308

---

Дідескуль А.Л.

ПРАВОВИЙ ЗАХИСТ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ

Освещается вопрос правовой защиты работников органов государственной влас­ти и органов местного самоуправления в Украине. Раскрываются теоретические осно­вы государственной службы как важной составной государственного управления, ее исторический аспект. Подчеркивается необходимость эффективной реализации адми­нистративной реформы, в частности формирования новых механизмов правового ре­гулирования обеспечения государственной службы соответствующими кадрами.

The article pertains to the problems of the state power and municipal authority personal. The theoretical grounds of the civil service, it's historical aspect are revealed as well, as the main component of the public administration. The comparative analysis is proposed as to the functioning of the civil service in different countries. It is accented, that Ukraine needs the effective realization of the administrative reformation, which contemplates the building of new legal regulation mechanism of insuring the civil service with effective personnel.

Правовий захист працівників органів державної влади та органов місцевого самоврядування в Україні, як і в інших державах світу, базується на правових джерелах державної служби. Правові джерела державної служби в Україні - це принципи, правила та норми, закріплені в нормативно-правових актах, які регу­люють правовідносини в галузі державної служби, в тому числі: правовий статус державних службовців, гарантії і процедури його реалізації, умови, порядок проходження і припинення державної служби, види заохочень і відповідальності державних службовців. Сукупність цих правових норм утворює правовий інсти­тут державної служби.

Правовий інсти

тут державної служби - це комплекс окремих норм та цілісних нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням державного управління і державної служби та належать до та­ких галузей права і законодавства: конституційне право; адміністративне право і адміністративне судочинство; господарське право; екологічне право; житлове право; земельне право; кримінальне право; трудове право; право соціального за­хисту (яке, на жаль, і до сьогодні продовжують називати давно застарілим терміном «право соціального забезпечення»); фінансове право та деяких інших галузей права1.

Згідно зі ст. 4 Конституції України держава через відповідні органи забезпе­чує охорону правопорядку, інтересів суспільства, прав і свобод громадян, у тому числі працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки вони є носіями усіх прав і свобод громадян України.

Сучасна система державного управління в нашій країні залишається недо­статньо ефективною. Одна з основних причин цього полягає в тому, що держав­не управління безсистемно поєднує ті структури й елементи, які залишились у спадок від радянського минулого, і ті, що сформувалися протягом останніх років.

Необхідність створення нової, ефективнішої системи державного управління шляхом адміністративної реформи вже визнана не лише фахівцями, а й закріпле­на національними нормативно-правовими актами. Одним із завдань для досяг­нення мети адміністративної реформи є створення нової правової бази, яка забез­печить становлення України як правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії. Реформована система державного управління має стати близькою до потреб громадян, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Основним ресурсом адміністративної рефор­ми мають бути висококваліфіковані кадри, забезпечення якими можливе шляхом розвитку державної служби2.

М. Вебер у своїй праці «Політика як покликання і професія» підкреслював, що штаб управління, який зовні являє собою організацію політичного владарю­вання, прикріплений до свого володаря двома засобами: матеріальним інтересом і соціальною пошаною3.

Декілька проміжних висновків щодо з'ясування суті й особливостей держав­ної служби як соціального інституту. По-перше, як соціальний інститут державна служба являє собою історично сформовану, сталу форму організації спільної діяльності осіб, які знаходяться на службі у державі. У суспільстві, діють найрізноманітніші соціальні інститути - політичні, економічні, ідеологічні. У ме­жах даної класифікації державна служба належить до таких політичних інсти­тутів, як держава, політичні партії, армія, суд, прокуратура. В сукупності вони відображають політичні інтереси і відносини. По-друге, державна служба тісно пов'язана з усіма іншими інститутами суспільства. Вона лише тоді виконує соціальну функцію, коли будується на правовій основі, є за своєю сутністю не ли­ше соціальним, а й державно-правовим інститутом. По-третє, через інститути держави і права державна служба пов'язана з економічними інститутами. Ме­ханізм такої взаємодії має структурно-функціональний характер, що дає змогу державі, спираючись на державну службу, проводити певну соціальну та еко­номічну політику. Щодо цього державну службу можна розглядати як соціально-економічний інститут. По-четверте, державна служба взаємодіє з інститутами іде­ологічної сфери, певною мірою спирається на засоби масової інформації, гро­мадську думку. В процесі такої взаємодії державна служба набуває якості соціаль­но-культурного інституту.

