395

---

В. I. CIBEPIH,

здобувач Київського міжнародного університету

ДОЗВІЛЬНІ ПОСЛУГИ СУБ'ЄКТІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ ЯК ОБ'ЄКТ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Сучасне державне управління в Україні розглядається як система, спрямована на надання послуг населенню. У розвинених демо­кратичних країнах таку ідеологію викладено у спеціальних актах: «Хартії громадян» у Великобританії, «Хартії державних службовців» в Італії, «Хартії клієнтів» у Бельгії тощо. У нас же вона ще перебуває на етапі становлення. Запровадження стандартів публічних послуг разом із системою показників та інструментарієм вимірювання ступеня реалізації встанов­леного стандарту в Європі вважають практичним виконанням конституційного права громадян на отримання загальнодоступних публічних послуг однакового рівня та якості. Усі країни, що входять до Організації економіч­ного співробітництва та розвитку, розробили цілісну систему виконавчих критеріїв і на національному рівні мають обов'язкові програ­ми щодо забезпечення підтримки даної оціночної системи, прозорі та гнучкі механізми перегляду методів, форм, інструментів та системи управління в цілому і самих результатів діяльності.

Слід зазначити, що в наукових дослідженнях з адміністративного права проблеми на-дання дозвільних послуг суб'єктами публічної адміністрації не досягли достатнього ступеня вивченості. Предметом наукового пошуку були загальні проблеми правового регулювання діяльності органів виконавчої влади так і питання щодо діяльності окремих їх підрозділів. Питання надання адміністративних (управлінських) послуг вивчались у наукових дослі­дженнях, присвячених формуванню системи державного управління.

Таким чином, необхідність дослідження проблеми надання дозвільних послуг суб'єктами публічної адміністрації, визначення особливосте

й та вдосконалення правового регулю­вання останніх обумовлена як недостатньою теоретичною розробкою, так і впливом цієї діяльності на формування ефективної системи публічної адміністрації, що надаватиме якісні публічні послуги громадянам на рівні, який відповідає європейським стандартам, забезпечуватиме оптимальне використання поточних коштів та буде здатна вчасно й адекватно реагувати на соціально-економічні, зовнішньополітичні та інші виклики.

На важливість дослідження адміністратив­них послуг наголошують у своїх працях такі провідні вчені України, як: В. Б. Авер'янов, К. К. Афанасьев, О. М. Бандурка, І. Б. Коліушко, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, Р. О. Куй-біда, В. П. Тимошук, М. М., Тищенко, А. О. Чемерис тощо. Зазначені праці є науковим фун­даментом для подальшого дослідження в цьому напрямку.

Разом із тим термін «послуга», що застосо­вується в нормативно-правових актах для ре­гулювання суспільних відносин, використовується у словосполученнях «адміністративна послуга», «державна послуга», «публічна по­слуга» або «управлінська послуга», що, у свою чергу, призводить до неадекватності розуміння та потребує глибокого вивчення та унормування. Насамперед це стосується визначення категоріального апарату, оскільки надання послуг здійснюється в різних напря­мках діяльності суб'єктів публічної адміністрації. Розкриємо поняття «послуга». Послуга -це особлива споживча вартість процесу праці, виражена в корисному ефекті, що задовольняє потреби людини, колективу, суспільства [1, с 283]. Але деякі представники юридичної науки взагалі ставлять під сумнів саму можливість вживання категорії «послуга» щодо діяльності органів публічної адміністрації, які здійснюють владні повноваження.

Уперше поняття управлінських послуг у вітчизняному законодавстві згадується в Концепції адміністративної реформи, де одним із завдань визначено впровадження нової ідеоло­гії функціонування органів державної вико­навчої влади й місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав та свобод громадян, надання їм якісних управ­лінських послуг [2]. Наступним кроком зако­нодавця у цьому напрямку стали «Заходи щодо реалізації Основних напрямків конкурентної політики на 2002-2004 pp.», схвалені Указом Президента України від 19 листопада 2002 р. № 1097, які передбачають оптимізацію обсягів господарської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування [3].

Відповідно до Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90 -р, адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що, відповідно до закону, забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [4]. Тотожне визначення адміністративної послуги закріплюється в наказах Міністерства аграрної політики України від 28 березня 2008 р. № 195 [5]; Міністерства економіки України від 12 липня 2007 р. № 219 [6]; Національної комісії регулювання електроенергетики України від 31 серпня 2007 р. № 49 [7] тощо

Що стосується Постанови Кабінету Мініс­трів України «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ» від 4 червня 2007 р. № 795 [8], то в ній взагалі не подається визначення, а йдеться про перелік платних послуг, які надають підрозділи та органи Міністерства внутрішніх справ.

