253

---

Єфремова О.П.

ЗАКОНОДАВЧЕ РЕГУЛЮВАННЯ КОНКУРСУ В УКРАЇНІ ТА ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ: ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ

Анализируется опыт применения конкурса в государственной службе в зарубежных странах. В Российской Федерации, Франции, Японии, США, Египте, Германии конкурс­ное замещение вакантных должностей применяется в большинстве случаев принятия или продвижения по службе. Сформулированы предложения по усовершенствованию законодательства в Украине.

This article describes the experience of the application of competition in public service in foreign countries. In the Russian Federation, France, Japan, USA, Egypt, Germany, competi­tive job-apply in most cases, adoption or promotion of an employee. Having reviewed the experience of competition in public service, to make proposals for improvement of legislation in Ukraine.

Порядок заміщення (прийняття) за конкурсом на державну службу передба­чається як українським законодавством, так і законодавством інших держав. З ба­гатьох процедур заміщення вакантної посади державної служби найбільш поши­реним є конкурс. Для державної служби нашої держави ця процедура є новою. Для більш ефективного застосування процедури заміщення вакантних посад дер­жавних службовців в Україні необхідно враховувати позитивний досвід інших держав.

Окремі вчені-юристи здійснювали висвітлення та аналіз правового регулю­вання конкурсу в державній службі в Україні та зарубіжних країнах: В. Авер'янов, І. Василенко, С. Дубенко, В. Ігнатова, А. Козирін, І. Корж, Ю. Ру-бинський, А. Панов, але й досі відсутні комплексні дослідження цього питання.

Правовою основою проведення конкурсу є Закон України від 16.12.1993 р. «Про державну службу»1 (далі Закон), Положення про порядок проведення кон­курсу на заміщення вакантних посад

державних службовців, затверджене Поста­новою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р.2 та Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних служ­бовців, затверджений наказом Головдержслужби України від 10 травня 2002 р.3.

Українським законодавством не дано визначення конкурсу в нормативно-пра­вових актах. Але у науковій літературі, в якій розглядається поняття «конкурс» визначається, що воно походить від латинських слів «збіг», «зустріч», «зіткнен­ня» (concursans) і означає різновид змагання за встановленими правилами й у кон­кретні строки, що має за мету визначити найкращого серед осіб, які беруть у ньо­му участь, за певними критеріями залежно від сфери та виду їхньої діяльності4. Дехто трактує конкурс на заміщення державної посади як вибір з числа претен­дентів на заняття посад у структурах державної служби найбільш кваліфікова­них5. Тільки кваліфікації, на нашу думку, для заняття посади замало. В даному визначенні не приділено уваги професійному рівню кандидатів. Інші автори під конкурсом у державній службі розуміють особливу процедуру відбору кадрів на вакантні посади державної служби6. Вважаємо, що дане поняття не розкриває всього змісту терміну «конкурс», а лише окреслює його.

На нашу думку, треба сформулювати таке визначення конкурсу: це оцінка професійного та освітньо-кваліфікаційного рівня кандидатів через змагання, ор­ганізаційно - правовим способом заміщення посад у державній службі.

У літературі зустрічається таке поняття, як процедура конкурсу. Загалом, великий енциклопедичний словник визначає процедуру, як встановлений порядок ведення, розгляду справ7. Виходячи з цього доцільно дати таке визначення кон­курсній процедурі: це встановлений порядок визначення професійного та освітньо-кваліфікаційного рівня кандидатів через змагання, організаційно -правовим способом заміщення посад у державній службі.

У конкурсному провадженні в Україні існують декілька стадій конкурсу. В літературі зустрічається таке визначення стадії: це певний ступінь, період, етап у розвитку чогось, що має свої якісні особливості8. На нашу думку, стадії у кон­курсній процедурі - це певні етапи конкурсу, які мають певну мету, строки та рішення, що приймаються. Виділяють такі стадії конкурсу: підготовка до прове­дення конкурсу; проведення конкурсного іспиту та співбесіди; прийняття рішення за підсумками конкурсного іспиту; оскарження прийнятого рішення; виконан­ня прийнятого рішення9.