Сучасний стан державної служби не відповідає актуальним потребам суспільства, держави і вимогам адміністративної реформи. Тому розвиток Ук­раїни і проведення адміністративної реформи мають супроводжуватися розвит­ком та вдосконаленням державної служби. Київський Центр стратегічних ініціатив розробив Концепцію розвитку і реформування державної служби та дер­жавного управління України.

Важливими компонентами стратегії розвитку державної служби є забезпечен­ня правової захищеності, політичної нейтральності на державній службі, моти­вація та стимулювання державних службовців шляхом реформування системи оплати праці державних службовців.

Держава - це організаційно-правова структура публічно-політичної влади, яка має суверенні повноваження регулювати суспільні взаємовідносини в межах країни та визначати відносини із зовнішнім світом. У сучасному розумінні держа­ва розглядається, зокрема, як правова структура суверенної публічної влади в ме­жах усієї країни, сформована легітимним шляхом4. Державне управління і тісно з ним пов'язана державна служба виникли більше п'яти тисяч років тому. Саме найдавніші країни Стародавнього Сходу (Єгипет, Месопотамія, Фінікія, Ізраїль, Індія, Китай) започаткували практику і теорію державного управління і держав­ної служби5. У Месопотамії були письмові господарські документи - регулярні звіти про стан царського майна, в яких є посилання на закони (що побіжно підтверджує існування національного або внутрішнього права і законодавства, попри відсутність у нашому розпорядженні текстів самих законів)6. Основними досягненнями шумерів у галузі державного управління і державної служби були: створення перших держав із системою державного галузевого і територіального управління, яке здійснювалося державними службовцями; розробка першої ідео­графічної системи писемності (клинопису), розвиток права і започаткування пи­саного законодавства (як національного, так і міжнародного) та державної стати­стики. Застосування у державному управлінні цих досягнень отримало в історії менеджменту назву першої управлінської революції.

У стародавньому Римі теорія та практика державного управління і державної служби, успадковані від Стародавньої Греції, набули подальшого розвитку. Ваго­мий внесок у розвиток держави та права зробили римські філософи та юристи. Римський юрист II ст. Гай написав перший підручник з римського права «Інсти­туції Гая»7. Важливими джерелами права останніх століть Римської імперії стали імператорські конституції та найвідоміша з них - Кодекс імператора Юстиніана, який було розроблено групою придворних правників.

Ще за стародавніх часів на території сучасної України не лише було організо­вано державне управління, а й створено правове забезпечення державної служби, чіткі структури держслужби та системи державних посад. Руська держава зі сто­лицею в Києві за правління Ярослава Мудрого досягла найвищого економічного, військового, політичного розквіту і стала могутньою європейською державою з розвиненою системою державного управління8. Основними політико-правовими джерелами руського державного управління княжої доби були: збірник законів Ярослава Мудрого «Руська правда» (1016-1026 pp.), який містив 17 статей; «Правда Ярославичів» (друга розширена редакція «Руської правди», орієнтовно укладена протягом 1068-1072 pp.) містила 26 статей. «Руська првда» Володими­ра Мономаха (третя «широка» редакція, укладена орієнтовно 1113 р.) містила «Правду Ярославичів» і «Статут» Володимира Мономаха.

Основними досягненнями Руси-України литовсько-польської доби у галузі державотворення і державної служби були: реформування системи державного управління і державної служби; розвинене судочинство та законодавство; широ­ке вживання термінів «Україна», «український»; збереження руської (української) культури та мови; формування особливої суспільної групи, що отримала назву -козаки та їх військової організації Запорозької Січі.

