Наукові статті Адміністративне право ДЕЯКІ АСПЕКТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИДЕЯКІ АСПЕКТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
| Наукові статті - Адміністративне право |
ЛУПАЛО О.А.,
кандидат юридичних наук, доцент кафедри
КУДРЯ В.О.,
здобувач кафедри управління в ОВС Київського національного університету внутрішніх справ
ДЕЯКІ АСПЕКТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В ОРГАНАХ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
Сучасні дослідження адміністративно-правових засад формування та розвитку функції кадрового забезпечення в органах внутрішніх справ свідчать, що цей напрямок завжди був і є важливим засобом забезпечення їх ефективної діяльності. Загальні питання роботи з кадрами органів внутрішніх справ розглядалися у багатьох дослідженнях, зокрема О.М. Бандурки, М.І. Ануфрієва, Л.М. Колодкіна та А.В. Фатули, Г.М. Мякішева, В.А. Мінаєва, В.М. Шамарова, Н.П. Матюхіної, А.Н. Роша. Окремим проблемам управління персоналом ОВС України присвячені дослідження М.Л. Іншина, Ю.Ф. Кравченка, О.В. Лавріненка та багатьох інших науковців і фахівців. Серед проблем, що знайшли своє подальше вдосконалення та правове закріплення – питання дисципліни працівників ОВС, їх професійної мотивації, прийому на службу та звільнення працівників тощо. Однак навряд чи можна визнати, що отримані результати є цілком завершеними, формують цілісну систему кадрового забезпечення органів внутрішніх справ та відповідають сучасним вимогам розбудови нашої правової держави.
У статті ставиться завдання проаналізувати особливості правового регулювання кадрового забезпечення в органах внутрішніх справ, зокрема сучасного підходу до поняття та його змісту, а також запропонувати заходи щодо їх вдосконалення та правового закріплення у нормативно-правових актах.
Робота з кадрами – одна з найважливіших функцій суб’єкта управління органами внутрішніх справ, яка зводиться не лише до її формування та організ
Крім цього, правоохоронна система до цього часу ґрунтується на заснованих соціалістичною системою державного управління принципах жорстко централізованої побудови та функціонування державних органів. Зокрема у більшості досліджень з питань кадрового забезпечення, незважаючи на «вилучені з обігу» цитати класиків марксизму та «історичні» рішення комуністичної партії, поняття та терміни мало чим відрізняються від тих, які були сформовані протягом 30-х років ХХ ст. Так, їм властиві характерні особливості традиційного авторитаризму: «слухняність» перед вищестоящим керівництвом та бездоганна «правильність» отриманих наказів, брак довіри до сторонніх зауважень, набуття «авторитету» керівником міліції у соціальному середовищі з моменту призначення його на посаду. А тому серед науковців та практиків під час аналізу результатів діяльності ОВС до цього часу зберігаються суперечливі оцінки щодо ефективності форм та методів кадрового забезпечення керівного складу, а також систематично вносяться пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання їх діяльності.
У найзагальнішому вигляді проблемність кадрового забезпечення полягає у виникненні значного розриву між реальними можливостями органів внутрішніх справ та вимогами суспільства щодо діяльності працівників міліції по задоволенню соціальних потреб, зокрема можна виділити декілька найсуттєвіших правових проблем.
По-перше, процес вдосконалення законодавства, що регулює кадрове забезпечення органів внутрішніх справ, обумовлюється залежністю від законодавства про державну службу, яке також потребує відповідного оновлення.
По-друге, потребує перегляду стан правового регулювання систем відбору осіб для виконання управлінських функцій в органах внутрішніх справ, а також підготовки та їх перепідготовки. Рівень сучасного управління органами внутрішніх справ вимагає залучення до роботи високопрофесійних керівників, а саме, які вміють стратегічно мислити, впевнено володіють педагогічними якостями, теорією управління, соціологією і логікою, керуються принципами роботи з особовим складом, використовують основи оперативного мистецтва і тактики тощо.
По-третє, потребує докорінного вдосконалення система оцінки результатів стану кадрового забезпечення та діяльності управлінського персоналу в органах внутрішніх справ України.