Заслуговує на увагу досвід Франції, де, на нашу думку, встановлено найбільш вдалий, порівняно з іншими країнами, порядок проведення конкурсу, тому що має найдовшу історію правового закріплення. У Франції проведення конкурсу регу­люється такими нормативними актами: Ордонансом про державну службу від 4 лютого 1959 року та «Загальним статутом публічної служби», який був прийня­тий в 1946 році10. Конкурс проводиться або у формі іспитів, або за ступенями і званнями, коли порівнюються послужні списки кандидатів. Паралельно прово­дяться зазвичай три конкурси: перший - для випускників вузів; другий - для ка­дрових службовців, які можуть навіть не мати диплома (крім лікарів, для яких диплом обов'язковий); третій - для тих, хто вступає до Національної адміністра­тивної школи виборних посадових осіб місцевих співтовариств, керівників асоціацій і профспілок. Не менш корисний для вивчення досвід Японії у сфері державної служби. В цій країні прийняття на державну службу регулюється Зако­ном «Про державних службовців» 1947 р. Громадян, які вперше вступають на державну службу в Японії і складають іспити, поділяють на три категорії: 1) ті, хто закінчили вищі навчальні заклади; 2) ті, хто має неповну вищу освіту; 3) ті, хто закінчили середні навчальні заклади. На практиці шанси зайняти керівні пости мають тільки особи, що мають вищу освіту. Більшість представників японської бюрократичної еліти закінчили одні й ті ж навчальні заклади. Кон­курсні іспити в Японії організуються за принципом «відкритих дверей»11. Цей принцип передбачає доступ до державної служби усіх бажаючих. Такий принцип не передбачений у Законі України «Про державну службу», тому такий досвід слід запозичити, що зробить конкурсні процедури прийняття на державну служ­бу більш відкритими і прозорими. У СІЛА правове регулювання прийняття на державну службу здійснюється згідно із Законом «Про державну службу» 1883 р. та Законом «Про реформу державної служби» 1978 р. З метою вдосконалення і поліпшення процедури прийняття на державну службу випускників університетів розроблено особливу Систему конкурсного добору (тестування) кандидатів, із зазначеної категорії осіб, на роботу до федеральних органів - Federal Service Extrance Examenation (FSEE). Щорічно майже 200 тис. випускників складають іспити за цією програмою, з яких близько 30 тис. отримують запрошення на роботу12.

Першою стадією конкурсного провадження згідно з законодавством України є підготовка до проведення конкурсу. У цій стадії можна виділити три складові:

Публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації. Згідно з п. 10 Поряд­ку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців (далі - Порядок) державний орган, у якому проводиться конкурс, зобов'язаний опублікувати оголошення про проведення конкурсу в пресі або поширити його через інші офіційні засоби масової інформації не пізніше, ніж за місяць до почат­ку конкурсу і довести його до відома працівників органу, в якому оголошується конкурс. Відповідно до п. 12 цього Порядку конкурс не оголошується у наступ­них випадках: коли заміщення вакантних посад здійснюється за іншою процеду­рою; у разі прийняття керівником рішення про призначення осіб, згідно з п. 5 Порядку, в межах одного державного органу13. Ця норма, на нашу думку, пору­шує принцип рівності вступу громадян України до державної служби. Для більш

ефективної реалізації цієї складової вважаємо за необхідне запозичити досвід Франції. Згідно із законодавством цієї держави конкурс може бути або винятково «зовнішнім» (ще його називають «навчальним»), тобто призначеним тільки для кандидатів, що лише припускають ймовірність працювати на держслужбі, або «внутрішнім», або «конкурсом чиновників», тобто для просування по службі тих службовців, що вже мають певний стаж, або відкритим і для тих, і для інших, що на практиці буває найчастіше.

Прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі (п. 13 Порядку). При цьому особи, які працюють у державному органі, де оголошено конкурс, і бажають взяти у ньому участь, зазначених документів до заяви не додають.

Попередній розгляд документів, що подані претендентами на зайняття по­сади державного службовця на відповідність встановленим кваліфікаційним ви­могам щодо відповідного рівня посади (п. 16 Порядку). Однак чинне законодав­ство передбачає виняток із цього правила. Якщо кандидат наполягає на участі в іспиті за даних обставин, він допускається до іспиту, а остаточне рішення прий­має конкурсна комісія. З таким положенням важко погодитися, оскільки в цьому випадку ігнорується вимога про відповідність документів кандидата, що може створювати певні труднощі при реалізації наступних стадій.

