Наукові статті Адміністративне право НЕПОЛІТИЧНІ ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН: ВИЗНАЧЕННЯ, ВИДИ ТА ОСНОВНІ РИСИНЕПОЛІТИЧНІ ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН: ВИЗНАЧЕННЯ, ВИДИ ТА ОСНОВНІ РИСИ
| Наукові статті - Адміністративне право |
ЄМЕЦЬ Л.О.,
здобувач Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ
НЕПОЛІТИЧНІ ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН: ВИЗНАЧЕННЯ, ВИДИ ТА ОСНОВНІ РИСИ
Окреслена тема цього наукового дослідження, на думку автора, потребує комплексного підходу, заснованого на одночасному перетинанні норм публічного та приватного права. Отже, є очевидною необхідність під час розгляду неполітичних об’єднань громадян як об’єктів публічного управління оперувати нормативними положеннями та поняттями конституційного, адміністративного, цивільного та підприємницького права.
Почнемо з конституційного права, зокрема з норми, що закріплює право громадян на об’єднання. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Конституції України [1] громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Зазначене конституційне положення є надзвичайно важливим та принциповим, оскільки воно гарантує громадянам України одне з найважливіших прав, яке на сьогодні зафіксовано практично в усіх чинних на теперішній час конституціях [2, с. 74]. Проте вважаємо за необхідне відразу зробити наголос на певних відмінностях у гарантуванні цього права, які зустрічаються у Основних законах. Здебільшого вони стосуються кола суб’єктів, яким гарантується зазначене право: абсолютно усім фізичним особам, що мешкають у певній країні, або лише громадянам цієї країни [3, с. 44; 4, с. 34]. На наш погляд, це питання є досить принциповим, особливо для багатонаціональних країн, на території яких проживає значна кількість осіб, не наділених статусом гром
У чому ж, власне, полягає значущість права на об’єднання? До відповіді на це питання можна підходити з різних боків. У першу чергу, на наш погляд, слід враховувати, що зазначене право належить до категорії політичних прав [4, с. 68], тобто надає можливість громадянам України брати участь у політичному житті держави, впливаючи на формування та функціонування її інституцій. Проте тут необхідно відмітити, що право на об’єднання має у своєму змісті два складові елементи: з одного боку, політичний, а з іншого – громадянський (неполітичний). Політичний елемент, як випливає з його назви, безпосередньо пов’язаний із участю громадян у політичному житті країни, у формуванні політичної волі, що досягається через об’єднання останніх у політичні партії [5]. На відміну від цього громадянський аспект названого права не має яскраво вираженого політичного характеру і пов’язується, передусім, з існуванням громадських організацій. Отже, як випливає з Конституції України, право на об’єднання надає можливість громадянам об’єднуватися: а) у політичні партії та (або) б) в громадські організації. Зважаючи на це, автор доходить висновку про можливість вживання у межах цієї статті терміна «неполітичні об’єднання громадян» як найбільш загальної категорії. Відразу зазначимо, що можливість використання цього терміна підтверджується також аналізом наукової літератури, де дуже часто зустрічаються близькі як за написанням, так і за змістом поняття, такі, наприклад, як «політичні громадські об’єднання» [6, с. 166; 7, с. 214].
З іншого боку, реалізація зазначеного конституційного права, особливо в контексті існування неполітичних об’єднань громадян, тісно пов’язана із розвитком в Україні громадянського суспільства – сукупності суспільних відносин і формальних та неформальних структур, у межах яких мають задовольнятися потреби й інтереси індивідів та їх груп [8].
Зв’язок права на об’єднання із розвитком громадянського суспільства, полягає, як зазначають деякі науковці, у тому, що воно (право) є основою для самоорганізації громадян, яка і є необхідною ознакою сформованості громадянського суспільства [9]. Зазначена думка повністю поділяється й автором, який глибоко переконаний у тому, що тільки у тій країні, де громадяни навчилися створювати об’єднання задля досягнення своїх цілей, незалежно від того, про які цілі йдеться, можна у повній мірі спостерігати розквіт демократії, шанобливе та поважне ставлення до прав і свобод людини та громадянина. Типовим прикладом такої країни є США, де, незважаючи на певні «помилки» у державній політиці, громадянське суспільство є сформованим та реально існуючим, а демократія не є пустим словом. Слід підкреслити, що, як справедливо наголошується у літературі, США прийшли до цього саме через реалізацію громадянами свого права на об’єднання. Американці найрізноманітнішого віку, становища та інтересів об’єднуються у різні спілки, і це відбувається постійно. Йдеться не лише про об’єднання комерційного чи промислового характеру, в яких усі вони беруть участь, а й про безліч інших: релігійних та моральних, поважних та легковажних, загальнодоступних та закритих для сторонніх, багатолюдних та зовсім нечисленних; американці об’єднуються для проведення святкувань, організації шкіл, побудови заїздів та церков, поширення книжок, спорядження місіонерів до антиподів; у такий спосіб вони супроводжують шпиталі, в’язниці. свідчить про те, що об’єднання громадян є рушійною силою розбудови громадянського суспільства, способом захисту та реалізації громадянами своїх прав та законних інтересів у процесі їх спілкування із суб’єктами публічного управління. Якщо ж подивитися на об’єднання громадян з позиції держави та її органів, то перші, безумовно, є міцним стримуючим фактором, здатним протистояти будь-яким протиправним рішенням владних суб’єктів. Іншими словами, об’єднання громадян – це ще одна гілка влади, спроможна здійснювати врівноважуючий та стримуючий вплив на законодавчу, виконавчу та навіть судову владу. Разом з цим, як вже було зазначено вище, неполітичні об’єднання громадян, на відміну від політичних об’єднань, мають зовсім інші цілі, покладені у підґрунтя їх утворення та функціонування; їх діяльність регулюється принципово іншими нормативними актами; принципово відмінним є також і формат спілкування неполітичних об’єднань громадян з представниками публічної влади. З огляду на це автор вважає за необхідне розглядати питання публічного управління об’єднаннями громадян неполітичного і політичного профілю у рамках окремих досліджень.
