І. Б. ГОНЧАРЕНКО,

здобувач Харківського національного університету внутрішніх справ

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ТА НАГЛЯДУ У СФЕРІ ТОРГОВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ УКРАЇНИ

Торговельна діяльність - явище складне, різнопланове, яке охоплює великий спектр різних правовідносин. Саме у торгівлі, основу якої становлять відносини купівлі-продажу, здійснюється основний обіг готівкових коштів, що робить її надзвичайно привабливою для криміногенного середовища. Тому з ме­тою запобігання правопорушень і їх припинення у сфері торговельної діяльності завжди існувала система контролю і нагляду.

Метою даної статті є загальна характеристика засад здійснення державного контролю й нагляду у сфері торговельної діяльності України. Аналіз наукової літератури свідчить, що існують численні дослідження, присвячені питанням становлення, сутності, призначення державного контролю та нагляду в рамках загальної характеристики даного інституту та в окремих сферах суспільства. їм присвячені роботи В. Авер'янова, О. Андрійко, Ю. Битяка, В. Гаращука, В. Горшеньова, С. Ківалова, А. Селіванова, М. Студенікіної, Ю. Шемшученка, К. Шоріної тощо. Але аналіз державного кон­тролю та нагляду саме у сфері торгівлі дослі­джувався недостатньо.

У юридичній літературі контроль розглядають як багатогранне й багатопланове яви-ще, і залежно від того, на якому рівні і щодо чого він розглядається, контроль може бути схарактеризований і як форма чи вид діяльності, і як принцип, і як функція, і як умова, і як засіб тощо. Дійсно, цей правовий інститут має так багато функцій, що відобразити його в одному понятті просто неможливо. Учені, які займались вивченням цієї категорії, не дійшли єдиної думки щодо сутності контролю. Це підтверджує необхідність подальшого науко­вого вивчення цього питання.

Більшість дослідників проблем державного контролю розглядають його як функцію вико­навчої влади. При аналізі державного контро­лю слід виходити з того, що контроль - це функція, яку здійснює держава в особі упов­новажених органів з метою перевірки дотри­мання й виконання поставлених завдань, прийнятих рішень і їх правомірності [1, с 6]. На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функцію, яка може бути основною діяльністю або лише елементом більш широкої діяльності [2, с 294].

Учені також розглядають контроль пере­важно як правову форму діяльності держави. Правова природа державного контролю виражається в тому, що він здійснюється органами держави та їх посадовими особами у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них [3, с 346].

В. Горшеньов і І. Шахов також розгляда­ють контроль у цілому як правову форму дія­льності. Вони зазначають, що контроль – це специфічна форма державної діяльності, якій притаманні власні функції [4, с 35].

Таким чином, сутність контролю полягає в тому, що державний орган управління здійснює спостереження об'єкта, перевірку того, як цей об'єкт виконує вимоги законодавства та контролюючого органу з метою забезпечення законності в державному управлінні.

Сьогодні і в наукових працях, і в чинному законодавстві досить часто як синонім термі-на «контроль» вживається термін «нагляд», проте слід визнати, що їх відмінності ще не-достатньо досліджено. Самі поняття «держав­ний контроль», «державний нагляд» і їх спів­відношення в наукових колах є предметом дискусії, яка має вже давню історію. На нечіткість розмежування цих понять звертає увагу Д. Овсянко, зазначаючи, що деякі органи виконавчої влади можна назвати контрольно-наглядовими, оскільки в окремих випадках майже неможливо відокремити контрольні функції від наглядових [5, с 169].

Деякі вчені стверджують, що межа між даними термінами існує. Так, О. Андрійко вважає, що хоча в сучасній літературі та законо­давстві чіткого розмежування між поняттями «контроль» «та нагляд» не існує, його можна провести. Воно полягає в різниці сфер охоп­лення, а також специфіці методів і форм впливу [6, с 92].

На думку С. Ківалова, поняття «нагляд» і «контроль» не стали науковими термінами, які вичерпно відображають їх сутність та відмінність» [2, с 177]. Є. Панова вважає, що «чітке розмежування понять «нагляд» і «контроль» поступово втрачає силу» [7, с 12]. Також вона вважає, що ці поняття дедалі частіше вживаються одне замість одного. Цю обставину підтверджує і М. Студенікіна, яка стверджує, що суто наглядових органів не існує, бо на практиці елементи нагляду й контролю завжди поєднуються, і намагатися в кожному випадку визначити, де саме закінчується контроль і починається нагляд, досить складно [8, с 42].

В. Гаращук переконаний, що «наглядові функції з боку держави залишаються тільки за прокуратурою, яка, як відомо, не має права втручатися в оперативну діяльність піднагляд­них їй органів або посадових осіб цих органів та не може самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Інші органи, незважаючи на їх назву, здійснюють контроль (повний або неповний), а не нагляд» [9, с 85].