По-четверте, адміністративно-правова система потребує ліквідації правових прогалин у кадровому забезпеченні. Так, до цього часу в органах внутрішніх справ деякі терміни, які застосовуються в організаційно-правовій роботі з кадрами, нечітко визначені, а запровадження нових термінів пропонується без достатнього обґрунтування щодо їх застосування. Серед них можна назвати «управління персоналом», «управління людськими ресурсами», «кадровий потенціал».
Доцільно зазначити, що реалізація функції кадрового забезпечення в органах внутрішніх справ – це складна специфічна діяльність системного характеру, яка має свою мету, суб’єкт та об’єкт управління. Зокрема під суб’єктом управління кадрами в органах внутрішніх справ розуміють сукупність органів та працівників, які реалізують кадрову функцію шляхом добору, прийому, переведення, оцінки і звільнення кадрів, а також здійснюють іншими способами цілеспрямований вплив на процеси формування високопрофесійних працівників ОВС. У загальному вигляді функція кадрового забезпечення визначається як безперервний процес, за допо-могою якого здійснюється пошук та призначення відповідних кадрів для діяльності організації, а також різними способами забезпечується процес поповнення та вдосконалення їх професійної майстерності. В.М. Плішкін вважає, що кадрова функція органів внутрішніх справ – це «специфічно повторювана діяльність, здійснювана у процесі управління органами внутрішніх справ України, змістом якої є забезпечення органів і підрозділів необхідним, відповідаючим певним вимогам контингентом людей, а також інформацією про нього, впровадження науково обґрунтованих методів добору, розстановки, навчання, виховання, стимулювання кадрів, правового регулювання проходження служби та надання правового захисту рядовому і начальницькому складу» [1, с. 601-602]. На нашу думку, зазначене визначення застосовує деякі застарілі терміни та підходи до його визначення, а також перераховує лише окремі елементи цього напрямку діяльності. Зокрема, відносно застосування терміна «специфічно повторюваної діяльності», то у соціальних системах всі функції виступають складовими частинами безперервних процесів діяльності зі специфічними ознаками та характеристиками. Але у такій термінології кадрова функція увесь час має повторюватися, виконувати однакові дії і не передбачає елементів вдосконалення та самовдосконалення. Сучасне бачення цього процесу вбачається не просто як повторюваний вид діяльність у часі, а такий, що знаходиться в безперервному розвитку на основі постійного аналізу об’єктів управління та самоаналізу самого суб’єкта. Крім цього, вважаємо, що цей процес охоплює досить складний напрямок діяльності, пов'язаний з науковим обґрунтуванням визначення оптимальної чисельності працівників ОВС, у тому числі відповідної кількості керівних кадрів, для забезпечення ефективного виконання поставлених завдань.
Стосовно походження терміна «кадри» існує кілька точок зору, кожна з яких має своє обґрунтування. Аналіз визначення цієї дефініції дозволяє зробити висновок, що кожен науковець вбачає (виділяє) свої критерії: правовий, професійний, функціональний, часовий, матеріальний. Тому принциповість різниць обґрунтування терміна залежить від обраного підходу. Сучасні дослідження кадрового забезпечення в органах внутрішніх справ здійснюються з посиланням на результати досліджень, які були здійснені за радянських часів. Так, Г.А. Туманов дав обґрунтоване визначення терміна «кадри» в широкому та вузькому значеннях. Однак його дослідження були зроблені у середині 70-х років ХХ ст. під партійним впливом на всі ланки державних органів. У широкому сенсі Г.А. Туманов вважав, що це поняття охоплює всіх осіб, які виконують певні обов'язки в офіційно (нормативно) встановлених межах конкретної системи державного управління – органу внутрішніх справ чи будь-якого з його структурних підрозділів. Таким чином, воно об'єднує не тільки атестованих працівників, але і вільнонайманих осіб. Г.А. Туманов підкреслював, що тут головне не місце, займане людиною в службовій ієрархії, а те, що дана особа реально виконує певні функціональні обов’язки в даній системі управління [2, с. 12]. Тлумачний словник української мови термін «кадри» визначає як «основ-ний склад працівників якої-небудь організації, підприємства, установи тощо» [3, с. 206]. У зв’язку з цим у широкому сенсі кадри визначаються як сукупність людей, що охоплює всіх працюючих на даному підприємстві, в установі.
