535

---

В. С. ШЕСТАК,

кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри загальнопрофільних дисциплін Донецького державного університету управління

СУБ'ЄКТИ АДМШІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОХОРОНИ ТА ВИКОРИСТАННЯ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ

На основі аналізу нормативно-правових актів з питань культурної спадщини з'ясовано сис­тему суб'єктів (учасників) правовідносин в цій сфері. Доведено, що базовими суб'єктами є особа та держава.

Існування та розвиток людської культури, людської цивілізації взагалі як на рівні окремої громади, регіону, так і в цілому у світовому масштабі неможливі без певної основи, підґрунтя, яке б містило в собі всі надбання, зразки, форми та способи культурної і творчої діяльності попередніх поколінь. Таку роль, як відомо, відіграє культурна спадщина людства, яку цілком обґрунтовано можна розглядати як певний вид ресурсів, що забезпечує розвиток суспільства і його взаємодію із природним середовищем [1, с 1]. Основним проявом взаємодії та використання суспільством державою культурної спадщини, у тому числі і як певного ресурсу, є здійснення відповідної діяльності, яка знаходить своє правове закріплення у відповідних нормативно-правових актах. Як свідчить їх аналіз, значну увагу в них приділено регулюванню ролі відповідних фізичних та юридичних осіб, які так чи інакше залучені до цієї сфери, тобто особам, які є учасниками правовідносин у даній сфері, що обумовлює потребу у їх систематизації. Вирішення цього питання сприятиме упорядкуванню дій кожного з учасників діяльності, пов'язаної з культурною спадщиною, забезпе­чить чітке визначення їх прав та обов'язків, подальше вдосконалення правового забезпечення охорони та використання культурної спадщини.

Якщо звернутися до аналізу останніх наукових досліджень питання культурної спадщини (роботи таких

науковців, як В. І. Акуленко, Р. В. Асейкін, В. О. Василенко, А. В. Гудзевич, В. Ю. Докучаева, Т. В. Курило, Т. Г. Каткова, Ю. В. Опалько, О. I. Мельничук, В. Ю. Мурзін О. В. Усенко, Є. С. Ярошенко тощо), проаналі-зувати відповідні нормативно-правові акти в цій сфері, то слід відзначити, що в них, на жаль, відсутня системність у вирішенні питань статусу, ролі та форми участі відповідних суб'єктів діяльності, пов'язаною із охороною та використанням культурної спадщини, та тих правовідносинах, що виникають в цій сфері.

Зокрема, є підстави вважати, що ці відносини виникають на підставі двох напрямків діяльно­сті, що одночасно реалізуються в даній сфері: по-перше, напрямку охорони (ідентифікації, документування, дослідження, збереження захисту, популяризації, підвищення її ролі, передачі та відродження [2]); по-друге, напрямку використання як вияву реалізації особами, особливо приватними, їх культурних прав. Відпо­відно є підстави вважати, що групування суб'єктів у сфері культурної спадщини має враховувати вищевказаний аспект.

Таким чином, однією з проблем сучасного стану забезпечення охорони та використання культурної спадщини є відсутність системності та упорядкованості кола відповідних учасників правовідносин в цій сфері. Саме тому метою даної статті обрано розгляд суб'єктного складу учасників правовідносин з охорони та використання культурної спадщини, а також виявлен­ня ролі відповідних фізичних та юридичних осіб у цій сфері, зокрема під час їх участі в діяльності з адміністративно-правового забезпе­чення збереження та використання культурної спадщини. Про актуальність його порушення саме в такому контексті свідчить думка, згідно з якою головним компонентом (підсистемою) і одночасно центром, ядром правової системи є суб'єкт права або, ширше, суб'єкт правової системи [3, с 511]. Отже, є всі підстави для того, щоб розглядати питання адміністративно-правового забезпечення збереження та використання культурної спадщини переважно як форму реалізації прав та виконання обов'язків суб'єктами прав стосовно культурної спадщини.

Насамперед уважаємо за потрібне з'ясувати питання, кого саме ми будемо відносити до суб'єктів діяльності з охорони та використання культурної спадщини, а також вважати учасником відповідних правовідносин. Відзначимо, що оскільки ця сфера опосередкована правом, то залучені до неї особи є суб'єктами права та учасниками правовідносин. Як свідчить аналіз джерел з теорії держави та права [4, с 192-193; 5, с. 240], то в переважній більшості випадків науковці не протиставляють поняття «суб'єкт права» та «суб'єкт правовідносин», адже вони фактично відображають різні аспекти правової дійсності (статику та динаміку) головного компоненту правової системи - особи. Так, якщо ми ведемо мову про включення її до сфери права (наявність у неї правосуб'єктності), то використовується поняття «суб'єкт права». А якщо мова йде про використання особою її прав у правовідносинах, то її характеризує поняття «учасник правовідносин». Також за своїм складом, природою походження суб'єктами права (правовідносин) можуть бути: а) індивідуальні суб'єкти (фізичні особи); б) колективні суб'єкти (юридичні особи) [6, с 158-159].