Не дають відповіді на поставлене питання й акти Кабінету Міністрів України, починаючи від Розпорядження «Про заходи щодо упо­рядкування надання державних платних послуг» від 25 лютого 2009 р. № 251 [9], Постанови «Деякі питання платних державних послуг» від 11 березня 2009 р. № 234 [10], Постанови «Про утворення Комісії з питань удо­сконалення порядку надання державних та адміністративних послуг» від 20 травня 2009 р. №486 [11], Постанови «Про затвердження Положення про Реєстр державних та адмініс­тративних послуг» від 27 травня 2009 р. №532 [12], Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. № 682-р «Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про адміністративні послуги» [13] і закінчуючи постановами «Деякі питання надання державних платних (адміністративних) послуг, видачі документів дозвільного характеру» від 1 липня 2009 р. № 724 [14] і «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. № 737 [15] та Указом Президента України «Про заходи із забезпечення додер­жання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» від 3 липня 2009 р. № 508 [16].

Керуючись вищевказаними актами Кабінету Міністрів України та Президента України, не можна чітко визначити, про які саме «по-слуги» йдеться, зокрема через плутанину у вживаній термінології. Адже сфера послуг, що надаються органами публічної адміністрації (виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами, установами та організація­ми), є надзвичайно широкою. Це й адмініст­ративні послуги, тобто прийняття за звернен­ням фізичної або юридичної особи адміністративних актів - владних індивідуальних рі­шень (видача дозволів, ліцензій, посвідчень, інших документів, різноманітні реєстрації тощо); і так звані платні послуги, які сьогодні надаються згідно із затвердженими Кабінетом Міністрів України переліками; і медичні, освітні та інші послуги (тобто не пов'язана з владними повноваженнями діяльність шкіл, ПТУ, поліклінік, лікарень) тощо. Разом уся ця діяльність становить сферу публічних послуг, включаючи послуги з боку органів місцевого самоврядування та комунальних суб'єктів.

Наразі через заплутаність вживаної термі­нології в нормативно-правових актах різної юридичної сили (зокрема, вживається конструкція «державні та адміністративні послуги», хоча більшість адміністративних послуг є частиною державних послуг) та відповідно невизначеність предмета регулювання ухвалених рішень і законопроектів існує ризик появи нового виду адміністративно-правових відносин між органами публічної влади і при-ватними (фізичними та юридичними) особа-ми, а не змістової переоцінки характеру існуючих взаємостосунків.

На нашу думку, категорія «публічні послуги» суб'єктів публічної адміністрації має ідеологічне значення - як діяльність спрямована на найкраще обслуговування громадян, а не фінансове – як діяльність спрямована на заробляння додаткових коштів. При цьому державні та комунальні підприємства не постраждають від таких змін законодавства, адже нині вони функціонують без публічно-правових обмежень, на основі відповідних статутів (положень тощо).

Отже, проведений аналіз теоретичних здобутків та чинного законодавства, яке регулює на-дання послуг суб'єктами публічної адміністрації, свідчить про необхідність його вдосконален­ня, що стосується як закріплення базового поняття «публічна послуга», так і врегулювання процедур їх надання з визначенням собі-вартості таких послуг. На нашу думку, публічні послуги можна класифікувати залежно від по­вноважень суб'єктів публічної адміністрації, одними із яких є дозвільні повноваження.

Чинне законодавство не визначаєпоняття дозвільної послуги, однак легітимізує термін «дозвільна система у сфері господарської діяльності» спеціальним законом. Таку систему визначено як сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру [17]. Зазначене поняття охоплює різні види діяль­ності щодо видачі дозволів у сфері господа­рювання, зокрема з таких її видів, які негативно впливають на різні сфери суспільних відносин. Держава в особі уповноважених органів (посадових осіб), надаючи дозволи у про­цесі провадження дозвільної діяльності, тим самим використовує один із найбільш дієвих засобів забезпечення національної безпеки, оскільки процедури видачі дозволів спрямо­вані на запобігання фактам заподіяння шкоди в різних сферах суспільних відносин, а тому така діяльність має превентивний характер.

Теорією адміністративного права сформульовані загальні та особливі риси адміністративно-правових норм, серед яких, зокрема, їх державно-владний характер, формальна визначеність загальнообов'язкових правил поведінки, мета - забезпечення організації та впорядкованості дій суб'єктів публічної адміністрації, створення умов для реалізації і захисту прав та свобод громадян, щодо яких здійснюється управлінська діяльність. Крім рис, при­таманних нормам адміністративного права, при вирішенні питання про те, які саме відносини потребують адміністративно-правового регулювання, треба обов'язково враховувати особливості методу адміністративного права. Зазначається, що реалізація методу адміністративно-правового регулювання здійснюється шляхом: використання приписів (встановлення обов'язків); встановлення заборон; надання дозволів [18, с 73-77].