Основними здобутками України козацько-гетьманської доби у галузі державо­творення і державної служби були: завоювання незалежності та відновлення су­веренної Української держави, яка набула форми козацької республіки; створення власної системи державного управління і державної служби; виборність більшості державних службовців; розробка і затвердження першої української конституції (Конституція Пилипа Орлика 1710 p.). Історичним прикладом право­вих джерел Російської імперії може бути закон «Про порядок державної служби» (Петровська табель про ранги) від 24 січня 1722 p., яка, зазнаючи певних змін, за­лишалася чинною майже двісті років (до 1917 p.). Закон було розроблено з ураху­ванням зарубіжного і російського державного досвіду (в тому числі було частко­во запозичено «Розпис чинів Французького королівства»)9.

Закон (Табель) запровадив новий для Росії принцип, за яким статус державно­го службовця («права и преимущества») визначався «чином, а не породою», вво­дилися нові чини (ранги) - чотирнадцять класів у війську (гвардії, інфантерії, тоб­то піхоті, артилерії, військово-морському флоті, а починаючи з 1884 р. - також у козачих військах), статській, тобто цивільній, та придворній державній службах, уніфікувались військові, цивільні та придворні звання.

Всі чини (ранги) одного класу були формально рівноцінними, тобто дійсний статський радник, генерал-майор артилерії, генерал-майор інфантерії та контр-адмірал як чини одного (четвертого) класу були рівними між собою. Те саме сто­сувалося чинів будь-якого класу, з першого по чотирнадцятий включно. Водночас на практиці вище цінувалися військові чини, яким віддавалася перевага перед цивільними. Якщо офіцер переходив на статську (цивільну службу), то, як прави­ло, його відразу підвищували в ранзі, надаючи статський чин на один клас вищий, ніж той, який він уже мав на військовій службі.

Отже, закон «Про порядок державної служби» чітко встановив, що право обіймати державні посади військової, військово-морської, статської (цивільної) чи придворної служби та статус державних службовців (у оригіналі«права и пре­имущества») визначалося чином. Службовець, який не мав чину чи займав поса­ду, вищу за свій чин, став винятком. Права і переваги, пов'язані з чином, були постійними. Вони давали право на зайняття посад, відповідних чину, підвищення в чині та зберігалися і після звільнення з посади чи виходу у відставку.

Закон 1722 р. встановив розпис державних посад за 14 класами та закріпив право призначення залежно від класу посад за різними рівнями державної влади (імператор, губернатори тощо). Були сформульовані вимоги, необхідні для прий­няття на цивільну службу і зайняття державних посад: російське підданство; во­лодіння громадянською честю (заборона на вступ до державної служби для осіб, які були засуджені за кримінальні злочини та позбавлені прав, виключені з дво­рянських зборів, вийшли чи були виключені з духовного звання тощо); походжен­ня, насамперед - потомствені дворяни (хоча допускалися деякі особи іншого по­ходження); необхідний мінімальний освітній рівень (знання письма і арифмети­ки); досягнення певного віку (16 років); чоловіча стать; християнське вірос­повідання; наявність чину, необхідного на конкретній посаді; послідовне проход­ження посад і чинів починаючи з чотирнадцятого класу.

Саме Петровська табель формально визначила місце і статус у Росії бюро­кратії, формування якої пов'язують із Петром І. Створення імперії потребувало централізованого державного управління, але це, у свою чергу, породило бюро­кратію. Слід зазначити, що походження і роль російської бюрократії відрізнялися

від її попередниці - французької бюрократії. Наступники Петра І продовжили ре­формування державного управління та її інструмента - державної служби10.

У другій половині XX ст. було ухвалено низку міжнародно-правових актів, які регулюють права і обов'язки державних посадових осіб (державних службовців). Серед них - Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку ухва­лений резолюцією № 34/169 від 17 грудня 1979 р. XXXIV сесії ООН, у восьми статтях якого окреслені такі вимоги до посадовців: служіння суспільству(гро-маді); підпорядкованість законодавству; захист людських прав; дотримання конфіденційності службової інформації; боротьба з корупцією тощо.