Гарантуючи право громадян на об’єднання, держава не може дозволити, щоб його реалізація здійснювалася у вільному, тобто безконтрольному з боку відповідних державних інституцій порядку. Зважаючи на це, держава залишає за собою можливість у певних питаннях впливати на неполітичні об’єднання громадян, тобто здійснювати управління ними, а отже, останні є об’єктами публічного управління.
Допустимість розгляду об’єднань громадян як об’єктів публічного управління підтверджується також висновками, зробленими у спеціальній літературі, присвяченій питанням організації та здійснення публічного, зокрема державного, управління. Так, наприклад, з цього приводу наголошується, що з точки зору системного підходу, об’єктом соціального управління є все суспільство [11, с. 16], яке не може існувати поза ним, оскільки для нього управління є іманентним елементом. З іншого боку, на сьогодні в українському суспільстві існує чимало об’єктів управління (фізичні та юридичні особи, недержавні організації тощо), які не підлягають прямому управлінському впливу з боку держави [12, с. 161]. Хоча, на нашу думку, щодо таких об’єктів у переважній більшості випадків можна застосовувати прийоми регулювання, стимулювання, переконання, які, однак, є не чим іншим, як окремими методами управління. Отже, неполітичні об’єднання громадян є окремим елементом системи об’єктів публічного управління, які, виходячи з їхньої специфіки, підлягають не прямому, а опосередкованому управлінському впливу.
Слід зупинитися на аналізі існуючих видів неполітичних об’єднань громадян, визначенні їх основних рис та характерних ознак, що, безумовно, має важливе значення для організації належного, а головне, ефективного публічного управління цим специфічним об’єктом.
Аналіз базисного законодавчого акта – Закону України «Про об’єднання громадян» [13], яким визначено основні вихідні моменти реалізації громадянами права на об’єднання, дозволяє дійти деяких висновків. По-перше, закон не ставить за мету визначити усі можливі види об’єднань громадян. У ньому лише наголошується на тому, що всі види таких об’єднань поділяються на дві групи: політичні партії та громадські організації. По-друге, закон дозволяє існування в Україні також інших об’єднань, окрім визначених. По-третє, закон дає невичерпний перелік громадських утворень, які не визнаються об’єднаннями громадян у розумінні зазначеного закону. Отже, як випливає з викладеного, положення Закону України «Про об’єднання громадян» багато в чому мають рамковий характер, дуже часто залишаючи без відповіді принципові питання. Все це дає підстави науковцям та практикам вказувати на недосконалість зазначеного законодавчого акта. У цьому аспекті можна погодитися зі словами О. Пушкіної, яка наголошує на тому, що згаданий закон суттєво застарів і потребує свого перегляду. Адже поза межами його регулювання залишилося чимало питань, які стосуються господарської діяльності об’єднань громадян, їх оподаткування, фінансової підтримки, зазначену дискусію, вважаємо доцільним наголосити на тому, що створення оновленого закону про об’єднання громадян має бути розпочато з аналізу існуючих на сьогодні неполітичних об’єднань громадян з послідуючим «відсіюванням» тих, діяльність яких не пов’язана з реалізацією права громадян на об’єднання, гарантованого ст. 36 Конституції України.
З огляду на це визначимо особливості правового положення тих об’єднань громадян, діяльність яких регулюється окремими законодавчими актами:
1) професійні спілки. На сьогодні професійні спілки є чи не одним з найпоширеніших видів неполітичних об’єднань громадян.