Однак поняття «кадри» частіше всього застосовується у більш вузькому професійному розумінні. Вже у цьому значенні Г.А. Туманов вважає, що поняття «кадрів» охоплює осіб, які зайняті управлінським трудом, тобто реалізацією трудових функцій, пов’язаних з оперуванням інформації, розробкою управлінських рішень та організацією їх виконання. Таким чином, з урахуванням вимог соціалістичного розвитку держави дослідник до цього терміна відносить керівний, командний склад партійних, державних, профспілкових та інших організацій; основну, постійну частину підготовлених працівників розумової і фізичної праці різних галузей народного господарства, науки, культури, військовослужбовців [3]. Тобто основний, постійний, професійно підготовлений склад працюючих, які становлять «кістяк» колективу – виконують як виробничі, так і розпорядчо-управлінські та керівні функції. Сучасний концептуальний стан демократизації суспільства, зокрема процес розатестування працівників міліції, а також аналіз нормативних правових актів і наукових робіт дозволяє прийти до висновку, що у вузькому значенні під кадрами органів внутрішніх справ слід розуміти працівників органів внутрішніх справ, яким в установленому порядку присвоєні спеціальні звання рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, а також неатестовані посадові особи, державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення керівних, організацій-но-розпорядчих, консультативно-дорадчих та інших основних функцій, які закріплені за органом чи підрозділом. Таким чином, у вузькому значенні термін «кадри» органів внутрішніх справ не охоплює осіб, які віднесені до допоміжного та технічного складу.
Поряд з цим спостерігається широке застосування у процесі кадрового забезпечення органів внутрішніх справ нового терміна – «персонал». Значною мірою це є відображенням тенденцій, що сформувались у зарубіжній теорії та практиці управління наприкінці 70-х років минулого століття, суть яких зводилася до визнання соціальної відповідальності управління як перед суспільством, так і перед людьми, які працюють в організації. Як наслідок, з цього часу у багатьох країнах Західної Європи термін «кадри» було спочатку замінено на «персонал», а пізніше на «людські ресурси», що було пов’язано з розробленням та обґрунтуванням нових форм роботи з персоналом, які пізніше отримали назву «концепція людських ресурсів». Такою назвою теоретики цієї концепції наголошували на значенні людини у процесі сучасного управління.
Сьогодні думки вчених щодо цих понять досить різні – від повного виключення поняття із обігу до повного поєднання. Однак зроблені обґрунтування не знайшли досить вагомої підтримки в силу їх незавершеності. Так, Г.Г. Воробйов протиставляє «персонал» «кадрам» як «чомусь абстрактному, відокремленому та застарілому» [5]. Поряд із протиставленням понять «кадри» та «персонал» розповсюдженим є їх використання як понять-синонімів. Такої думки дотримуються О.М.Бандурка, Н.П. Матюхіна та деякі інші дослідники. В своїх дослідженнях Н.П. Матюхіна посилається на добре відомий підручник "Основи менеджменту", в якому зазначено, що "персонал або кадри – це основний штат працівників організації, який виконує різні виробничо-господарські функції" [6, с. 11]. Однак, на нашу думку, Н.П. Матюхіна не врахувала те, що зазначений підручник визначає засади управління саме у приватній сфері діяльності, а не у державній службі. Саме це і визначає основну відмінність зазначених термінів. На нашу думку, дотримання такого підходу дозволить розмежувати поняття «кадри» та «персонал» подібно розмежування дуже близьких за своїм змістом термінів «управління» та «менеджмент». У сучасній теорії управління та адміністративному праві термін «управління» застосовується переважно для державних установ, а «менеджмент» – для приватного бізнесу.