У сучасній Україні першим спеціалізованим нормативно-правовим актом у га­лузі державної служби став Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. З того часу створено розгалужену правову систему, до якої входять декілька сотень нормативно-правових актів. До основних з них належать: 1) Кон­ституція України, яка визначила право громадян на участь є державному управ­лінні та право на доступ до державної служби і служби в органах місцевого само­врядування; 2) Закон України «Про державну службу», який деталізував завдан­ня, принципи, засоби державної служби; права і обов'язки державних служ­бовців; 3) Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який деталізував завдання, принципи, засоби та особливості служби в органах місце­вого самоврядування; права і обов'язки відповідних службовців; 4) Указ Прези­дента України «Про підвищення ефективності системи державної служби»;

Указ Президента України «Стратегія реформування державної служби»;

Указ Президента України «Про реформування законодавства про державну службу»; 7) Концепція адміністративної реформи в Україні; 8) Загальні правила поведінки державного службовця.

Крім того, розроблено й ухвалено значну кількість нормативно-правових актів, які уточнюють особливості спеціалізованої державної служби за галузями діяльності, серед яких закони України: «Про статус суддів»; «Про прокуратуру»; «Про міліцію»; «Про державну податкову службу в Україні»; «Про службу безпе­ки України»; «Про боротьбу з корупцією»; «Про дипломатичну службу»; «Про статус народного депутата України»; «Про Національний банк України» та ін.

Усі ці нормативно-правові акти не лише безпосередньо регулюють діяльність державних службовців, а й є базою для розробки галузевих, регіональних та місцевих нормативних і розпорядчих документів з питань державної служби, тоб­то дають можливість сформувати важливу складову системи державної служби11.

Проблеми захисту і безпеки суспільства та людини мають складну структуру і вимагають вивчення з використанням системи методологічних принципів. Головні з них - гуманізм, рівноправність інтересів, законність, гласність, рівність усіх перед законом, взаємна відповідальність держави та громадян, дієвість і адекватність, паритетність, динамічність тощо12. Надійність захисту життєво важливих інтересів України залежить від створення ефективної системи забезпе­чення національної безпеки та механізмів її реалізації. Національні інтереси України зобов'язують приділяти проблемі удосконалення правового захисту державних службовців велику увагу.

На нашу думку, існуючі нині механізми правового захисту працівників ор­ганів державної влади та органів місцевого самоврядування є слабкими та дале­кими від досконалості.

Назріла гостра потреба у створенні нових механізмів правового регулювання щодо забезпечення дійсно рівних прав громадян на державну службу та кар'єрне зростання в системі органів державної влади та органів місцевого самовряду­вання.

Необхідно передбачити у Законі України «Про державну службу» окремий розділ «Правовий статус державних службовців», де зазначити про поширення на державних службовців загальногромадських прав. У окремих статтях даного розділу повинні міститися права, що певним чином пов'язані зі вступом на дер­жавну службу, її проходженням та припиненням. Назви цих статей повинні бути такими: «Права при вступі на державну службу», «Службові права», «Особисті права державних службовців».

Реформування системи влади неминуче. Тому проблеми правового захисту державних службовців мають принципово важливе значення для розбудови та розвитку демократичної, правової держави.

 

1. Дубенко С.Д. Державна служба в Україні. Посібник. - К.: УАДУ, 1998. -С. 381.

2. Кордун О.О., Ващенко К.О., Павленко P.M. Особливості виконавчої вла­ди в пострадянській Україні. Монографія. - К., 2002. - С. 115.

3. Вебер М. Избран­ные произведения. - М.: Прогресе, 1990. - С. 815.

4. БитякЮ. П., Зуй ВВ. Адми­нистративное право Украины (общая часть) Учеб. пособие. - X., 1994. - С. 93.

5. Черноног Є.С. Державна служба: історія, теорія і практика: Навч. посібник - К., 2008. - С. 37.

6. Там само. - С. 38.

7. Там само. - С. 63.

8. Там само. - С. 77.

9. Там само. - С. 103.

10. Там само. - С. 104-119.

11. Там само. - С. 195-197.

12. Ни­жник Н. Державна служба - специфічний фактор зміцнення державного управлін­ня // 36. наук, праць УАДУ. - Вип. 1. - 1998. - С. 70-78.

 

< Попередня   Наступна >