Особливості правового регулювання, засади створення, права та гарантії діяльності професійних спілок в України визначено Кодексом законів про працю України (гл. ХVI) [14] та Законом України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [15]. Аналіз зазначених нормативних актів, а також практики діяльності професійних спілок дозволяє виділити декілька основних ознак, які чітко характеризують місце та призначення професійних спілок у суспільстві та державі, а саме:
? професійні спілки є громадськими організаціями, які об’єднують громадян, пов’язаних загальними інтересами за родом чи напрямком їх професійної діяльності. Метою такого об’єднання є спільна участь осіб, членів професійних спілок, у представництві, реалізації та захисті своїх трудових, соціально-економічних прав та інтересів. Тобто, іншими словами, мета створення професійної спілки обмежується її межами, оскільки законодавством визначено, що професійні спілки захищають інтереси своїх членів. Проте підкреслимо, що у літературі на сьогодні можна зустріти й інші думки, автори яких стверджують, що професійні спілки відстоюють не тільки економічні інтереси найманої праці, а й загальносоціальні інтереси всього суспільства [9; 16]. Висловлюючи власне ставлення до вказаної точки зору, наголосимо на тому, що потенційно професійні спілки можуть виступити рушійним чинником соціально-економічних реформ, які будуть торкатися значної кількості населення країни. Проте, на нашу думку, такі реформи будуть стосуватися членів професійних спілок та пов’язуватимуться із захистом і гарантуванням насамперед їх інтересів. Інші громадяни у такій ситуації стануть просто «випадковими» учасниками реформаційного процесу.
Зазначимо, що громадяни України, а у передбачених законодавством випадках і негромадяни України, об’єднуючись у професійні спілки, отримують також можливість брати участь у розвитку демократії, удосконаленні державного апарату, підвищенні активності громадських організацій, зміцненні правової основи державного й громадського життя, розширенні гласності [17, с. 116], а отже, у розбудові громадянського суспільства та правової демократичної країни. Цей висновок підтримується також іншими науковцями, які відводять професійним спілкам важливе місце у громадянському суспільстві [9; 18, с. 12];
? професійні спілки не ставлять собі за мету отримання прибутку, хоча законодавство і дозволяє їм для виконання своїх статутних завдань здійснювати підприємницьку діяльність. Реалізація професійними спілками права на зайняття підприємницькою діяльністю досягається за рахунок наділення останніх статусом юридичної особи. Саме статус юридичної особи, як випливає із ст. 80 та 86 Цивільного кодексу України [19], дозволяє професійним спілкам здійснювати підприємницьку діяльність;
професійні спілки, їх об’єднання, як зазначається у ст. 12 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», у своїй діяльності є незалежними від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, роботодавців, інших громадських організацій, політичних партій, не підзвітні і не підконтрольні останнім. Профспілки самостійно організують свою діяльність, проводять збори, конференції, з’їзди, засідання утворених ни-ми органів, інші заходи, які не суперечать законодавству. Зважаючи на це, можна дійти висновку, що професійна спілка є самоврядувальним утворенням, що існує не на підставі законодавчих норм, а на підставі норм, вироблених самими учасниками цього об’єднання громадян;
входження особи до складу професійної спілки є її правом, у зв’язку з чим здійснюється добровільно та на підставі власного волевиявлення. На цих же підставах відбувається і вихід особи із складу професійної спілки;
професійні спілки характеризуються високим рівнем внутрішньої організації, який досягається завдяки наявності у них статутів (положень), виборних органів, фіксованого членства;
2) благодійні організації.
Правову основу діяльності благодійних організацій в Україні складає Закон України «Про благодійництво та благодійні організації» [20], згідно з яким благодійною організацією визнається недержавна організація, головною метою діяльності якої є здійснення благодійної діяльності в інтересах суспільства або окремих категорій осіб. Наведене визначення дозволяє виділити наступні ознаки, властиві вказаному виду об’єднань громадян:
? законодавець чітко та однозначно визначив, що благодійні організації існують лише у формі недержавних організацій. Що означає термін «недержавна організація»? По-перше, як випливає із його складових елементів, це організація, що утворюється без участі держави та державних органів. По-друге, недержавна організація, у розумінні названого вище закону, не може бути утворена й органами місцевого самоврядування, а також комунальними підприємствами, установами та організаціями (ч. 2 ст. 5). Отже, можна дійти висновку, що недержавна організація утворюється громадянами, відповідно, являє собою громадську організацію у широкому розумінні цього слова. Таким чином, благодійна організація є різновидом громадської організації, діяльність якої має суспільний характер і пов’язана з безоплатним наданням набувачам необхідної матеріальної, фінансової, гуманітарної, організаційної та іншої допомоги. У цьому аспекті, безперечно, можна погодитися із висловленою у літературі думкою про надзвичайну важливість зазначеного напрямку діяльності громадськості, що пов’язаний, з одного боку, із вирішенням державних соціальних завдань, зокрема подоланням бідності [21], а з іншого – з розбудовою в Україні громадянського суспільства [22; 23], одним із основних завдань якого є суттєве підвищення матеріального і духовного рівня життя всіх членів суспільства, забезпечення в Україні оптимальної рівноваги між свободою, зокрема економічною. Слід наголосити на тому, що перелік фізичних осіб не обмежено лише громадянами України, адже засновниками благодійної організації можуть бути також іноземні громадяни та особи без громадянства. Разом з цим зазначимо, що у літературі певну дискусію викликало питання, пов’язане із віднесенням до кола засновників благодійної організації юридичних осіб. Так, розмірковуючи на цю тему, О.