дифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Якщо в новому КУпАП врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував кон­центрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі, а інші нормативні акти лише встановлювали б її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачи­ти в КУпАП [29]. Виконання вказаних умов дасть можливість уникнути по­нятійної плутанини в теорії адміністративного права, сприятиме уніфікації його категоріально-понятійного апарату. Крім того, такі вчені як, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, Н.В. Кізіма, на нашу думку, обгрунтовано застосовують поняття «заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установ­лень»25 - складової заходів адміністративно-правового примусу як синоніму категорії «заходи адміністративної відповідальності». Це підтверджується вжит­тям терміну «заходи відповідальності» у главі 2 проекту Концепції реформи адміністративного права України, розробленій робочою групою з підготовки Кон­цепції реформи адміністративного права України 28 червня 1998 р.26 Зазначена група заходів є комплексним формуванням, в якому можна виділити декілька складових. 1) Безперечно, основною ланкою цієї групи адміністративно-примусо­вих заходів є адміністративні стягнення. 2) Наступною складовою є заходи при­мусового впливу щодо неповнолітніх осіб за вчинення адміністративних правопо­рушень, передбачених статтею 24-1 КУпАП України «Заходи впливу, що застосо­вуються до неповнолітніх». Дані заходи впливу, хоча ,офіційно не визнано адміністративними стягненнями, однак є подібними до них за своїми ознаками. 3) До стягнень як складової заходів відповідальності за адміністративні правопо­рушення можна віднести і дисциплінарні стягнення. Однак йдеться не про дис­циплінарні стягнення як форму прояву дисциплінарної відповідальності, перед­бачену трудовим законодавством, а про дисциплінарні стягнення, що застосову­ються щодо винних осіб за вчинення саме адміністративних правопорушень, за­сади застосування яких передбачено ст. 15 КУАП України «Відповідальність військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за вчинення адміністративних правопорушень». Ці заходи, безперечно, за своїм потенціалом (вони є примусовими, застосовуються за вчинення адміністративних правопорушень, оперативно, не пов'язані із матеріальними ви­тратами, у позасудовому порядку, хоча й особами, з якими винні особи, перебува­ють у відносинах службового підпорядкування, тобто специфічними для цієї гру­пи адміністративно-примусових заходів є спеціальний суб'єкт застосування та суб'єкт, щодо якого здійснюється відповідне застосування заходу) є заходами адміністративного примусу. Проте вони не систематизовані у єдиному норматив­но-правовому акті, а розпорошені в окремих законодавчих актах, дисциплінарних статутах, правилах внутрішнього трудового розпорядку, статутах про дис­ципліну27. 4) Окрім зазначених адміністративно-примусових заходів, застосуван­ня яких передбачене за вчинення адміністративних правопорушень, у чинному адміністративному законодавстві України визначено накладення в адміністратив­ному порядку і стягнень щодо юридичних осіб.

На нашу думку, категорії «адміністративні санкції» і «санкції, передбачені нормами адміністративного права» теж є синонімами. їх змістовна тотожність по­яснюється здійсненням адміністративного провадження і прийняттям рішення щодо вжиття відповідного заходу адміністративного примусу в установленому за­коном порядку і формі, які обов'язково передують застосуванню вказаних санкцій.

Отже, ми є прихильниками концепції, що відстоюється першим, за нашою класифікацією, напрямом. Оскільки вчені даного напряму розмежовують поняття «заходи адміністративного примусу», «заходи адміністративної відповідаль­ності» і «адміністративні стягнення» як загальне та часткове - перше до другого та відповідно друге до третього. Відповідно найбільш повним і таким, яке прий­маємо для цілей подальших досліджень, є визначення поняття адміністративної відповідальності, зокрема подане В.К.Колпаковим і О.В. Кузьменко.

Крім того, ми приєднуємося до позицій науковців четвертої групи, які розгля­дають питання адміністративної відповідальності виключно у традиційному її ро­зумінні - як реагування держави (органів державного управління) на порушення адміністративно-деліктних норм права, що полягає у застосуванні уповноваже­ним органом або посадовою особою передбачених адміністративним законодав­ством заходів, які містяться у відповідних санкціях щодо суб'єкта правопорушен­ня. Дана позиція не суперечить обраному нами напряму і є доповненням.

Таким чином, на підставі викладеного сформулюємо поняття адміністратив­ної відповідальності за порушення законодавства про культурну спадщину, яке виражається у застосуванні державними органами з додержанням встановленої процедури заходів адміністративного примусу, які містяться в адміністратив­но-правових санкціях до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопору­шень, а також: до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових ус­тановлень у сфері культурної спадщини.

 

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення // ВВР Української РСР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.

2. Там само. - Ст. 23.

3. Вельский КС Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Го­сударство и право. - 1999. - № 12. - С. 20.

4. Кодекс України про адміністративні проступки (проект) - К., 2004. - 120 с.

5. Проект Концепції реформи адміністра­тивного права України / В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, І.П. Голосніченко та ін. -К., 1998. - 58 с

6. Колпаков В.К, Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. -К., 2003. - С. 195.

7. Овсянко Д.М. Административное право: Уч. по­собие. - М., 1995. - 304 с.

8. Козырева ТИ. Административная ответственность в СССР: Уч. пособие. - М., 1973. - С. 28.

9. Рябов Ю.А. Административная ответст­венность граждан и должностных лиц. - Пермь, 1984. - С. 11.

10. Лук'янець Д.М. Розвиток відповідальності концептуальні засади проблеми правореалізації / Дис. ... докт. юрид. наук. - К., 2007. - С. 113.

11. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. -М., 2000. - С. 335.

12. Гончарук СТ Адміністратив­на відповідальність за законодавством України: Навч. посібник. - К., 1995. - С. 19.

13. Розин Л.М. Основания административной ответственности: Учебное пособие. -М., 1985. - С. 4.

14. Мартьянов И.В. Административная ответственность по совет­скому законодательству. - К., 1985. - С. 10.

15. Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права. - М., 1998. - С. 335.

16. Лейст О.Э. Санкции в советском пра­ве. -М., 1962. - С. 85.

17. .Хабибуллин Т.Ф. О понятии административной ответст­венности // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. - Волгоград, 1986. -С. 102-114.

18. Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации. Уч. пособие. - М., 2003. - С. 267.

19. Продаєвич В.О. Місце адміністративної від­повідальності в системі заходів адміністративного примусу / Дис. ... канд. юрид. наук. - Одеса, 2007. - С. 31.

20. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Уч. пособие. - X., 1999. - С. 121; Колпаков В.К Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. - К., 2004. -С. 282-283.

21. Колпаков В.К, Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. - С. 192; Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий фено­мен. - С. 274-287.

22. Миколенко А.И. Административный процесс и администра­тивная ответственность в Украине. Уч. пособие. - X., 2004. - С. 12-13; Тихоми­ров СВ. Административное право Российской Федерации. - С. 193. 23. Продає­вич ВО. Цит. праця. - С. 43; Миколенко А.И. Цит. праця. - С. 9; Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. Уч. по­собие. - М., 1987. - С. 41.

24. Комзюк А.Т. Адміністративний примус в правоохо­ронній діяльності міліції в Україні. Дис. ... докт. юр. наук. - X., 2002. - С. 261-262.

25. Колпаков В.К, Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. -С. 194-195; Кізіма Н.В. Деякі питання правового регулювання застосування адміністративних стягнень // Правова держава. - Вип.13. - К., 2002. - С. 279.

26. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2001. - С. 260.

27. Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації. Дис. ... докт. юр. наук. - Запоріжжя, 2005. - С. 228.

 

< Попередня   Наступна >