Слід зауважити, що в практичній діяльності для суб'єкта торговельної діяльності не іс­нує розмежування контрольних та наглядових державних органів. Для підприємця контроль та нагляд - це одне і те саме, тому що вони мають єдину мету, єдиний сенс та однакові форми здійснення.

Безумовно, поняття «нагляд» тісно пов'язано з поняттям «контроль». Так, наприклад, у ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [10] термін «державний нагляд (контроль)» визначається як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших ор­ганів влади в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Вже в назві закону законо­давець уживає словосполучення «державний нагляд (контроль)», об'єднуючи ці поняття за змістом та значенням.

Отже, на основі викладеного вище можна констатувати значеннєвий збіг термінів «контроль» і «нагляд», оскільки обидва поняття означають спостереження, перевірку, огляд та інші аналогічні дії. Але в законодавстві не повинно бути мішанини у термінах. Доцільно розмежувати контрольні та наглядові органи залежно від їх повноважень. Нагляд - це пере-важно облік, дозвільні дії, спостереження та сигналізація компетентним органам про свої спостереження. Контроль же передбачає огляд, перевірку, затримання, втручання в господар­ську діяльність підконтрольного суб'єкта, вживання заходів адміністративного впливу.

Під час здійснення контролю за торговель­ною діяльністю контролюючі органи реалізують такі функції контролю: інформаційну, аналітичну, регулюючу, фіскальну, правоохоронну та відновлюючу [1, с 12].

При цьому різноплановий характер контролю потребує певної класифікації. Види контролю поділяють залежно від:

суб'єктів, які здійснюють контроль;

характеру контролю;

обсягу контрольних повноважень;

сферами контролю;

характером відносин суб'єкта контролю з підконтрольним об'єктом [11, с 120].

У сфері торговельної діяльності залежно від часу проведення контроль може бути по­переднім, поточним (оперативним) і наступ-ним [6, с 87].

Попередній контроль має на меті як фіксацію існування необхідних умов, так і обґрунтованість підстав для прийняття рішень контролюючими органами. Попередній контроль виконує попереджувальну функцію. Його зміст полягає у виявленні та попередженні можливих негативних дій з боку суб'єктів господарювання під час здійснення ним торговельної діяльності. Так, наприклад, за попереднім контролем орган ліцензування визначає здатність заявника ви-конати вимоги щодо провадження певного виду торговельної діяльності, які закріплю­ються у відповідних ліцензійних умовах. Ор­ган ліцензування за результатами перевірки наданих заявником документів робить висновок про можливість певного суб'єкта госпо­дарювання виконати вимоги ліцензійних умов та приймає рішення про видачу ліцензії.

Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі здійснення торговельної дія­льності й полягає у визначенні контролюю-чим органом або спеціально уповноваженим органом дотримання умов щодо конкретного виду торговельної діяльності при проведенні, як правило, планових перевірок.

Наступний контроль може бути проведе­ний у разі виявлення порушень умов провадження певних видів торговельної діяльності й має на меті перевірку ступеня виконання рішення, яке було винесене за результатами поточного контролю. Але при цьому слід за-значити: якщо у діях суб'єкта господарювання порушень не виявлено, то проводити на-ступний контроль недоцільно [12, с 9].

Залежно від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень органів державної влади виділяють загальний і спеціальний контроль. За умови, коли контроль не виділяють як основну діяльність, можна стверджувати, що певні органи здійснюють загальний контроль у межах своєї основної діяльності. При цьому, наприклад, органи ліцензування у більшості випадків є органами загального контролю, оскільки поряд із функціями ліцензування здійснюють ряд інших повноважень відповідно до законодавства України.

Спеціальний контроль має предметне спрямування і проводиться за конкретною сферою або функцією управління. На відміну від загального, під час здійснення спеціального контролю проводиться більш глибокий аналіз реального стану, детальніше проводять­ся спостереження й перевірки виконання поставлених завдань, застосовуються заходи попередження та припинення неправомірних дій.

Порядок здійснення контролю у сфері тор­гівлі органами, які держава наділила такими повноваженнями, закріплений у відповідних нормативно-правових актах.

Так, Законом України «Про державну кон­трольно-ревізійну службу» [13] закріплено структуру, права, обов'язки й відповідальність органів та службових осіб державної контро­льно-ревізійної служби. Законом України «Про захист економічної конкуренції» [14] контроль за дотриманням антимонопольного зако­нодавства покладений на Антимонопольний комітет України. Його повноваження з питань контрольної діяльності містить Закон України «Про Антимонопольний комітет України» [15]. Спеціальні органи контролю та їх повноваження щодо його здійснення передбачені Го­сподарським кодексом України та законами України «Про охорону праці» [16] тощо.