Ю. Літвіна дістала висновку, що такий суб’єктний склад засновників благодійної організації не дозволяє останню відносити до кола громадських організацій [24, с. 46]. На нашу думку, благодійна діяльність являє собою такий напрямок роботи, що потребує суттєвих фінансових ресурсів, які у переважній більшості випадків є доступними саме для юридичних осіб. Зважаючи на це, було б нелогічним та й недоцільним, з точки зору забезпечення благодійних організацій можливостями для вирішення ними своїх цілей, обмежувати коло їх засновників лише фізичними особами. Отже, на нашу думку, є всі підстави для того, щоб розглядати благодійну організацію як різновид громадської організації. Для такого висновку є і певні законодавчі підстави. Так, зокрема, у Законі України «Про товариство Червоного Хреста України» [25] – ще одному законодавчому акті, який визначає порядок здійснення благодійницької діяльності, – чітко наголошено на тому, що товариство Червоного Хреста є добровільною громадською гуманітарною організацією;
? важливою ознакою благодійної організації є також її некомерційний характер діяльності. Вищий Арбітражний суд України у своєму листі до арбітражних судів України з приводу прийняття Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» [26] особливо наголосив на тому, що діяльність благодійних організацій є безкорисливою, такою, що не передбачає одержання прибутків від неї. Проте, на наш погляд, вислів «некомерційний або непідприємницький характер діяльності» вимагає певного уточнення, а саме визначення ознак, які характеризують непідприємницьку організацію. На сьогодні такі ознаки можна знайти у ст. 85 ЦК України, де зазначено, що непідприємницькими товариствами визнаються ті, що не мають на меті одержання прибутку для його наступного розподілу між учасниками. Однак не усі автори погоджуються з таким формулюванням, наполягаючи на необхідності виділення у змісті діяльності непідприємницьких організацій додаткових ознак. Цікавою у цьому аспекті виглядає думка О.Ю. Літвіної, яка робить висновок про непідприємницький характер благодійної організації, виходячи з того, що: а) основна мета її діяльності – це досягнення суспільного блага у вигляді благодійної цілі; б) одержання прибутку хоча й може мати місце, але є другорядною метою; в) здійснення підприємницької діяльності можливо лише тоді, коли така діяльність відповідає цілям створення організації і спрямована на їх досягнення; г) відсутнє право на розподіл отриманого прибутку між засновниками (учасниками) [24, с. 62]. На думку автора, з такою позицією цілком можна погодитися, використовуючи її як алгоритм для визначення непідприємницького характеру громадських організацій благодійна організація, з огляду на те, що вона утворюється недержавними структурами, є незалежною у своїй діяльності від суб’єктів публічного управління. Згідно із ч. 2 ст. 23 Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у діяльність благодійних організацій, як і втручання благодійних організацій у діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених законодавством, забороняється. Отже, добровільність означає здійснення благодійної діяльності благодійником (фізичною, юридичною особою) на підставі власного волевиявлення без будь-якого примусу з боку інших осіб. Слід зазначити, що безкорисливість може полягати не лише в добровільному усвідомленому неотриманні (недоотриманні) благодійником матеріального еквівалента за надану третім особам благодійну допомогу, а й в усвідомленій жертовній діяльності, що є найвищим ступенем безкорисливості [22]; 3) молодіжні та дитячі громадські організації. Аналіз статистичної інформації свідчить про те, що кількість зареєстрованих молодіжних та громадських організацій має тенденцію до постійного збільшення. Порівнюючи ці показники з тими, що характеризують створення, так би мовити, «дорослих» громадських організацій, можна дійти цілком обґрунтованого висновку про досить високу громадсько-політичну активність молоді, що, безумовно, є позитивною тенденцією.
Основним нормативним актом, що визначає особливості організаційних і правових засад утворення та діяльності молодіжних і дитячих громадських організацій, є Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» [27]. Відповідно до цього нормативного акта можна констатувати, що молодіжні та дитячі громадські організації характеризуються усіма основними ознаками, якими повинні володіти громадські організації згідно з Законом України «Про
об’єднання громадян». В першу чергу, це об’єднання учасників таких організацій навколо загальної мети. З цього приводу у ст. 2 наведеного вище законодавчого акта зазначено, що молодіжні громадські організації – це об’єднання громадян віком від 14 до 35 років, метою (виділено авт. – Л.Є.) яких є здійснення діяльності, спрямованої на задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, творчих, духовних та інших спільних інтересів. Майже подібним чином у цій статті тлумачиться також поняття «дитяча громадська організація». Принципова відмінність між названими видами громадських організацій полягає лише у віці їх членів. Так, якщо молодіжна громадська організація об’єднує осіб віком від 14 до 35 років, то дитяча громадська організація –від 6 до 18 років.
Молодіжні та дитячі громадські організації утворюються на засадах добровільності (ст. 3) та діють на засадах самоврядування (ст. 3) відповідно до власних статутів (ст. 6). З огляду на це держава в особі її органів та посадових осіб не має права втручатися у діяльність таких організацій, за виключенням випадків, визначених у законодавстві. Проте слід зазначити, що у Законі України «Про молодіжні та дитячі громадські організації», на відміну від решти законів, про які йшлося вище, немає прямої заборони органам державної влади та місцевого самоврядування втручатися у діяльність цих громадських організацій, що, по суті, суперечить обов’язкам правової держави. Певне пояснення з цього приводу надає Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2001 р. № 18-рп/2001 [28], відповідно до якого окремі положення зазначеного закону було визнано неконституційними, оскільки вони створювали можливість для опосередкованого втручання державних органів у діяльність молодіжних та дитячих громадських організацій.