Другою стадією конкурсного провадження в Україні є проведення конкурсно­го іспиту та співбесіди, що здійснюється відповідно до п. 19-21 Порядку. Слід за­значити, що однією із суттєвих новацій чинного Порядку про проведення конкур­су є саме конкурсний іспит, який раніше не проводився. Через проведення кон­курсного іспиту здійснюється об'єктивне оцінювання знань та здібностей канди­датів на заміщення вакантних посад державних службовців. Об'єктивність прове­дення іспиту забезпечується рівними умовами для всіх кандидатів (тривалість іспиту, зміст та кількість питань, підрахунок результатів тощо) та відкритістю інформації про них, єдиними критеріями оцінювання14. Проведення іспиту для кандидатів на заміщення вакантних посад закріплено у п. 1.5 Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних служ­бовців та передбачає перевірку й оцінку їх знань: Конституції України, законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», а також відо­мчих нормативно-правових актів, якими регулюється специфіка функціональних повноважень відповідного державного органу та структурного підрозділу. Такий іспит проводиться конкурсною комісією, створеною в даному державному органі. Окрім конкурсної комісії, учасником цього провадження є кандидат на заміщення вакантної посади. Кандидатом вважається особа, яка подала необхідні документи до державного органу для участі у конкурсі на заміщення посад державних служ­бовців. Чинне законодавство передбачає обмеження щодо кола осіб, які можуть брати участь в конкурсі. Так, до участі у конкурсі відповідно до статті 12 Закону України «Про державну службу» не допускаються особи, які: досягни встановле­ного законодавством граничного віку перебування на державній службі (у СІЛА лише у віці від 21 до 35 років); визнані в установленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісним із зайняттям посади державного службовця; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі осо­бам, які є їхніми близькими родичами чи свояками; позбавлені права займати відповідні посади в установленому законом порядку на визначений термін; в інших випадках, встановлених законом.

Статтею 4 Закону України «Про державну службу» передбачається, що до участі у конкурсі допускаються громадяни України. На нашу думку, заслуговує досвід Франції, згідно з яким громадяни країн Євросоюзу також можуть брати участь у конкурсах на заміщення посад державних службовців (ст. 48 Римського договору 1957 р. про створення ЄС), але не на всі посади - деякі сфери діяльності (юстиція, поліція, дипломатія, народна освіта та ін.) доступні лише для громадян Франції15. Корисними можуть бути державні службовці - громадяни інших, більш економічно розвинених держав, які вже мали позитивний досвід перебу­вання на державній службі у своїх країнах, для реалізації реформ в Україні. Зазна­чена вище стадія складається з: 1) проведення іспиту; 2) проведення співбесіди. Важливість конкурсного іспиту полягає в тому, що до всіх кандидатів на заміщен­ня вакантних посад державних службовців висуваються однакові вимоги щодо їх підготовки та професіоналізму16.

Заслуговує на увагу своєю глибокою перевіркою знань процедура складання іспиту кандидатами на зайняття посад державних службовців у СІЛА. Процеду­ра складається з трьох етапів. На першому перевіряється «загальна інтелектуаль­на підготовленість» кандидатів. їм пропонується відповісти на питання з історії та державного устрою СІЛА, економіки, географії, права, міжнародних відносин тощо. На другому етапі здійснюється перевірка вміння зрозуміло висловлювати думки англійською мовою - шляхом написання короткого твору на зазначену тему; на третьому - перевіряється «професійна та функціональна придатність» кандидата, тобто здійснюється перевірка основ спеціальних знань з однієї або декількох спеціалізацій: політичної, економічної, управлінської, юридичної тощо17.

