Наукові статті Адміністративне право ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СТАТУСУ БІЖЕНЦІВ В УКРАЇНІПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СТАТУСУ БІЖЕНЦІВ В УКРАЇНІ
| Наукові статті - Адміністративне право |
ВОЛКОВА С.Г.,
викладач кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Херсонського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СТАТУСУ БІЖЕНЦІВ В УКРАЇНІ
Однією з глобальних світових проблем, безпосередньо пов’язаною з міжнародною міграцією, є біженство. В результаті військових та міжетнічних конфліктів, політичних репресій, стихійних лих та інших факторів кількість біженців постійно зростає. За офіційними даними Верховного Комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН), кількість людей, що бажають отримати статус біженця в розвинутих країнах, в 2007 р. зросла на 10 % в порівнянні з 2006 р. [1].
В загальному розумінні під поняттям «біженець» розуміється не тільки особа, яка отримала офіційний статус біженця, але і та, яка шукає притулку в результаті вимушеного переселення на інше місце.
На міжнародному рівні правовий статус біженців закріплений в Конвенції ООН 1951 р. В 1967 р. Конвенція про статус біженців була розширена Протоколом та ратифікована в подальшому більш як 145 країнами світу [2]. Приєднавшись до Конвенції, країни запозичили визначення поняття «біженець» у своє законодавство.
Отже, представники сучасної науки міжнародного права наполягають на чіткому окресленні поняття міжнародно-правового статусу тих осіб, кого визнають біженцями. Розрізняють міжнародно-правовий статус біженця як систему визнаних і закріплених нормами міжнародного права та практикою держав прав і обов’язків осіб, котрі розглядаються як біженці, а також правовий режим біженця, як конкретну форму реалізації вже визначеного міжнародного статусу біженця на території держави, яка його приймає [3].
Проблеми правового статусу біженців розгляда
Метою цієї статті є проведення порівняльного аналізу міжнародних та вітчизняних правових норм, які регулюють статус біженців та визначення шляхів удосконалення національного законодавства в цьому напрямку.
Конвенція про статус біженця визначає, що біженцем може визнаватися будь-яка особа, яка в результаті певних подій, що відбулися до 1 січня 1951 р., і через цілком обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою раси, віросповідання, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних переконань перебуває за межами держави свого громадянства і не може користуватися захистом цієї держави або не бажає скористатися таким захистом унаслідок таких побоювань; або не маючи певного громадянства і перебуваючи за межами держави свого попереднього звичайного місця проживання в результаті подібних подій, не може або не бажає повернутися до неї [4, с. 268-269].
В українському законодавстві, а саме законі України «Про біженців» надається таке визначення поняття «біженець»: це іноземець (іноземний громадянин чи особа без громадянства), який внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, національності, ставлення до релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань вимушений залишити територію держави, громадянином якої він є (або територію країни свого постійного проживання), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок зазначених побоювань та щодо якого в порядку і за умов, визначених цим Законом, прийнято рішення про надання йому статусу біженця [5].
Для будь-якої країни біженці, насамперед, є іноземцями та особами без громадянства, які з певних причин не користуються захистом держави свого громадянства або держави свого постійного проживання і тому вимушені шукати такого захисту в інших країнах.
Правове становище іноземця в будь-якій країні є особливим, оскільки складається з двох елементів: правового статусу громадянина своєї країни і правового статусу власне іноземця. Статус особи без громадянства має лише один елемент. Але іноземець, який знаходиться за межами своєї держави, зберігає з нею юридичний зв’язок, правовий статус громадянина своєї держави, підкоряється її законам та користується її захистом. В той же час іноземний громадянин і особа без громадянства, в тому числі і біженець, підпадають під дію суверенної влади держави, на території якої вони перебувають, тобто вони знаходяться під її юрисдикцією і зобов’язані визнавати і виконувати конституцію, закони і підзаконні акти країни перебування.
Ставлення держави до перебування іноземців на її території, а також загальні принципи регулювання певних правовідносин, в які вступають іноземці на території держави перебування, визначає правовий режим іноземців. Він відображає засади реалізації ними своїх прав, свобод та обов’язків.