В Україні систему органів у сфері управ­ління торгівлею утворюють: Міністерство економіки України, головні управління еко­номіки обласних державних адміністрацій, управління економіки районних державних адміністрацій, Головне управління економіки Київської міської державної адміністрації, управління економіки Севастопольської місь­кої державної адміністрації та управління економіки районної в містах Київ та Севастополь державної адміністрації.

Контрольні функції в торгівлі забезпечують і органи державної податкової служби. Дані функції стосуються порядку розрахунків із споживачами з використанням контрольно-касових апаратів і товарно-касових книг, лімітів готівки в касах і контролю за її використанням для розрахунків за товари, роботи, по-слуги [17, с 98].

Контроль у торгівлі здійснюють також ор­гани внутрішніх справ, органи й установи, що здійснюють державний санітарний нагляд, органи державного контролю за цінами та ін.

Особлива роль у системі державного контролю за додержанням правил торгівлі й захи­сту прав споживачів належить Державному комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики (Держспоживстандарт України) [12, с 102], який є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, підтвер­дження відповідності. Держспоживстандарт України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, основними завданнями якого є: участь у формуванні й забезпечення реалізації державної політики у сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, сертифікації, підтвердження відповідності, управління якістю; здійснення державного контролю за додержанням зако­нодавства про захист прав споживачів і дер­жавного нагляду за додержанням законодав­ства в сфері стандартизації та підтвердження відповідності та ін.

Відповідно до ст. 20 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської дія­льності» від 1 червня 2000 р. № 1775-III [18] контроль за додержанням ліцензіатами ліцен­зійних умов здійснюють органи ліцензування та Держпідприємництво України у межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок. Проте слід зазначити, що всі засоби, які використовуються при реалізації механізму ліцензування органами державної влади, передбачають контроль за здійснюваною діяльністю та своєчасністю застосування заходів примусу у разі ухилення від виконання встановлених обов'язків.

Література

Чистяков П. М. Контроль органів державної податкової служби України за підприємницькою діяль-ністю, яка підлягає ліцензуванню: теорія та практика реалізації: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Тео–ія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / П. М. Чистяков. Ірпінь, 2004.- 22 с

Адміністративне право України: [підручник] / [за заг. ред. С. В. Ківалова]. - О. : Юрид. літ., 2003. - 896 с.

Державне управління проблеми адміністративно-правової теорії та практики / [за заг. ред. В. Б. Авер'янова]. – К. : Факт, 2003. - 384 с - (Серія «Адміністративно-правова реформа в Україні»).

Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности./ В. М. Горшенев, И. Б. Шахов. - М. : Юрид. лит., 1987. - 176 с.

Овсянко Д. М. Административное право : [учеб.пособие для юрид фак. и ин-тов] / Д. М. Овсянко. -М. : НОРМА, 1997. - 247 с.

Андрійко О. Ф. Деcжавний контроль в Україні: організаційно-правові засади / О. Ф. Андрійко. - К. : Наук. думка, 2004. - 300 .

Панова Е. А. Юридическая ответственность за нарушения водного законодательства в России : ав-тореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.06 - «Природоресурсное право; Аграрное право; Экологическое право» / Е. А. Панова. –М, 2009. - 28 с.

Студеникина М. С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процесами / М. С. Студеникина // Админи-стративно-правовое регулирование экономических отношений. – М. : Юрист, 2001. – С. 41-44.

Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис. д-ра юрид. наук. : 12.00.07 / Гаращук Володимир Миколайович. - X., 2003. – 409 с.

Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності : закон України від 5 квіт. 2007 p. № 877-V // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 29. - Ст. 1.

Виконавча влада і адміністративне право / [за заг. ред. В. Б. Авер'янова ; О.Ф.Андрійко, Ю. П. Битяк, В. М. Шаповал та ін.]. – К. : Ін Юре, 2002. - 668 с. - (Серія «Адміністративно-правова ре-форма в Україні»).

Кравцова Т. М. Адміністративно-правові засади здійснення державної регуляторної політики в сфері господарювання : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Т. М. Кравцова. -X., 2004. - 24 с.

Про державну контрольно-ревізійну служб– в Україні зі змінами і доповненнями : закон України // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 9. Ст. 67.

Про захист економічної конкуренції: закон України // Відомості Верховної Ради України. - 2001. -№ 12. - Ст. 64.

Про Антимонопольно комітет України : закон України від 26 листоп. 1993 р. // Відомості Вер-ховної Ради України. - 1993. -№ 50. - Ст. 472.

Про охорону праці : закон України від 14 жовт. 1992 р. № 2694-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 49. - Ст. 668.

Предпринимательское право Украины : [учебник] / [P. Б. Шишка, А. М. Сыгаик, В. Н. Левкови др.] ; под ред. Р. Б. Шишки. - X. : Эспада, 2001. - 624 с.

Про ліцензування певних видів господа–ської діяльності : закон України від 1 черв. 2000 р. № 1775-III // Відомості Верховної Ради України. 2000. - № 36. - Ст. 299.