Стаття 16 Закону України «Про міліцію» визначає, що «особовий склад міліції складається з працівників, що проходять державну службу в підрозділах міліції» [7]. Таким чином, законодавець застосовує два терміна – «особовий склад» та «працівник». На це ж робиться по-силання у 5-му розділі зазначеного Закону, а саме «Правовий і соціальний захист. Відповідальність працівників міліції». Тому вважаємо, що теорія управління, адміністративне право, інші юридичні науки мають вже достатню кількість закріплених у нормативно-правових актах термінів щодо кадрового забезпечення в органах внутрішніх справ. Перейменування, надання їм нових ознак та характеристик потребує детального обґрунтування та внесення відповідних змін до законодавства.
У Законі України «Про прокуратуру» [8] законодавець застосовує термін «кадри». Однак в розділі ІV «Кадри органів прокуратури» цього законодавчого акта не надано визначення чіткого кола осіб, які віднесені до зазначеного терміна. Водночас відповідно до змісту можна прийти до висновку, що до кадрів органів прокуратури віднесено прокурорів, слідчих та працівників науково-навчальних закладів прокуратури, яким присвоюються класні чини залежно до займаних посад та стажу роботи. Однак М.Якимчук вважає, що до кадрів прокуратури належать і стажисти – особи, які не мають досвіду практичної роботи зі спеціальності [9]. До органів військової прокуратури віднесено лише прокурорів та слідчих, які призначаються з числа громадян України та повинні бути офіцерами, проходити військову службу або перебувати у запасі і мати вищу юридичну освіту. Таким чином, ми бачимо вузьке застосування саме терміна «кадри».
Більш конкретно законодавець визначив цей термін у Законі України «Про службу безпеки України» [10]. Статтею 19 зазначеного Закону визначено, що «кадри Служби безпеки України складають: співробітники-військовослужбовці, працівники, які уклали трудовий договір із Службою безпеки України, а також військовослужбовці строкової служби». У цьому випадку застосовується тлумачення зазначеного терміна у широкому значенні. Це дозволяє зробити висновок, що законодавець до різних органів виконавчої влади застосовує різні обсяги поняття «кадрів», що значно ускладнює його застосування та забезпечення єдиних підходів до процесу вдосконалення.
В актах Президента та Кабінету Міністрів України також не завжди чітко дотримується принцип розмежування термінів «кадри» та «персонал» для органів виконавчої влади. Але переважно термін «персонал» для державних органів застосовується лише коли необхідно показати або виокремити з всієї кількості працюючих якусь певну категорію осіб за фаховою ознакою. При цьому необхідно звернути увагу на Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади» від 2 серпня 1996 р. № 912, в якій застосовано для органів виконавчої влади саме термін «кадри».
Таким чином, застосування терміна «персонал» також можливо щодо кадрів органів внутрішніх справ. На нашу думку, це доцільно, коли мова йде про частину кадрів органу чи підрозділу внутрішніх справ, об'єднану за професійними або іншими ознаками, і вже ніяк не узгоджуються між собою поняття «персонал» і «працівники органів внутрішніх справ» як тотожні.
Наступне поняття, яке доцільно більш чітко визначити – це «керівні кадри органів внутрішніх справ», що означає сукупність професійно підготовлених працівників для управління відповідними органами внутрішніх справ (міністерством, департаментами, управліннями, відділами внутрішніх справ) або їх структурними підрозділами, службами. Таким чином, керівні кадри – це працівники, які відповідно до своїх функціональних обов’язків не тільки приймають управлінські рішення, але й здійснюють ціленаправлений вплив на конкретного працівника або групу працівників з метою виконання ними поставлених завдань та досягнення певних результатів. Залежно від посад керівні кадри органів внутрішніх справ класифікуються на керівників нижньої, середньої і вищої ланки управлення, а також у процесі управлінської діяльності поділяються на лінійних та функціональних керівників.