Аналіз доктринальних положень дозволяє зазначити, що головною особливістю адмініс­тративно-правового регулювання дозвільних відносин є наявність управлінських інститутів публічної влади, внаслідок діяльності яких створюються умови для реалізації і захисту прав та свобод громадян у цій сфері. Обов'язковими учасниками адміністративних правовідносин у сфері надання дозвільних послуг мають бути управлінські інститути публічної влади, їх посадові особи, діяльність яких має реалізуватись шляхом використання приписів, встановлення обов'язків, заборон, надання дозволів.

Слід зазначити, що дозвільна послуга, яка надається суб'єктом публічної адміністрації, -це результат публічно-владної діяльності суб'єкта публічної адміністрації, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Таким чином, система надання дозвільних послуг, яка існує в Україні, повинна орієнтуватися на забезпечення потреб громадян України, а не на отримання доходів на умовах, зручних для надавачів послуг. Основним завданням суб'єкта публічної адміністрації повинно бути вдосконалення системи якості надання дозвільних послуг, наближення її до громадянина України - споживача.

У статті розглянуто лише окремі проблем­ні питання, що стосуються визначення дозвільних послуг, які надаються суб'єктами публічної адміністрації, але їх наявність свідчить про потребу подальшого наукового пошуку в цьому напрямку.

Література

Державне управління та державна служба : словник-довідник / [уклад. Ю. Оболенський]. - К. : Вид-во КНЕУ, 2005. - 480 с

Про заходи щодо впровадження адміністративної рефоми в Україні: указ Президента України від 22 лип. 1998 р. № 810/98 // Офіційний вісник України. - 1998. № 21. Ст. 32.

Про основні напрямків конкурентної політики на 2002-2004 pp. : указ Президента України від 19 листоп. 2001 р. № 1097/2001 // Офіційний вісник України. - 2001. – № 47. - Ст. 14.

Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади схвале­ної : розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лют. 2006 p. № 90-р // Офіційний вісник України. -2006. – № 7. - Ст. 168-170.

Про затвердження методичних рекомендацій щодо розроблення стандартів надання адміністратив­них послуг Міністерством аграрної політики України, щодо визначення собівартості платних адміністративних послуг та Рекомендацій щодо визначення кваліфікаційних вимог до працівників Мінагрополітики, які надають адміністративні послги : наказ Міністерства аграрної політики України від 28 берез. 2008 p. № 195 [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://www.uapp.kiev.ua/?m=145.

Про затвердження Методичних рекомендацій щодо розроблення стандартів надання адміністративних послуг : наказ Мінекономіки від 12 лип. 2007 р. № 219 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.me.gov.ua/control/uk/ publish/article?art_id=103484&cat_id=32854.

Про затвердження Стандарту надання адміністративних послуг Національною комісією регулю­вання електроенергетики України : наказ Національної комісії регулювання електроенергетики від 31 серп. 2007 р. № 49 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://vi-leghas.ua/content/view/199/63.

Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міні­стерства внутрішніх сп–ав : постанова Кабінету Міністрів України від 4 черв. 2007 р. № 795 // Офіційний вісник України. - 2007. № 42. - Ст. 1671.

Про заходи щодо упорядкування надання державних платних посл–г : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 лют. 2009 p. № 251-р // Урядовий кур'єр. - 2009. 14 берез. (№ 46).

Деякі питання платних державних послуг : постанова Кабінету Міністрів України від 11 берез. 2009 p. № 234 // Офіційний вісник України. - 2009. - № 21. - Ст. 675.

Про утворення Комісії з питань удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг : постанова Кабінету Міністрів України від 20 трав. 2009 р. № 486 // Офіційний вісник України. -2009. -№37. -Ст. 1257.

Про затвердження Положення про Реєстр державних та адміністративних посл–г : постанова Кабі-нету Міністрів України від 27 трав. 2009 р. № 532 // Офіційний вісник України. - 2009. № 40. - Ст. 13567.

Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про адміністративні послуги» : розпоряджен-ня Кабінету Міністрів України від 17 черв. 2009 р. № 682-р // Урядовий кур'єр. - 2009. - 7 липня (№ 119).

Деякі питання надання державних платних (адміністративних) послуг, видачі документів дозвіль­ного характеру : постанова Кабінету Міністрів України від 1 лип. 2009 р. № 724 // Офіційний вісник України. - 2009. - № 53. - Ст. 1839.

Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг : постанова Ка-бінету Міністрів України від 17 лип. 2009 р. № 737 // Офіційний вісник України. - 2009. - № 54. - Ст. 1871.

Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адмі­ністративних (державних) послуг : –каз Президента України від 3 лип. 2009 р. № 508/2009 // Офіційний вісник Президента України. - 2009. № 20. - Ст. 673.

Про дозвільну систему у сфері господа–ської діяльності : закон України від 6 верес. 2005 р. № 2806-IV // Відомості Верховної Ради України. 2005. - № 48. - Ст. 483.

Адміністративне право України. Академічний курс : у 2 т. Т. 1. Загальна частина : підручник / [ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова)]. - К. : Юрид. думка, 2007. - 592 c.

 

 

< Попередня   Наступна >