КЛИМЕНКО О.С.,

здобувач кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ

ДО ПИТАННЯ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ ТА ЕФЕКТИВНОСТІ ПРИМУСОВОГО ВИКОНАННЯ РІШЕНЬ МАЙНОВОГО ХАРАКТЕРУ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

З розвитком української правової державності та спрямуванням політики України ХХІ століття на входження до європейської (ЄС) та світової спільнот (СОТ) суттєво загострюються питання внутрішньої гармонійної взаємодії гілок влади, наприклад, виконавчої та судової з приводу адміністративно-правового регулювання примусового виконання судових рішень, а разом з тим і ефективної діяльності органів державної виконавчої служби (ДВС) України щодо реального захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб відповідно до принципів гуманізму, законності й справедливості.

Якщо окреслені принципи знайшли своє відображення у судових рішеннях, то реалізація переважної більшості змісту цих рішень за конституційним принципом обов’язковості їх виконання на усій території України (ч. 4 ст. 124 Конституції України) [1] залишається поза можливостями процесу виконавчого провадження. Тому й статистичний аналіз примусового виконання судових рішень в Україні показує, що державна виконавча служба забезпечує не більше 10 – 15% судових рішень, а у країнах Європи, навпаки, цей показник дорівнює 80 – 86% [2, с. 22].

Наведені дані свідчать про недосконалість механізму виконання судових рішень, слабку науково-прикладну взаємодію органів законодавчої, виконавчої і судової влад щодо інтеграційного виконання ними своїх повноважень, особливо у сфері адміністративно-правового регулювання примусового виконання судових рішень майнового характеру. Ці фактори обумовлюють низький рівень діяльності державної виконавчої служби України і виступають першопричинами реформування її системи, структури, повноважень, особливо у сфері примусового виконання судових рішень майнового характеру адміністративно-правовНимазив ашнлі яхаамдим. іністративно-правові шляхи діяльності цієї служби обумовлені організаційно-правовою взаємодією гілок влади та науково-прикладним обґрунтуванням примусового виконання судових рішень науковцями-правниками. Серед них – В. Авер’янов, А. Авторгов, О. Андрійко, О. Бандурка, Д. Бахрах, Ю. Бітяк, А. Васильєв, І. Голосніченко, Є. Додін, Р. Калюжний, С. Ківалов, Н. Нижник, А. Селіванов, В. Стефанюк, В. Тертишніков, М. Тищенко, С. Фурса, Ю. Шемшученко, М. Штефан, С. Щербак. Цими вченими визначені теоретичні основи адміністративно-правового регулювання організації та діяльності державної виконавчої служби, функціонування механізму захисту прав громадян та юридичних осіб щодо своєчасного виконання судових рішень; висвітлені проблеми примусового виконання рішень у взаємовідносинах між кредитором-стягувачем і боржником; усунено домінанту захисту прав боржника над інтересами кредитора; поєднано методологію цивільного процесу з адміністративним; удосконалено адміністративний процес у сфері виконавчого провадження на засадах верховенства права, справедливості та гуманізму.

Однак, на нашу думку, доктрина виконавчого провадження залишається недостатньо розробленою. Наша позиція співпадає з поглядами експертів Центру комерційного права [3], якими було окреслено напрямки удосконалення діяльності державної виконавчої служби України, які полягають у розробці адекватних та ефективних способів вирішення існуючих проблем виконавчого провадження, відображених у проектах законів, що розробляються Міністерством юстиції України; створенні умов якісного відбору на посади державних виконавців; упорядкуванні їх повноважень; удосконаленні механізмів контролю та нагляду за діяльністю державних виконавців; забезпеченні доступу державних виконавців до банківської інформації про боржників; скасуванні правових можливостей боржників щодо уникнення виконання судових рішень; розмежуванні виконання даних рішень у порядку виконавчого провадження та провадження у справах про банкрутство (конкурсного процесу); поліпшенні процедури проведення аукціону (прилюдних торгів); покращенні стану розробки Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень та удосконалення роботи з ним.

Тому в контексті визначених напрямків, створених за Планом імплементації Порогової програми Корпорації «Виклики тисячоліття» (США), практичні працівники Міністерства юстиції України М. Оніщук, І. Ємельянова, Г. Стаднік, В. Цоклан організовували науково-практичні конференції, круглі столи і семінари. На них запрошувалися народні депутати України, судді, представники органів державної виконавчої влади, провідні науковці та практики для обговорення вищезгаданих напрямків та питання створення недержавних форм виконання судових рішень шляхом запровадження інституту приватних виконавців на зразок США, Франції, Бельгії, Люксембургу, Росії та інших країн [4].

Таким чином, в Україні певною мірою планується вирішення проблеми удосконалення механізму примусового виконання судових рішень на засадах конкуренції державних і приватних виконавців з делегуванням останнім публічно-правової функції примусового виконання судових рішень. На наш погляд, конкурентна діяльність названих сторін об’єктивно збільшить ефективність примусового виконання судових рішень майнового характеру, а бюджетне фінансування тільки державних виконавців сприятиме забезпеченню державних інтересів. Інститут приватних виконавців надасть можливість зберегти кошти платників податків, оскільки всі витрати, пов’язані зі стягненням, буде нести особа, з вини якої порушено виконавче провадження.