Зважаючи на це, на нашу думку, Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» має бути доповнений чітким положенням про заборону органам державної влади та місцевого самоврядування втручатися у діяльність названих громадських організацій;
4) творчі спілки – добровільні об’єднання професійних творчих працівників відповідного фахового напряму в галузі культури та мистецтва, які мають фіксоване членство і діють на підставі статуту. Порядок створення та легалізації творчих спілок визначено Законом України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» [29]. З огляду на принципову значимість творчих спілок у суспільстві, пов’язану з участю останніх у підвищенні рівня культури українського суспільства, популяризації різних напрямків мистецтв, законодавець, на наш погляд, цілком обґрунтовано прийняв окремий законодавчий акт, покликаний регулювати діяльність названого виду об’єднань громадян. І дійсно, про яку побудову громадянського суспільства можна вести мову, якщо загальна культура українського населення сьогодні перебуває на недостатньо високому рівні. Безумовно, зазначена ситуація деякою мірою пояснюється наявністю певних соціально-економічних чинників, але, незважаючи на це, культура взагалі та українська зокрема має розвиватися і поширюватися. Реалізації зазначених завдань якраз і покликані сприяти творчі спілки, які, відповідно до ст. 3 Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», беруть участь у розвитку національної культури та мистецтва, розроблюють і втілюють в життя культурно-мистецькі заходи, організують творчі конкурси, виставки, авторські вечори, прем’єри, фестивалі; сприяють відродженню, розвитку та популяризації народної творчості, творчому використанню народних традицій у розвиткові культури та мистецтва, збереженню та збагаченню історико-культурної спадщини та довкілля, проведенню масових культурно-просвітницьких заходів, а також утвердженню демократичних, загальнолюдських цінностей тощо.
Зважаючи на це, ми не можемо погодитися з висловленою у літературі думкою про недоцільність існування Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» [30].
Переходячи до ознак, властивих творчим спілкам, зазначимо, що відповідно до аналізу згаданого вище законодавчого акта творчі спілки володіють усіма ознаками, які властиві громадській організації, а саме:
засновниками творчих спілок є фізичні особи;
утворюються на добровільних засадах;
є самоврядувальними організаціями, діяльність яких визначається власним статутом;
діють незалежно від державних органів та органів місцевого самоврядування, політичних партій, інших громадських організацій;
отримання прибутку не є основною метою їх діяльності;
5) організації роботодавців. Як і попередній вид неполітичних об’єднань громадян, організації роботодавців являють собою громадські організації, що функціонують на підставі окремого законодавчого акта – Закону України «Про організації роботодавців» [31]. Виходячи з аналізу статистичної інформації, наданої управлінням юстиції м. Києва, зазначений вид об’єднань громадян має постійну тенденцію до збільшення.
Закон України «Про організації роботодавців» чітко та однозначно визначає їх як громадські неприбуткові організації, які об’єднують роботодавців на засадах добровільності та рівноправності з метою представництва і захисту їх прав та інтересів (ст. 1). Отже, як бачимо, організації роботодавців являють собою неполітичні об’єднання громадян, котрі утворюються з тією самою метою, що і професійні спілки, за тим лише виключенням, що вони представляють інтереси не найманих працівників, а тих осіб, які приймають рішення, пов’язані з прийняттям та звільненням фізичних осіб з роботи. Зважаючи на це, можна дійти висновку, що усі ознаки, які характеризують організації роботодавців, є аналогічними тим, які були названі, скажімо, при характеристиці тих же професійних спілок. Такий висновок підтверджується окремими положеннями Закону України «Про організації роботодавців», де, зокрема, зазначено, що такі організації: утворюються для здійснення і захисту прав та задоволення соціальних, економічних та інших законних інтересів роботодавців на основі вільного волевиявлення (ч. 1 ст. 2); діють на основі принципу самоврядування (ч. 1 ст. 6); об’єднують роботодавців, які мають рівні права у вирішенні будь-яких питань діяльності організації роботодавців (ч. 2 ст. 6); керуються у своїй діяльності положеннями власних статутів (ч. 3 ст. 6); у своїй діяльності є незалежними від органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, інших об’єднань громадян, є непідзвітними і непідконтрольними їм, крім випадків, передбачених законом (ч. 3 ст. 7); 6) релігійні організації. Відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» [32] релігійними організаціями в Україні є релігійні громади, управління і центри, монастирі, релігійні братства, місіонерські товариства (місії), духовні навчальні заклади, а також об’єднання, що складаються з вищезазначених релігійних організацій. З викладеного неважко дійти висновку, що релігійні організації можуть існувати у значній кількості різноманітних форм.