Робота з керівним складом органів внутрішніх справ – це складний, різноплановий процес, під час якого необхідно враховувати комплекс показників:
– соціально-демографічні – стать, вік, соціальне походження, сімейний стан, рівень життя;
– статусно-професійні – освіта, спеціальність, стаж служби, спеціальне звання, нагороди і заохочення, дисциплінарні стягнення і інші заходи покарання, стаж знаходження на займаній посаді;
– особисто-психологічні та мотиваційні – стан здоров'я, розвиненість інтелекту і загальної культури, включаючи правову культуру та рівень правосвідомості, ініціативність при виконанні службових обов'язків та відношення до інновацій, комунікабельність, мотивація і цільова спрямованість служби в органах внутрішніх справ;
– духовно-етичні – інтелігентність, ставлення до ідеалів добра і зла, гуманізм і розвинене відчуття справедливості;
– кар'єрні – націленість на просування по службі, успішність просування, задоволеність службовою кар'єрою.
Цей перелік не є вичерпним, критерії оцінки керівних кадрів органів внутрішніх справ до цих пір чітко не визначені, відсутні також і технології роботи з керівними кадрами, а вживані у даний час форми і методи інколи схильні до суб'єктивізму.
Таким чином, основними критеріями призначення працівника на керівну посаду, його просування по службі є високі професійні знання, вміння отримувати конкретні результати, динамізм у роботі, уміння формувати команду і працювати з нею, вміння бачити особливості оперативної обстановки та психологічного клімату в колективі, впливати на негативні зміни та застосовувати ділову етику.
Логічним продовженням розкриття змісту кадрового забезпечення виступає поняття «кадрові ресурси». Змістовне значення цього терміна відповідає характеристиці не тільки стану кадрового забезпечення, але й наявності реалізованих, поки що потенційних можливостей і здібностей кадрів органів внутрішніх справ, свого роду їх прихованих можливостей щодо реалізації посадових обов'язків. Поняття «кадрові ресурси органів внутрішніх справ» відображає стан, можливості і перспективи розвитку органів внутрішніх справ через людський чинник, який виступає основним та характеризуючим елементом. Крім цього, характеристика кадрових ресурсів охоплює реальні можливості та здатність у конкретно визначені терміни здійснити процес зміни професійних знань працівника за допомогою набуття нових знань, умінь, навичок, формування необхідних професійно значущих якостей, накопичення професійного досвіду, які ведуть до зростання професійної майстерності і ефективної діяльності.
Таким чином, «кадрові ресурси органів внутрішніх справ» можна визначити як узагальнюючу характеристику кадрів, яка враховує різні здібності (фізичні, духовні, психологічні то-що) які мають у своїй сукупності працівники МВС. Їх різнопланове використання, розвиток та визначення заходів щодо їх вдосконалення дозволяє своєчасно вирішувати оперативно-службові завдання, що стоять перед органами внутрішніх справ. З урахуванням даного визначення, до кадрових ресурсів органів внутрішніх справ можна віднести: громадян України, відібраних на службу в органи внутрішніх справ; стажерів, що пройшли початкове навчання в учбовому центрі системи МВС України; курсантів (слухачів) навчальних закладів МВС України; працівників, прикомандированих до органів виконавчої влади, установ і організацій і призначених в них на посади, виконання обов'язків по яких пов'язане з вирішенням завдань, що стоять перед органами внутрішніх справ. Важливим складовим елементом кадрового резерву виступають працівники, які зараховані до резерву для висунення на керівні посади в органах внутрішніх справ.
Впровадження нової кадрової технології – основне джерело позитивних змін в органі (підрозділі) внутрішніх справ, оскільки вона сконцентрована на:
орієнтацію людських ресурсів, тобто використання індивідуальних здібностей працівників відповідно до стратегічних цілей системи органів внутрішніх справ;
інтеграцію потреб працівників із загальними інтересами МВС України;
врахування вимог та інтересів суспільства.
Систему роботи з кадрами в органах внутрішніх справ можна визначити як сукупність принципів та методів управління кадрами в МВС, яка складається з семи взаємопов’язаних підсистем: концепції управління кадрами; кадрової політики; підбору кадрів; оцінки кадрів; розстановки кадрів; адаптації кадрів та навчання кадрів.