Таким чином, узагальнюючи точки зору науковців щодо розуміння понять «суб'єкт права», «суб'єкт правовідносин», відзначимо, що основними їх рисами, у тому числі у сфері охорони та використання культурної спадщини, слід вважати: існування у формі відповідної фізичної та юридичної особи; наділення правосуб'єктністю в цій сфері; наявність у правовому статусі цих осіб прав, обов'язків або повноважень, які пов'язані зі здійсненням діяльності щодо її охорони та використання; реалізація наданих культурних прав та обов'язків у цій сфері.

Беручи до уваги вказані ознаки, наведемо власне розуміння поняття «суб'єкт правовідно­син в сфері охорони та використання культур­ної спадщини». Під наведеним вище терміном ми пропонуємо розуміти фізичних та юридич­них осіб, які у зв'язку із наділенням їх правосуб'єктністю в галузі культури реалізують свої права та обов'язки стосовно культурної спад­щини під час взаємодії з між собою з приводу її охорони та використання згідно з відповідними нормами права.

Відмітимо, що наведене визначення можна визнати широким, адже воно фактично охоплює всіх осіб (фізичних та юридичних), які в тому чи іншому аспекті стосуються відповідних питань, пов'язаних із культурною спадщиною. Однак саме такий підхід і повинен характеризувати дану сферу, тому що культурна спадщина, як і культура, є загальнодоступними явищами, які становлять собою наслідок діяльності подібних фізичних та юридичних осіб минулих поколінь. До того ж, таке широке розуміння вказаного поняття дає можливість схарактеризувати цю спадщину як відкритий для доступу всіх і кож­ного об'єкт (ресурс) споживання, особливість якого полягає в тому, що він потребує особли­вої уваги, зокрема у формі забезпечення спеці­ального режиму свого існування.

З огляду на вищезазначене зауваження щодо режиму існування культурної спадщини, який за своїм змістом є правовим, слід відзначити, що коло суб'єктів, які стосуються даної сфери, можна з'ясувати шляхом аналізу відповідних нормативно-правових актів (міжнародних та національних). Такий висновок, зокрема, обґрунтовуємо тим, що саме на їх основі виникають і формуються правовідносини, . том0 числі у сфері культурної спадщини [7, с 9-Ю; 8, с. 1, 9], саме вони закріплюють культурні права особи [9, с 11-12]. Отже, виявлення суб'єктів за допомогою аналізу нормативно-правових актів у сфері охорони та використання культурної спадщини є допустимим і надасть можливість отримати об'єктивні та достовірні результати.

На підставі проведеного аналізу відповід­них нормативно-правових актів, доходимо ви­сновку, що до кола досліджуваних нами суб'єктів слід віднести таких фізичних та юри­дичних осіб: 1) ООН; 2) ЮНЕСКО; 3) інші спеціалізовані установи ООН, які в тому чи іншому аспекті дотичні до питань охорони та використання культурної спадщини; 4) Раду Європи та її відповідні органи; 5) міжнародні неурядові організації; 6) міждержавні об'єд­нання; 7) окремі держави; 8) органи держави загальної компетенції; 9) органи держави спеціальної компетенції; 10) органи місцевого само-врядування; 11) національні неурядові організації; 12) територіальні громади; 13) громадяни.

Виділення вказаних суб'єктів повністю підтверджується аналізом наукових дослі­джень питань охорони культурної спадщини (Г. О. Андрее, Т. І. Катаргіна, Т. Г. Каткова, К. А. Поливач, B.C. Романовський, О. В. Хлівнюк, О. С Худолей, Є. С Ярошенко [1, с 19-20; 7, с. 2; 10, с. 15-17; 11, с. 9–10; 12, с. 14-16; 13, с. 14-17; 14, с. 14-15; 15, с. 15]).