У ході проведення конкурсного іспиту можна, в свою чергу, згідно з Загаль­ним порядком проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад дер­жавних службовців, виділити наступні етапи: 1. Організаційна підготовка до іспиту. Кадрова служба за погодженням із головою конкурсної комісії визначає дату проведення іспиту та повідомляє кандидатів про місце і час його проведен­ня. 2. Складання конкурсного іспиту. Під час підготовки відповідей на запитання екзаменаційного білета мають бути присутні не менше трьох членів конкурсної комісії. Іспит складається одночасно всіма кандидатами на заміщення однієї ва­кантної посади. Іспит складається письмово за екзаменаційними білетами, які пропонуються кандидату за його вибором і відкриваються у присутності канди­датів на заміщення вакантних. Іспит, складається державною мовою18. 3. Оціню­вання та підбиття підсумків іспиту є останнім етапом проведення конкурсного іспиту в Україні. По закінченні часу, відведеного на складання іспиту, проводить­ся перевірка відповідей та їх оцінювання. Оцінювання здійснюється всіма члена­ми комісії. Члени конкурсної комісії приймають спільне рішення щодо оцінюван­ня відповіді на кожне питання екзаменаційного білета. Такі оцінки виставляють­ся на аркуші з відповідями кандидата. Підбиття підсумків здійснюється шляхом додавання балів за кожне питання і занесення загальної суми балів до екзаме­наційної відомості, з якою кандидат ознайомлюється.

Кандидати, що набрали загальну суму балів, не нижчу 50 відсотків від макси­мальної суми балів, яка може бути виставлена при наданні правильних відповідей, вважаються такими, що успішно склали іспит. Особи, які набрали менше 50 відсотків від максимальної суми балів, вважаються такими, що не скла­ли іспиту. Такі кандидати не можуть бути рекомендовані для проведення співбесіди й заміщення вакантної посади. Успішно скласти іспит може один, кілька або всі кандидати19.

Відповідно до п. 25 Порядку наступною складовою є проведення співбесіди. Вона проводиться з тими кандидатами, які успішно склали конкурсний іспит, з метою встановлення їхньої відповідності критеріям, які висуваються державним органом до кандидатів, і виявлення тієї особи, яку конкурсна комісія може реко­мендувати для заміщення вакантної посади. В науковій літературі виділяються кілька типів співбесід: а) структурована (визначається стандартний перелік пи­тань для певних посад. Особа, яка проводить співбесіду, заносить відповіді кан­дидата на питання у попередньо підготовлений бланк); б) неструктурована (немає стандартних питань і визначеного порядку проведення співбесіди); в) ситуаційна (в запитаннях моделюються ситуації, які можуть виникнути під час виконання службових обов'язків. Кандидату пропонується вирішити питання, які виникають у запропонованих ситуаціях)20.

Законодавство Японії також містить положення про проведення «загального іспиту» у формі групової дискусії по одному із предметів з метою визначення здатності кандидатів швидко схоплювати суть різних думок, виробляти свій підхід, використовувати переконливі аргументи при викладі власної позиції21. Така групова дискусія дає можливість, порівняти можливості кандидатів спілку­ватися та підтримувати дискусію. Це необхідно, запозичити і внести відповідну норму до п. 25 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців.

Третьою стадією проведення конкурсу в Україні є прийняття рішення за підсумками конкурсу. Рішення приймається конкурсною комісією простою більшістю голосів. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини членів конкурсної комісії. Рішення конкурсної комісії є обов'яз­ковим для керівника державної установи. Таке рішення оформляється у вигляді протоколу, який підписується всіма членами комісії не пізніше, ніж через два дні після голосування (п. 28 - ЗО Порядку). В Україні законодавчо не врегульоване питання щодо тих випадків, коли у кандидатів однакові результати іспитів. Зако­нодавство деяких країн, наприклад Єгипту, передбачає, що за однакових резуль­татів іспитів перевага віддається особі, що має вищий освітньо-кваліфікаційний рівень або одержала його раніше іншого кандидата з аналогічним освітнім рівнем. При рівності зазначених характеристик перевагу одержує старший за віком22. За законодавством України конкурсна комісія повідомляє кандидатів про результати конкурсу протягом трьох днів після його завершення (п. 31 Порядку).

Наступною - факультативною - стадією конкурсу згідно з п. 33, 34 Порядку є оскарження прийнятого рішення. Рішення конкурсної комісії може бути оскарже­не кандидатом керівнику відповідного державного органу протягом трьох днів після ознайомлення з цим рішенням. Відповідно до ст. 55 Конституції України кандидат може оскаржити рішення державних органів та посадових осіб в суді.

Останньою стадією конкурсного провадження є виконання рішення, що прий­нято конкурсного комісією. Рішення про призначення на посаду державного службовця та зарахування до кадрового резерву приймає керівник державного органу протягом місяця з дня прийняття рішення конкурсною комісією.