Переходячи до висвітлення основних ознак та характерних рис релігійних організацій, визначимо, що вивчення наукової літератури, присвяченої аналізу правового статусу релігійних організацій [33; 34], їх участі в окремих видах правовідносин [35], взаємодії останніх та держави [36; 37; 38, с. 127–129], дозволяє дійти висновку про неможливість розгляду релігійних організацій як неполітичних об’єднань громадян. Обґрунтуємо свою точку зору більш докладно.
У першу чергу, на нашу думку, слід звернути увагу на ті нормативні акти, які покладено у підґрунтя існування в Україні релігійних організацій. Річ у тому, що на відміну від ст. 36 Конституції України, яка, нагадаємо ще раз, гарантувала право громадян України на об’єднання, релігійні організації існують, базуючись на ст. 35 Основного закону, відповідно до якої кожному гарантується право на свободу світогляду і віросповідання. Конкретизацію ж цього права, у тому числі й порядок його реалізації, визначено в Законі України «Про свободу совісті та релігійні організації», який, до речі, було прийнято на рік раніше за Закон України «Про об’єднання громадян»; Закон України «Про альтернативну (невійськову) службу» [39]; Указ Президента України «Про заходи щодо повернення релігійним організаціям культового майна» [40] тощо. Зважаючи на це, можна погодитися з думкою Л. Ярмол, що у системі законодавства України достатньо чітко викристалізовується та його ділянка, яка стосується свободи світогляду і віросповідання та релігійних організацій, утворюючи собою комплексний інститут законодавства, який є основною юридичного механізму забезпечення свободи світогляду і віросповідання [37]. Від себе ж з цього приводу лише додамо, що згаданий інститут існує паралельно з тими нормативними актами, які гарантують реалізацію громадянами України права на об’єднання. Виходячи з вищевикладеного, можемо констатувати, що релігійні та громадські організації – це форми реалізації принципово різних прав, гарантованих Основним законом України.
Особливість та значення свободи світогляду та віросповідання обумовили необхідність розбудови в Україні також і окремих інститутів, покликаних створювати належні умови для реалізації фізичними особами названого права. У першу чергу йдеться про Державний комітет у справах національностей та релігій (далі – Комітет), який діє відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державний комітет України у справах національностей та релігій» [41]. Одним із основних завдань зазначеного органу виконавчої влади є сприяння зміцненню взаєморозуміння релігійних організацій різних віросповідань, вирішенню відповідно до законодавства спірних питань, що виникають у відносинах між такими організаціями; сприяння у вирішенні питань, пов’язаних з поверненням релігійним організаціям культових будівель, споруд та іншого майна. Отже, Комітет сприяє розвитку релігійного середовища в Україні. Крім того, він забезпечує здійснення релігієзнавчої експертизи, проведення якої, зокрема, може бути ініційовано господарськими судами, що уповноважені розглядати спори релігійних організацій між собою та з іншими юридичними особами [42]; Комітет та його структурні підрозділи, які діють при місцевих державних адміністраціях, реєструють статути релігійних організацій тощо. Поряд з цим слід згадати також і про інститут альтернативної (невійськової) служби, який введений також з метою гарантування реалізації громадянами України свободи світогляду та віросповідання. Право на альтернативну службу як вид виконання загального військового обов’язку мають, за наявності справжніх релігійних переконань, громадяни України, які належать до діючих, відповідно до законодавства, релігійних організацій, віровчення яких не допускає користування зброєю і служби у збройних силах [38, с. 518]. Аналізуючи специфіку релігійних організацій та неможливість віднесення їх до групи неполітичних об’єднань громадян, не можна не згадати також і про принцип відокремлення церкви (релігійних організацій) від держави [35], наявність якого переводить спілкування суб’єктів публічного управління з релігійними організаціями у специфічну площину. Так, наприклад, відповідно до ч. 4, ч. 6, ч. 8 ст. 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» діяльність релігійних організацій не фінансується державою; вони не виконують державних функцій; такі організації не беруть участі у діяльності політичних партій і не надають політичним партіям фінансової підтримки, не висувають кандидатів до органів державної влади, не ведуть агітації або фінансування виборчих кампаній кандидатів до цих органів. Проте викладені заборони не мають ніякого відношення до розглянутих вище видів громадських організацій, оскільки останні, згідно з чинним законодавством, мають право і на отримання фінансової допомоги від держави у формі субсидій, грантів тощо, і на виконання державних функцій, наприклад, на підставі контрактів [43].
Виходячи з викладеного, дістаємо висновку про те, що релігійні організації не є громадськими організаціями у розумінні Закону України «Про об’єднання громадян», а раз так, то вони не можуть бути віднесені до категорії неполітичних об’єднань громадян. На думку автора, вони складають особливу групу об’єднань – релігійні об’єднання громадян. Слід відмітити, що зазначений термін (релігійні об’єднання громадян) вже досить давно використовується у законодавстві інших країн [36; 37], що є одним із доказів як на користь наших висновків, так і на користь можливості вживання його в текстах українських нормативних актів, а також на сторінках вітчизняної наукової літератури.