До речі, в основу виділення, а також в основу систематизації суб'єктів у розглядуваній сфері, окрім наведених вище критеріїв (зокрема функції та ролі суб'єктів, форми та напрямки реалізації їх статусу в правовідносинах з приводу охорони та використання культурної спадщини), доцільно покласти і суб'єктно-об'єктний підхід, на окремі прояви якого ми вказали на початку даної статті. Так, надаючи культурній спадщині статус об'єкта (ресурсу), який підлягає охороні та використанню, суб'єктами слід вважати усіх, так чи інакше пов'язаний із нею. Такий підхід не тільки більш ґрунтовно виділити суб'єктів (учасників) правовідносин у сфері культурної спадщини, він також забезпечує комплексне, з урахуванням додаткових критеріїв (функції змісту правового статусу), їх групування.

Ми пропонуємо виділити такі групи суб'єктів у сфері охорони та використання об'єктів культурної спадщини. Перша група - це суб'єкти охорони та забезпечення культурної спад­щини; її утворюють колективні особи публіч­ного права (наприклад ЮНЕСКО, окремі країни, органи державної влади). Особливістю даної групи є спрямованість діяльності на охо­рону культурної спадщини, що, по-перше, виявляється як їх функція, по-друге, відображається в змісті їх правового статусу. Вважаємо, що ці суб'єкти об'єднуються за призначенням яке в сучасному світі відіграють публічні, особливо пов'язані із державою органи. Друга група - це суб'єкти використання культурної спадщини; її утворюють індивідуальні та коле­ктивні суб'єкти приватного права (зокрема міжнародні та національні неурядові організації, територіальні громади, окремі особи). їх специфіка пов'язується із тим, що саме вони мають здатність (фізичну, психологічну, інтелектуальну тощо) створювати, сприймати та власно використовувати об'єкти культурної спадщини саме як культурні цінності, як надбання та результат існування (спадщина) людської цивілізації. Специфіка даної групи вияв­ляється, по-перше, у визнанні їх основними суб'єктами, яким ця спадщина належить і які її використовують (преамбула Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 р. використовує такі словосполучення: «надбання всіх на-родів світу», «загальна спадщина людства» [16]), по-друге, це відображається в змісті правового статусу цих суб'єктів, у межах якого вони наділяються правом використання (сприйняття та користування) культурної спадщини (ст. 5 Основ законодавства України про культуру передбачає право громадяни на до-ступ до культурних цінностей [17]). Ці суб'єкти об'єднуються на підставі того, для кого саме ця спадщина має значення та здатна стати «чинником економічного і духовного життя багатьох територій… потужним ресу.сом збалансованого розвитку суспільства» [1, с 18].

Щодо наведених суб'єктів, то слід також відзначити, що вказані групи не ізольовані одна від одної. їх слід розглядати як складові цілісної системи, які є певним симбіозом публічних, колективних та індивідуальних суб'єктів, де зміст їх правового статусу залежить від належності до об'єктів культурної спадщини (від переважно охорони до переважно викори­стання). При такому трактуванні цієї системи (наявність взаємозв'язків та взаємозалежності між суб'єктами), яку утворюють виділені нами суб'єкти, можна розглядати її як певну структуру, яка, на наш погляд, має два контури об'єктивізації (функціональний та організаційний).

Так, функціональний контур структури характеризує призначення та роль суб'єкта, яку він відіграє в правовідносинах з охорони та використання культурної спадщини, тобто характеризує переважно правовий статус суб'єкта. Наприклад, статус держави переважно має охоронну спрямованість, неурядові організації -одночасно охоронну та використання, а для особи він матиме переважно спрямованість на використання культурної спадщини. Організаційний контур характеризує обсяг прав та їх реалізації (індивідуальна, місцева, державна, міждержавна, загальносвітова). Цей контур ніби акумулює ознаки функціонального, але з урахуванням того, наскільки впливовим у цій сфері є суб'єкт. Так, суб'єкти першої групи утворюють такий ланцюг: органи державної влади – дер­жава - міждержавні об'єднання - ЮНЕСКО; суб'єкти другої групи - наступний: особа -територіальної громади - національні неурядо­ві організації - органи місцевого самоврядування - міжнародні неурядові організації.

Об'єднання цих контурів у єдину структуру дає можливість забезпечити організаційно-функціональну єдність в розумінні суб'єктів правовідносин досліджуваної сфери; визначити осіб, які в недостатньому обсязі включені або залучені до цієї сфери; вдосконалити зміст правового статусу суб'єктів; реалізувати ресурсно-об'єктний підхід, у межах якого кожний із суб'єктів відіграє власну роль.