Експертами центру Комерційного права у роботі «Оцінка існуючого в Україні законодавства та процедури виконання судових рішень» запропонована схема взаємодії приватного виконавця зі сторонами виконавчого провадження, за якою стягувач для відновлення своїх прав по поверненню заборгованості здійснює попередню оплату роботи приватного виконавця з подальшим її поверненням за рахунок боржника разом із сумою боргу. Якщо ж боржник виявляється неплатоспроможним, то кошти, витрачені стягувачем, як і сума боргу, мають розцінюватися як звичайні втрати [3]. Вважаємо, що назване положення в разі його законодавчого закріплення буде суперечити ч. 1 ст. 55 Конституції України щодо відновлення прав стягувача судом, рішення якого залишиться нереалізованим. Повернення боргу, на наш погляд, може бути здійснене за рахунок і майбутніх доходів боржника, а при ухиленні від сплати заборгованості із зазначених доходів доцільне його залучення до примусо втоаї к пормауц і к. онтексті перед Міністерством юстиції України постає завдання організації одержання майбутніх доходів боржником в інтересах стягувача. У разі ухилення боржника від добровільної праці виникає проблема його залучення до примусової праці з метою виплати боргу. Розуміємо, що використання примусової праці Конституцією України заборонене, але її стаття 43 визначає, що «Не вважається примусовою працею…робота чи служба, яка виконується за вироком чи іншим рішенням суду…» [1, с. 14]. Отже, виникає необхідність створення нових адміністративно-правових способів і засобів примусового виконання судових рішень, у тому числі й майнового характеру.

Випадки неплатоспроможності стягувача та боржника щодо фінансування виконавчого провадження, що здійснюється приватним виконавцем, мають, на нашу думку, визнаватися страховими ризиками і сплачуватися страховими компаніями відповідно до страхових договорів. Міністерство юстиції України та державна виконавча служба України саме організаційно-правовими засобами повинні забезпечити страхування як державних, так і приватних виконавців у процесі здійснення виконавчого провадження.

Також глобальним завданням Міністерства юстиції України залишається вирішення питання щодо керування та координації роботи державних і приватних виконавців; розподілу між ними судових рішень на примусове виконання; формуванню професійного ядра державних виконавців (із залученням кращих приватних); підвищення іміджу державного виконавця як державного службовця; створення сталого і дієвого механізму державного і громадського контролю за діяльністю як державних, так і приватних виконавців, у тому числі сучасними технічними засобами.

Більш детально завдання й перспективи Міністерства юстиції України та державної виконавчої служби окреслені у статті М. Оніщука «Українська юстиція: проблеми і пріоритети діяльності на шляху правової держави (до 90-річчя української юстиції)». Автором приділяється увага забезпеченню прозорості та ефективності системи примусового виконання рішень судів, інших органів і посадових осіб. Ним визначається низка проектів законів та інших нормативно-правових актів, що розроблені Міністерством юстиції України та спрямовані на докорінну зміну філософії, ідеології і засад реалізації виконання судових рішень [5, с.7]Д. осліджуючи названий у статті законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури примусового виконання рішень», обговоримо зміни, які пропонується внести до Кодексу України про адміністративне правопорушення введенням ст. 2222 «Органи державної виконавчої служби». Ця стаття надає органам державної виконавчої служби (зокрема начальникам органів ДВС) повноваження розглядати справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з невиконанням законних вимог державного виконавця (стаття 18813 КупАП), що позитивно. Вважаємо, що в контексті заявленої автором прозорості процесу виконавчого провадження та посилення судового контролю за ним доцільно залишити без змін зміст ст. 221 КУпАП (всупереч запропонованому в законопроекті) для забезпечення судового розгляду справ за ст. 18813 КУпАП. На нашу думку, у такому випадку робота приватних виконавців у ході застосування адміністративно-правових способів примусового виконання судових рішень, особливо майнового характеру, буде забезпечена судовим розглядом справ про адміністративні правопорушення у процесі виконавчого провадження.

Зазначений процес набуватиме докорінної зміни за новими підходами до підготовки кадрів для державної виконавчої служби. Цю підготовку могли б успішно здійснювати за замовленням Міністерства юстиції України відомчі навчальні заклади системи МВС України на контрактній основі. Відібрані кадри протягом 2 – 5 курсів проходили б виробничу практику в системі ДВС України та опановували протягом навчання спеціалізовані курси «Виконавче провадження» та «Конкурсне провадження (провадження у справах про банкрутство)». При цьому особлива увага має звертатися на прикладні аспекти виконавчого провадження за доломогою залучення до процесу викладання практичних працівників ДВС. Введення в дію Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень потребує від фахівця-виконавця знань, вмінь і навичок роботи з інформаційними базами даних, у тому числі різноманітними діючими державними реєстрами (митної та податкової служб, органів внутрішніх справ тощо). Звідси виникає необхідність створення такої дисципліни, як «Реєстрознавство», що викладатиметься не тільки в ході отримання базової освіти, а й під час підвищення кваліфікації.