Обґрунтувавши неможливість віднесення релігійних організацій до групи неполітичних об’єднань громадян, наголосимо на тому, що на сьогодні можна виділити ще декілька форм громадських об’єднань, які також не мають спільних ознак з неполітичними об’єднаннями громадян. Зокрема, це установи громадської самодіяльності (батьківські комітети у школах, вуличні та квартальні комітети; громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону [44] тощо), третейські суди [45], асоціації та інші добровільні об’єднання органів місцевого самоврядування. Щодо останньої групи громадських об’єднань зазначимо, що ми повністю підтримуємо думку О. Пушкіної, яка пропонує прийняти окремий закон «Про асоціації та інші добровільні об’єднання органів місцевого самоврядування», в якому було б зазначено два важливі моменти. По-перше, визначено поняття асоціації та іншого добровільного об’єднання органів місцевого самоврядування та, по-друге, наголошено на тому, що такі об’єднання не належать до об’єднань громадян, а входять до системи місцевого самоврядування і мають власний правовий статус [10]. Зазначимо, що до неполітичних об’єднань громадян не можуть бути віднесені також і об’єднання юридичних осіб [46], які мають принципово інші правові підстави для існування, суб’єктний склад та цілі діяльності (як правило, утворюються для оптимізації зайняття підприємницькою діяльністю).
Отже, виходячи з викладеного, наведемо власне визначення неполітичних об’єднань громадян, однак перед цим наголосимо, що ми цілком розділяємо думку Ю.М. Козлова [47, с. 29] про те, що немає ніякої потреби включати до нього усі деталі (ознаки), які були розглянуті вище, бо таке намагання неминуче призведе до створення громіздкого та нечіткого визначення. Зважаючи на це, під неполітичними об’єднаннями громадян як об’єктами публічного управління необхідно розуміти певну сукупність громадських організацій, утворених на добровільних началах переважно фізичними особами – громадянами України, які не ставлять за основну мету своєї діяльності участь у виробленні політичної волі та підприємництві, а спрямовують свої зусилля на реалізацію власних або загальновизнаних суспільних інтересів. Таке визначення, на наш погляд, принципово відрізняється від наведених законодавцем. Річ у тому, що тут чітко вказано на можливості неполітичних об’єднань громадян брати участь у досягненні не лише власних цілей. Подібний підхід цілком відповідає реаліям сьогодення та відкриває можливості для розвитку тих громадських організацій, які у своїй діяльності орієнтуються на захист (реалізацію) прав та законних інтересів тих членів суспільства, які не входять до їх складу, наприклад, громадських правозахисних організацій [30].
Вважаємо за необхідне підтримати пропозиції деяких науковців щодо суттєвого вдосконалення Закону України «Про об’єднання громадян». Важливість такого кроку пов’язується, зокрема, з тим, що на сьогодні в результаті розпочатого у 90-х роках минулого століття вільного функціонування «третього сектора» виникло чимало нових неполітичних об’єднань громадян, діяльність яких, однак, не регламентується ані Законом України «Про об’єднання громадян», ані іншими нормативними актами. Це такі види об’єднань, як громадські рухи, громадські фундації, громадські асоціації, громадські установи, неурядові громадські організації тощо. Таке розмаїття видів громадських організацій, безумовно, має бути впорядковане як з огляду на потребу у більш ефективному публічному управлінні ними, так і з огляду на необхідність адаптації національного законодавства до світових стандартів. Усі нові види неполітичних об’єднань громадян мають отримати своє легальне визначення, законодавець повинен чітко окреслити їх характерні риси та особливості функціонування. З іншого боку, порядок легалізації неполітичних об’єднань громадян, а також прийняття рішення про їх закриття або примусовий розпуск має буди єдиним та не залежати від назви і спрямованості діяльності тієї або іншої громадської організації.
Список використаної літератури:
Конституція України: Прийнята на 5-й сесії Верховної Ради України від 28 червня 1996 р. // ВВР. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., 1997.
Конституционное право государств Европы: Учеб. пособ. для студентов юрид. вузов и ф-тов (отв. ред. Д.А. Ковачев). – М., 2005.
Негодченко О.В. Забезпечення прав та свобод людини органами внутрішніх справ: організаційно-правові засади: Дис. … докт. юрид. наук. – Х., 2003.
Соломенко О.М. Функції політичних партій // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2004. – № 4. – С. 163-167.
Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4-х т. – Т. 1–2. Часть общая: Учеб. / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. – 3-е изд., обновл. и дораб. – М., 2000.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. – 3-е изд., изм. и доп. – М., 2002.
Одинцова А.В. Гражданское общество: взгляд экономиста // Государство и право. – 1992. – № 8. – С. 98-109.
Третяк С. Профспілки як інститут громадянського суспільства // Аналітика. – 2006. – № 9. – С. 91-93.
Пушкіна О. Право на свободу об’єднання та його юридичні гарантії у чинному законодавстві України // Юридична Україна. – 2005. – № 5. – С. 4-10.
Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підруч. – К., 2003.
Малиновський В.Я. Державне управління: Навч. посіб. – Вид. 2-е, доп. та перероб. – К., 2003.
Про об’єднання громадян: Закон України від 12 червня 1992 р. // ВВР. – 1992. – № 34. – Ст. 504.