Із наведених вище характеристик першої та другої групи суб'єктів правовідносин у сфері охорони та використання культурної спадщини звернімо увагу на те, що визначення статусу та характеру відносин до цього культурного ресурсу істотним чином залежить від організаційно-правової форми особи. Так, як свідчить аналіз тексту преамбули Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, культурна спадщина належить людству, адже вона ним, власне, і створена, є результатом художньої, наукової і технічної творчості людини. Отже, основним споживачем цієї спадщини, суб'єктом, котрий має переважне право її ви­користовувати, є людина (її права, обов'язки стосовно культурної спадщини) як первинна одиниця громади, суспільства, народу, людства. Відзначимо в цьому контексті положення ст. 5 Основ законодавства України про культуру та ст. 66 Конституції України.

У свою чергу, якщо ми говоримо про суб'єктів правовідносин, а останні розуміємо як юридичний взаємозв'язок суб'єктів права [4, с 190; 6, с. 154], то за умови, що одним з основ-них суб'єктів є людина та похідні від неї сукупності індивідів, які мають права, то другим слід визнати державу та похідні від неї утворення, які реалізують обов'язки щодо забезпечення прав людини в цій сфері. Тому основу суб'єктів які спрямовані на охорону, захист, збереження та використання історико-культурної спадщи­ни [19, с 6; 20, с. 8487]. Саме в такому поєд­нанні правової основи та системи впливу можна належним чином упорядкувати відповідні правовідносини у сфері охорони культурної спадщини, а також забезпечити належну реалі­зації культурних прав особи в цій сфері.

З урахуванням наведеного ми доходимо важливого методологічного висновку: при всьому різноманітті суб'єктів всі їх організаційно-правові форми зводяться до двох базових суб'єктів-першооснов - людини і держави. Саме вони лежать в основі системи суб'єктів правовідносин у сфері охорони та використання культурної спадщини, визначають розподіл функцій, завдань між різними суб'єктами, а їх взаємодія лежить в основі напрямків вдоскона­лення адміністративно-правового регулювання правовідносин у цій сфері.

Щодо людини всі питання стосуються забезпечення її прав, пов'язаних із доступом до культурної спадщини, відповідального став­лення до неї, у тому числі встановлення юридичної відповідальності за вчинення окремих правопорушень. У свою чергу, щодо держави -питання її провідної ролі та функції з адміністративно-правового забезпечення охорони та використання культурної спадщини, де позитивне вирішення питань, які стосуються дер­жави, сприятиме і вирішенню питань, пов'язаних із правами особи в цій сфері.

Реалізація державою обов'язку з охорони культурної спадщини здійснюються у двох основних напрямках: по-перше, це норматив­но-правове регулювання цього аспекту діяль­ності держави та її уповноважених органів, наприклад, це втілилося в положення ч. 4 ст. 54 Конституції України, згідно з якою культурна спадщина охороняється законом, де вказана норма, як слушно зауважує Т. В. Курило, заклала основні засади щодо охорони, використання і відновлення надбань української культурної спадщини [18, с 34]; по-друге, це вжиття передбаченого в законі комплексу організаційних, економічних, інформаційних та інших заходів, взаємозалежність. Це полягає в тому, що вказаний вище комплекс заходів може бути реалізований лише на підставі нормативно-правових актів, у яких ці заходи отримують своє закріплення. Прикладом цього є Закон України «Про затвердження Загальнодержавної програми збереження та використання об'єктів культур­ної спадщини на 2004-2010 роки». Його аналіз свідчить, що діяльність держави в цій сфері реалізується завдяки адміністративно-правовим методам забезпечення, де формами її реалізації є правове регулювання та вжиття комплексу заходів щодо виконання її обов'язку в цій сфері.

З огляду на вищезазначене і враховуючи те, що саме статус держави в цій сфері є першоос­новою для діяльності інших, пов'язаних із нею суб'єктів, слід відзначити, що низка правових приписів у цій сфері потребує уточнення. Насамперед це стосується положень ч. 4, 5 ст. 54 Конституції України, які, на наш погляд, доцільно викласти в такій редакції:

«Культурна спадщина охороняється державою. Забезпечення охорони об'єктів культур­ної спадщини покладається на органи держав­ної влади та органи місцевого самоврядування.

Держава забезпечує охорону, збереження та належне використання історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цін­ність, в інтересах сучасного і майбутніх поко­лінь, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами».

Таке вирішення цього питання є основою для подальшого дослідження ролі держави в цій сфері, що забезпечить належне виконання покладеного на неї обов'язку, а також сприя­тиме належному дотриманню прав інших учасників цих відносин.