Прийняття на державну службу оформляється наказом або розпорядженням керівника державного органу, з яким ознайомлюється особа, що призначається на посаду (п. 32 Порядку).

На нашу думку, позитивний досвід щодо встановлення терміну випробування має ФНР. Згідно з Федеральним законом «Про державних службовців» від 27.02.1985 р. до остаточного зарахування на посаду чиновник зобов'язаний прой­ти випробувальний термін. Для чиновників нижчого рангу він становить один рік, середнього рангу - два роки, підвищеного рангу - три роки, вищого рангу - чо­тири роки. Це мінімальний випробувальний термін, скорочення якого не допус­кається23. Вважається, що такий тривалий строк випробування дає змогу пе­ревірити всі якості особи, що претендує на зайняття посади. В нашій державі ви­пробувальний термін за ст. 18 Закону України «Про державну службу» встанов­люється лише до 6 місяців, однак це дуже малий термін, бо у деяких випадках не можна виявити усі негативні якості службовця. Тому ми вважаємо за необхідне врахувати досвід ФНР і збільшити строк випробування для державних служ­бовців відповідно до рангу чиновників, який би закінчувався кваліфікаційним іспитом.

Отже, аналіз досвіду зарубіжних країн та вітчизняного законодавства дає підстави зробити такі висновки: у законодавстві більшості держав присутні нор­ми про конкурс як найбільш демократичну й ефективну процедуру відбору кан­дидатів на державну службу, оскільки дає змогу виділити здатних, грунтуючись винятково на оцінці професійного та освітньо-кваліфікаційного рівня кандидата та вмінні проявити себе. Особливості в організації конкурсу на заміщення вакант­них посад у державній службі є у кожній з розглянутих країн. Проте здійснений аналіз дає можливість стверджувати, що у розвинених країнах правове регулю­вання інституту державної служби має багато спільного. Тому розглянутий вище досвід зарубіжних країн буде корисним для вдосконалення державної служби в Україні.

 

1. Закон України «Про державну службу» // Відомості Верховної Ради Украї­ни. - 1993. - № 23. - Ст. 490.

2. Постанова Кабінету Міністрів України про затвер­дження Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців від 15 лютого 2002 р. № 169 // Офіційний вісник України. - 2002. —№ 8. - Ст. 1260.

3. Наказ Головдержслужби України «Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців», затверджений від 10 травня 2002 р. №30/84 // Офіційний вісник України. - 2002. - №11. - Ст. 1340.

4. Малиновський В.Я. Державна служба: теорія і практика. Навч. посібник. - К.: Атіка, 2003. - 160 с

5. Государственная служба Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. - М., 2004. - 528 с.

6. Основы государственной службы и кадровой политики: Учеб. пособие. - М., 2008. - 575 с.

7. Большой энциклопедический словарь http://www.sci.aha.ru /ALL/VOC/voc.php.

8. Там же.

9. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - С. 317.

10. Государственная служба во Франции Ю. Рубинский // Современная Европа. - 2007.- № 2 (ЗО). - С. 79-90.

11. Панов А.Н. Японская дипломатическая служба. - М., 1988. - С. 135-136.

12. Career in Government Federal Service Entrance Examination Including Management Internship. - Wash., USCSC, 1995. - 155 p.

13. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. - С. 318.

14. Там само. - С. 319.

15. Рубинский Ю. Государственная служба во Франции // Современная Европа. -2007. - №2 (ЗО). - С. 79-90.

16. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. - С. 318.

17. Корж І. Добір кандидатів на державнуслужбу: порівняльний аналіз // Право України. - 2007. - № 3. - С. 84-89.

18. Наказ Головдержслужби України «Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців». - Ст. 1340.

19. Державне уп­равління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. - С. 319.

20. Там само . - С. 320.

21. Панов А.Н. Цит. работа. - С. 135-136.

22. Василенко И.А. Адми­нистративно-государственное управление в странах Запада: США, Великобрита­ния, Франция, Германия: Учеб. пособ. - М ., 2001. -С. 128.

23. Административное право зарубежных стран: Учеб. пособ. - М., 1996. - С. 112.

< Попередня   Наступна >