Кодекс законів про працю України. – Х.: ТОВ «Одіссей», 2006.
Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності: Закон України від 15 вересня 1999 р. // ВВР. – 1999. – № 45. – Ст. 397.
Сіленко А. Сила та слабкість профспілок як показник ефективності соціального захисту працівників: порівняльний аналіз // Право України. – 2000. – № 2. – С. 22-24.
Прокопенко В.І. Трудове право України: Підруч. – Х., 1998.
Нікіфоров В.Ю. Захист профспілками соціально-трудових прав працівників в умовах ринкової економіки (теоретично-правовий аспект): Дис. … канд. юрид. наук. – Х., 2004.
Цивільний кодекс України. – Х., 2004.
Про благодійництво та благодійні організації: Закон України від 16 вересня 1997 р. // ВВР. – 1997. – № 46. – Ст. 292.
Пашенцева С.В. Правовое регулирование благотворительной деятельности в Российской империи // Государство и право. – 2006. – № 12. – С. 98-104.
Буздуган Я. Правова характеристика благодійництва та благодійної діяльності як альтернативного джерела фінансового забезпечення охорони здоров’я // Підприємництво, господарство і право. – 2006. – № 9. – С. 88-91.
Кресін О. Громадянське суспільство і держава: шлях до порозуміння і співпраці (з методологічного семінару) // Право України. – 2004. – № 3. – С. 18-21.
Літвіна О.Ю. Правове положення благодійних організацій в Україні: Дис. … канд. юрид. наук. – Х., 2003.
Про товариство Червоного Хреста України: Закон України від 28 листопада 2002 р. // ВВР. – 2003. – № 5. – Ст. 47.
Про Закон України «Про благодійництво та благодійні організації»: Лист Вищого Арбітражного суду України № 01-8/9 від 14.01. 1998 р. // www.rada.kiev.ua.
Про молодіжні та дитячі громадські організації: Закон України від 1 грудня 1998 р. // ВВР. – 1999. – № 1. – Ст. 2.
Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзацу четвертого статті 2, частини другої статті 6, частин першої, другої статті 10 Закону України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» (справа про молодіжні організації) № 18-рп/2001 від 13 грудня 2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 51. – Ст. 231209. . Про професійних творчих працівників та творчі спілки: Закон України від 7 жовтня 1997 р. // ВВР. – 1997. – № 52. – Ст. 312.
Темах І. Юридичний статус громадських правозахисних організацій в Україні: проблеми та можливості вдосконалення // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2006. – Вип. 42. – С. 10-18.
Про організації роботодавців: Закон України від 24 травня 2001 р. // ВВР. – 2001. – № 32. – Ст. 171.
Про свободу совісті та релігійні організації: Закон України від 23 квітня 1991 р. // ВВР. – 1991. – № 25. – Ст. 283.
Шершнева-Цитульская И.А. Правовой статус религиозного объединения: понятие и виды // Государство и право. – 2005. – № 3. – С. 109-113.
Піддубна В. Релігійні організації як юридичні особи // Право України. – 2005. – № 4. – С. 107-109.
Іванова О. Релігійна організація як суб’єкт трудового права: захист прав її працівників // Право України. – 2000. – № 6. – С. 46-49.
Володина Н.В., Кулиев И.О. Взаимоотношения государства и религиозных объединений: опыт России и Азербайджана // Государство и право. – 2002. – № 9. – С. 71-74.
Ярмол Л. Проблеми вдосконалення законодавства України про свободу віросповідання та релігійні організації // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2000. – Вип. 35. – С. 21-25.
Административное право Украины. Учеб. для студентов высш. учеб. завед. юрид. спец. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – 2-е изд., перераб. и доп. – Х.: Право, 2003.
Про альтернативну (невійськову) службу: Закон України від 12 грудня 1991 р. // ВВР. – 1992. – № 15. – Ст. 188.
Про заходи щодо повернення релігійним організаціям культового майна: Указ Президента України від 05 березня 1992 р. // Зб. указів Президента. – 1992 р.. – № 1.
Про затвердження Положення про Державний комітет України у справах національностей та релігій: Постанова Кабінету Міністрів України № 201 від 14 лютого 2007 р. // Офіційний вісник України. – 2007. – № 12. – Ст. 419.
Про деякі питання, що виникають при застосуванні Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації»: Роз’яснення Вищого Арбітражного Суду України № 02-5/109 від 29 лютого 1996 р. // www.rada.kiev.ua.
Карташов А.В. Інноваційні механізми регулювання взаємовідносин держави і громадських організацій у соціальній сфері // Держава і право. – 2004. – Вип. 24. – С. 247-252.
Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону: Закон України від 22 червня 2000 р. // ВВР. – 2000. – № 40. – Ст. 338.
Про третейські суди: Закон України від 11 травня 2004 р. // ВВР. – 2004. – № 35. – Ст. 412.
Демченко А.І. Правовий статус об’єднань юридичних осіб в Україні та Росії: порівняльний аналіз // Вісник Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України. – 2003. – № 2. – С. 105-110.
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. – М., 1967.
< Попередня Наступна >