Список використаної літератури

Поливач К. А. Культурна спадщина та її вплив на розвиток регіонів України (суспільно-географічне дослідження) : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. геогр. наук : спец. 11.00.02 «Економічна та соціальна географія» / К. А. Поливач. - К., 2007. – 24 с

Конвенція про охорону нематеріальної культурної спадщини : конвенція ЮНЕСКО від 17 жовт. 2003 p. // Відомості Верховної Ради України. - 2008. - № 16. - Ст. 153.

Теория государства и права : учеб. для вузов / под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. -2-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2002. - 616 с.

Загальна теорія держави і права : навч. посіб. / А. М. Колодій, В. В. Копєйчиков, С. Л. Лисенков та ін. ; за ред. В. В. Копєйчикова. - Стер. вид. - К. : Юрінком Інтер, 2000. - 320 с

Общая теория права : учеб. для юрид. вузов / Ю. А. Дмитриев, И. Ф. Казьмин, В. В. Лазарев и др. ; под общ. ред. А. С. Пиголкина. - 2-е изд., испр. и доп. - М. : Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1996. - 384 с.

Волинка К. Г. Теорія держави і права : навч. посіб. / К. Г. Волинка. - К. : МАУП, 2003. - 240 с.

Андрее Г. О. Охорона культурної спадщини України в контексті світових інтеграційних процесів (друга половина XX - початок XXI століття) : автореф. дис. на здобуття на–к. ступеня канд. іст. наук : спец. 26.00.05 «Музеєзнавство; пам'яткознавство» / Г. О. Андрее. - К., 2009. 20 с.

Курило Т. В. Становлення і розвиток законодавства про охорону культурної спадщини в Україні: історико-правове дослідження : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень» / Т. В. Курило. - К, 2003. - 18 с

Летнянчин Л. І. Конституційні обов'язки людини і громадянина в Україні: проблеми теорії і прак-тики : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» / Л. І. Летнянчин. - X., 2002. - 20 с

Катаргіна Т. І. Розвиток системи збереження пам'яток історії та культури у Великобританії, США, Канаді (1960 - 80-ті pp.) : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. іст. наук : спец. 07.00.02 «Всесвітня історія» / Т. І. Катаргіна. - К, 2001. - 20 с

Каткова Т. Г. Діяльність ОВС України з питань захисту культурної спадщини: адміністративно-правовий аспект : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Економічна та соціальна географія» / Т. Г. Каткова. – К., 2008. - 20 с.

Романовський В. С. Розвиток пам'яткознавства на Харківщині в XIX - на початку XX ст. : авто-реф. дис. на здоб–ття наук. ступеня канд. іст. наук : спец. 07.00.01 «Історія України» / В. С Романов-ський. - X., 2007. 19 с.

Хлівнюк О. В. Охорона культурної спадщини в Криму (1887 - 1941 pp.) : автореф. дис. на здобут-тя наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 26.00.05 «Музеєзнавство; пам'яткознавство» / О. В. Хлівнюк. -К, 2009. - 20 с.

Худолей О. С Трансформаційні процеси . сфері пам'яткоохоронної справи в Україні (1991 р. -початок XXI ст.) : автореф. дис. на здобуття наук ступеня канд. іст. наук : спец. 07.00.01 «Історія Украї-ни» / О. С Худолей. - Луганськ, 2007. - 20 с

Ярошенко Є. С Формування системи охорони культурних цінностей в Україні (XIX - поч. XX ст.) : авто–еф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. іст. наук : спец. 07.00.01 «Історія України» / Є. С Ярошен-ко.X., 2004. - 18 с.

Про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини [Електронний ресурс] : конвенція ЮНЕСКО від 16 листоп. 1972 р. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_089.

Основи законодавства України про культу– : закон України від 14 лют. 1992 p. № 2117-XII // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 21. Ст. 294

Курило Т. В. Правова охорона культу.ної спадщини України : монографія / Т. В. Курило. - Л. : Львів. юрид. ін-т МВС України, 2005. - 156 с

Гевевль К. М. Проблеми та перспективи державного управління сферою збереження та охорони історико-культурної спадщини в Україні [Електронний ресурс] / К. М. Гевевль // Публічне адміністру-вання: теорія та практика. - 2009. - Вип. 2. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_089.

Опалько Ю. В. Збереження культурно-істо–ичноїспадщини в сучасній Україні: проблеми та перспек-тиви / Ю. В. Опалько // Стратегічні пріоритети. 2007. - № 1 (2). - С 83-88.

 

< Попередня   Наступна >