Світова практика регулювання правового статусу іноземців свідчить про наявність таких правових режимів: взаємності, «відкритих дверей», ідентичності, національного режиму, ре-жиму найбільшого сприяння, спеціального режиму. Однак єдиної думки щодо визначення видів режимів у науковій літературі немає. Найчастіше виділяються національний режим, режим найбільшого сприяння та спеціальний режим [6, с. 29].
В Україні провідними щодо іноземців є національний режим та режим найбільшого сприяння, які поєднуються з режимом взаємності.
Національний правовий режим викладено у ст. 2 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [7]. Зміст національного режиму полягає в правовому зрівнянні іноземців з громадянами держави перебування в тій чи інший сфері. Звичайно, про повне зрівняння в правах іноземців з місцевим населенням не йдеться, оскільки розбіжності в громадянській належності і, відповідно, різний обсяг та рівень правового зв’язку з державою зумовлюють неоднакове наповнення прав і свобод цих категорій населення.
Національний режим встановлено як загальний принцип українського законодавства. Зокрема, у ст. 26 Конституції України зазначено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, – за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України [8].
Поширення на зазначені категорії осіб національного режиму означає, що вони не мо-жуть вимагати надання прав і свобод, не передбачених Конституцією і законами України. При цьому національний режим реалізується шляхом поширення на іноземців дії існуючих правових норм. Встановлення ж спеціального режиму полягає у створенні спеціальних норм, які регулюють правовідносини тільки за участю іноземців.
Отже, необхідно розглянути питання про сукупність норм законодавства держави перебування, адресованих тільки іноземцям. Предметом регулювання такої групи норм є правовідносини, учасниками яких є лише іноземці. Іншим аспектом цих правовідносин є держава перебування (наприклад, з приводу визначення статусу біженця особи або прийняття до громадянства особи без громадянства) або, що трапляється рідше, держава громадянства, громадяни якої мають право на дипломатичний захист (наприклад в разі неправомірного арешту). Сукупність правових норм, що регулюють ці правовідносини, і закріплює спеціальний режим іноземців (біженців) у державі перебування.
Однак необхідно підкреслити, що сам по собі режим іноземців – ні національний, ні спеціальний – не надає будь-яких прав. Він лише впливає на дві групи елементів правового регулювання статусу іноземців: правові норми і організаційні заходи.
Правовий статус біженців багато в чому схожий зі статусом іноземців, які не захищені імунітетами та привілеями. Біженці, на відміну від іноземних громадян, не користуються дипломатичним захистом, а їх правове становище має певні особливості, які дозволяють відокремити їх в окрему групу зі своїм специфічним правовим статусом. Залежно від особливостей реалізації правового статусу й обставин (строк, мета, умови перебування в країні тощо) іноземців та осіб без громадянства можна розділити на тих, які: прибувають в Україну на постійне проживання; тимчасово перебувають на території України в приватних справах; прибувають для тимчасового працевлаштування (трудові мігранти); відповідно до законодавства України і міжнародних договорів користуються дипломатичними і консульськими імунітетами і привілеями; можуть отримати притулок на території України в порядку, встановленому законом (відповідно до ст. 26 Конституції надання притулку віднесено до повноважень Президента України і має регулюватися законом, проект якого вже підготовлений); набули статусу біженця у порядку, встановленому Законом «Про біженців»; є незаконними мігрантами, тобто особами, які знаходяться у невизначеному становищі та не відповідають правовим підставам в’їзду в Україну, перебування в ній або втратили на це підстави.
Іноземці та особи без громадянства – шукачі притулку в Україні відокремлюються з середовища мігрантів шляхом офіційного набуття статусу біженців через встановлену законом процедуру. В даному разі йдеться про правовий статус біженців як особливий вид правового статусу іноземців та осіб без громадянства, оскільки правовий статус біженця дещо відрізняється від правового статусу, що зазвичай надається будь-якому іноземцю чи особі без громадянства, котрі на законних підставах перебувають на території України.
Як було зазначено вище, біженець не користується захистом держави свого походження. Отже, його правове становище потребує спеціального врегулювання. Біженець, який прибув в Україну, навіть незаконно перетнувши її кордон, відповідно до міжнародної системи захисту прав біженців, насамперед має право не бути висланим і отримати доступ до процедури визначення статусу біженців.