В.М. Плішкін обґрунтовано стверджує, що засобом здійснення кадрової політики є робота з кадрами, яка визначає весь комплекс заходів і процедур, пов'язаних з забезпечення системи роботи з кадрами. Це пов’язано з тим, що національне законодавство вводить розмежування між «роботою з кадрами» та «кадровою роботою» [1]. Так, роботою з кадрами займається частина працівників, яка в межах своєї компетенції відповідає за керівництво підлеглими. Поняття "робота з кадрами" подібне до поняття "кадрова робота", але є ширшим за нього. Роботою з кадрами займаються начальники (керівники) органів внутрішніх справ, їх структурних підрозділів, підприємств, організацій, установ МВС, а кадрова робота – це функція керівників і працівників кадрових апаратів. Кадрова робота, також як і робота з кадрами, є засобом реалізації кадрової функції і кадрової політики. Розрізнення між ними можна провести за трьома критеріями: за суб'єктами реалізації кадрової функції, за методами і засобами діяльності та за організаційно-правовими характеристиками. Роботою з кадрами займається широке коло суб'єктів управління – керівні та відповідальні працівники органів державної влади і управління, в тому числі органів внутрішніх справ. Кадровою роботою займаються особи, для яких вона є основним фахом – працівники кадрових апаратів. Наприклад, до неї можна віднести збирання та обробку інформації щодо оцінювання характеристики конкретних кандидатів на посаду в системі органів внутрішніх справ; складання кадрових документів або їх проектів (звітів, довідок, особових справ, подань на присвоєння спеціальних звань, на службові переміщення, нагородних матеріалів, наказів з особового складу і т. ін.); оформлення різних відпусток, підтвердження стажу служби, складання розрахунку вислуги років і т. ін. Оформлення документів, наприклад, щодо пенсійних матеріалів, встановлення стажу вислуги років тощо потребують ретельної, вдумливої праці та професійної підготовки.
Отже, кадрова політика, кадрова робота і робота з кадрами характеризують три взаємозв'язаних напрямки виконання кадрової функції, яка забезпечує діяльність системи роботи з кадрами в органах внутрішніх справ. Ефективне кадрове забезпечення органів внутрішніх справ потребує адекватного правового регулювання. Тому управління кадрами виступає комплексною системою, елементи якої пов’язані з основними напрямками кадрового забезпечення, до яких належать як напрями реалізації кадрової функції управління, так і загальні та допоміжні (забезпечувальні) функції управління. Комплексне нормативне регулювання різних аспектів впливу на проходження служби в органах внутрішніх справ доцільно закріпити в Законі України «Про проходження служби в органах та навчальних закладах внутрішніх справ», який би регламентував комплекс правовідносин у системі МВС, створив би необхідні умови для вдосконалення управління кадрами, сприяв би чіткому визначенню їхнього правового статусу.
Список використаної літератури:
Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник / За ред. канд. юрид. наук Ю.Ф. Кравченка. – К.: Нац. акад. внутр. справ України, 1999.
Туманов Г.А. Кадры в системе управления органов внутренних дел. Лекция. – М., 1974.
Новий словник української мови: у 2-х т. – К. Аконіт, 1999.
Гербер Р., Юнг Г. Кадры в системе социалистического управления. – М., 1972. – С. 9.
Воробьев Г.Г. Человеческие ресурсы и современная служба персонала // Социс. – 1996. – № 11.
Матюхіна Н.П. Управління персоналом органів внутрішніх справ України (Теорети-чні та прикладні аспекти) / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. О.М. Бандурки: Монограф. – Х.: Вид-во ун-ту внутр. справ, 1999.
Про міліцію: Закон України // Збірник нормативних актів України з питань правопо-рядку. Друкарня МВС України.
Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // ВВР. – 1991. – № 53. – С. 793.
Якимчук М. Особливості управління кадрами органів прокуратури України: пробле-ми правого регулювання. // Вісник академії прокуратури України. – 2006. – № 1. – С. 9–14.
Про службу безпеки України: Закон України // Збірних нормативних актів України з питань правопорядку. Друкарня МВС України.
< Попередня Наступна >