Право біженців не бути висланим є гарантією від їх примусового повернення в обстановку переслідувань і становить основу системи захисту біженців. Це право закріплено в ст. 33 Конвенції про статус біженців. Заборона вислання біженців відображена і в Законі України «Про біженців».
В міжнародній практиці принцип не вислання застосовується не лише у випадках щодо визнаних біженців, а й поширює свою дію на шукачів притулку, котрі можуть як перебувати на території країни, так і звертатися із заявою щодо надання притулку безпосередньо на кордоні. Зазначений принцип закріплено не лише в міжнародних договорах, він є також складовою міжнародного звичаєвого права і має обов’язковий характер для України, навіть якщо вона не є стороною Конвенції про статус біженця.
Особа визнається біженцем, як тільки з’ясовується, що її становище відповідає визначенню, прийнятому в законодавстві України. Тому надання статусу біженця лише визнає особу біженцем. Сутність процедури надання цього статусу в Україні – з’ясувати факти за кожним конкретним клопотанням про надання статусу біженця і застосувати до них критерії, наведені в Законі України «Про біженців». У цьому аспекті надзвичайно важливим є визначення самого поняття «біженець», оскільки воно є основоположним для процедури надання статусу біженця у будь-якій країні.
Як свідчить міжнародна практика, більшість європейських держав висловлюється проти розширення конвенційного визначення поняття «біженець», оскільки міграційна ситуація у європейських країнах є напруженою. Так, за даними УВКБ ООН, чисельність людей, які шукають притулку в Європі, останніми роками різко зросла. Наприклад, у 2006 р. від 8,6 до 11,2 млн. осіб перебували в статусі біженця або намагались отримати такий статус [9].
Фахівці з європейського права вважають, що об’єднаній Європі вкрай необхідна скоординована імміграційна політика. Тому вони схиляються до запровадження більш жорсткого імміграційного законодавства і зазначають, що варто розрізняти людей на тих, хто має право одержати статус біженця згідно з Конвенцією про статус біженців, і просто людей, які подали заяву про надання їм політичного притулку [10].
У січні 2000 р. Європейська комісія прийняла проект нового закону про імміграцію, який має стати єдиним для усіх країн Європейського Союзу. Відповідно до нього громадянам із так званих демократичних держав не надаватиметься притулок. Це стосується вихідців із кран-кандидатів до Європейського Союзу, а також тих країн, які уклали з Європейським Союзом угоди про партнерство і співробітництво. Країни Європейського Союзу надаватимуть притулок тим громадянам, які зазнають політичних утисків у себе на батьківщині, де панує недемократичний режим, а не тим, хто тікає від економічних негараздів [11].
Україна орієнтується на міжнародні стандарти захисту прав особи і враховує тенденції розвитку європейського міграційного законодавства. На сьогодні прийнято проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про біженців», де поняття «біженець», який повністю узгоджується з визначенням цього поняття в Конвенції про статус біженців. Щодо правового статусу в проекті передбачається, що особа, якій надано статус біженця в Україні, користується тими самими правами і свободами й виконує ті самі обов’язки, як і інші іноземці та особи без громадянства, котрі на законних підставах перебувають в Україні, а також має права і обов’язки, передбачені Законом «Про біженців».
Закон України «Про біженців» від 21 червня 2001 р. визначає, що особа, яка набула статусу біженця, має право на:
пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, за винятком обмежень, які встановлюються законом;
працю;
підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом;
охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування;
відпочинок;
освіту;
свободу світогляду і віросповідання;
направлення індивідуальних чи колективних письмових звернень або особисте звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів;
володіння, користування і розпорядження своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності;
оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів;
звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
правову допомогу.
Особа, якій надано статус біженця в Україні, має рівні з громадянами України права у шлюбних та сімейних відносинах.
Особа, якій надано статус біженця в Україні, має право на одержання грошової допомоги, пенсії та інших видів соціального забезпечення в порядку, встановленому законодавством України, та користування житлом, наданим у місці проживання.
Особа, якій надано статус біженця в Україні, користується іншими правами і свободами, які передбачені Конституцією та законами України.
Окрім зазначених прав, на біженців покладається виконання обов’язків, передбачених даним законом.
Біженець зобов’язаний дотримуватися Конституції та законів України, виконувати рішення і розпорядження органів виконавчої влади, регіонального та місцевого самоврядування, виконувати вимоги державних органів і посадових осіб.
Перелік прав і обов’язків біженців, закріплений в законі «Про біженців», не є вичерпним, оскільки права і обов’язки іноземців в Україні є досить широкими та різноманітними. Вони передбачені усіма галузями українського законодавства: конституційним, адміністративним, цивільним, трудовим, сімейним, кримінальним тощо.
Провести аналіз всього комплексу прав, свобод та обов’язків біженців в Україні – завдання складне, оскільки для цього потрібно розкрити зміст абсолютної більшості норм українського законодавства про правовий статус особи.
Одним із принципів надання правового статусу біженцям в Україні є принцип єдності прав та обов’язків. Він закріплений у ст. 26 Конституції України та ч. 4 ст. 2 закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та визначає, що здійснення іноземцями своїх прав та свобод не повинно завдавати шкоди національним інтересам України, правам і свободам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні.
Отже, проблема біженців у широкому аспекті – це проблема співвідношення міжнародного і національного права держави. Дослідження міжнародно-правових норм і практики в цій галузі свідчить, що встановлення правомочності особи щодо набуття статусу біженця є прерогативою тієї держави, де ця особа шукає притулку.
Особливості отримання статусу біженця в Україні зумовлені значним ростом числа осіб, які бажають отримати такий статус. Цьому явищу значно сприяє географічне розташування нашої країни та розширення Європейського Союзу. Поряд із нормативно-правовою регламентацією надання статусу біженця громадянам в Україні існують проблеми з фактичним отриманням цього статусу та подальшою його реалізацією, пов’язані з фінансовими можливостями країни та іншими причинами. Так, за даними Міністерства юстиції України, в 2006 р. статус біженця був наданий всього 44 особам із 1959 тих, які подали заяви [12].
Отже, удосконаленню міграційного законодавства України має передувати, перш за все, забезпечення механізму реалізації правового статусу біженців (заборона примусової депортації та збільшення кількості пунктів тимчасового утримання біженців, їх працевлаштування, навчання мові та ін.). Поряд із тим, приєднання нашої країни до Конвенції про статус біженців дає змогу отримати суттєву допомогу від міжнародних організацій, які опікуються питаннями біженців: Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців та Міжнародної Організації Міграції.
Проте забезпечення прав та свобод біженців не повинно суперечити інтересам громадян України та держави в цілому. Необхідно об’єднати зусилля науковців і практичних працівників для розробки таких напрямків державної політики, які б забезпечили ефективне регулювання міграційних процесів відповідно до економічних можливостей країни. Для цього необхідно, на нашу думку, звернутися до досвіду європейських країн, які для вирішення питань, пов’язаних із допуском громадян інших держав на тимчасове або постійне проживання, застосовують такий обмежувальний засіб, як щорічні квоти на прийом біженців та інші механізми регулювання міграційних процесів.
Список використаної літератури:
ООН: число беженцев в мире растет // http://news.uaportal.com/news/2008/3/19/246840.htmр.
Заключний акт конференції повноважних представників ООН про статус біженців і осіб без громадянства і текст Конвенції 1951 р. про статус біженців // Український часопис прав людини. – К.: Вид-во «Право», 1997. – № 1. – С. 108-112.
Копиленко О. Закон України «Про біженців»: економічне підґрунтя правових дефі-ніцій // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 3. – С. 16-25.
Чехович С. Міграційне право України. – К., 2003.
Про біженців: Закон України від 21.06.2001 // ВВР. – 2001. – № 47. – Ст. 250.
Тодыка Ю. Конституционно-правовой статус иностранцев и беженцев в Украине // Факт. – Х., 1999.
Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства: Закон України від 04.02.94 р. // «Ліга: Закон Юрист 7.8.1. @ ІАЦ Ліга, Ліга Бізнесінформ, 2007».
Конституція України, прийнята на п’ятій сесії ВРУ 28.06.1996 р. – К.: Преса України, 1997.
http://www.washprofile.org/ru/node/5766.
Стратегії імміграції // Влада і політика. – 200. – № 3. – 15-21 лют.
Євросоюз стомився від власної відкритості // Урядовий кур'єр. – 2000. – № 3. – 11 січ.
http://www.start.crimea.ua/news/-details.php.news_type_id=118 news_id=109707.
< Попередня Наступна >