У процесі професійної підготовки сучасним державним виконавцям явно бракує базової психологічної, фізичної, юридичної та тактико-спеціальної підготовки щодо примусового виконання судових рішень. Наприклад, Законом РФ «Про судових приставів» визначається необхідність проходження професійної підготовки, в тому числі з володіння спецзасобами і вогнепальною зброєю. Тільки професіонал вміє протистояти агресії, психологічному тиску з боку боржників, уникати конфліктів або знижувати рівень їх напруженості та залучати фахівців ОВС, СБУ, ДМСУ, ДПА та інших до проведення виконавчих дій для забезпечення спільних інтересів.

Відбір кадрів за даним принциповим підходом буде прогнозовано-програмованим, зі збереженням конкурсної основи зарахування на посаду державного виконавця.

Вважаємо, що аналогійні вимоги слід висувати і до приватних виконавців, які повинні виконати акредитовану державою навчальну програму академічної юридичної освіти, пройти стажування та скласти іспит на отримання кваліфікації приватного виконавця. До них можуть бути висунуті й додаткові вимоги, наприклад, не можуть одержати ліцензію приватного виконавця особи відсторонені від посад судді, нотаріуса чи державного виконавця, виключені з адвокатури та іншої юридичної роботи за вчинення дисциплінарних проступків.

Загальновідомо, що робота державного (приватного) виконавця при примусовому виконанні судових рішень, особливо майнового характеру, повинна відповідати принципам законності, справедливості та гуманізму. Тому виконавчі дії мають бути зафіксовані відеозаписом з метою виявлення правопорушень як з боку державного (приватного) виконавця, так і з боку осіб, стосовно яких здійснюється примусове виконавче провадження. Такий гласний спосіб роботи спрямований на можливість юридичної оцінки сторін у конкретній ситуації конфліктного характеру, де відеозапис може виступати судовим доказом при відшкодуванні моральної і матеріальної шкоди, а також притягненні будь-якого порушника виконавчого провадження до належного виду юридичної відповідальності. У такій спосіб прокурор може прямо або опосередковано здійснювати нагляд за законністю. Ми згодні з думками А. Авторгова про те, що нагляд за законністю діяльності державного (приватного) виконавця з боку прокуратури є обґрунтованим ст. 121 Конституції України [6]. У зв’язку з цим зміни, внесені Законом України № 1095-IV від 10.07.2003 року до ст. 8 Закону України «Про виконавче провадження» щодо усунення нагляду прокуратури, є антиконституційними.

Звертаємо увагу й на те, що для належного реформування державної виконавчої служби доцільно провести кодифікацію норм, які стосуються виконавчого провадження в єдиний Кодекс виконавчого провадження, в якому доцільно визначитися зі статусами державного і приватного виконавців, системою та структурою виконавчих служб; завданнями, принципами, формами та функціями їх діяльності; взаємовідносинами з органами державної влади та правоохоронними органами України і зарубіжжя, корпоративними і приватними організаціями; способами та засобами урядового, міністерського та громадського контролю, а також прокурорського нагляду; застосуванням технічних засобів; залученням експертів та інших спеціалістів до проведення виконавчих дій; порядком та обсягами матеріально-технічного, фінансового і кадрового забезпечення; окресленням правового і соціального захисту. Одним із важливих аспектів зазначеного кодексу має бути визначення статусу інших учасників виконавчого провадження. Загальновідомо, що кодифікація є ефективним засобом упорядкування діяльності будь-якої владної структури. Тому аналогічне упорядкування повинно бути розповсюджене і на державну виконавчу службу України.

На нашу думку, в Кодексі виконавчого провадження інститут приватних виконавців представляє собою систему норм, які визначають внутрішню єдність і узгодженість добровільного об’єднання приватних виконавців за територіальним принципом: нижча ланка – приватні виконавці та їх об’єднання у колегії, виконавчі фірми, бюро та інші об’єднання виконавців, що діють відповідно до статутів об’єднань приватних виконавців. Вищим органом добровільних об’єднань приватних виконавців має бути З’їзд зазначених осіб, делегати якого обираються від кожної області та міста у визначеній Кодексом пропорції: від районних міст – по 1 делегату, обласних – по 1 делегату від кожного району в місті та по 25 делегатів від мегаполісів. Виключною компетенцією З’їзду (який збирається 1 раз на 2 роки) є внесення пропозицій щодо удосконалення виконавчого провадження у правовому полі України та на міжнародному рівні; узгодження з вищими і центральними органами влади України внутрішньої та зовнішньої політики виконавчого провадження у відповідності до урядових програмних документів і рішень З’їзду. Програмні та статутні документи об’єднань приватних виконавців повинні визначати загальні засади їх діяльності: верховенство права, примусовість та своєчасність виконання рішень судових та інших органів, добровільність об’єднання, самоврядність, колегіальність, гласність, відкритість, поєднання партнерства та конкурентності з державними виконавцями, співробітництво з державними органами влади та громадськими організаціями (нотаріатом, адвокатурою, омбудсманом), конфіденційність, оплатність повноти та якості послуг виконавчого провадження.

Для ефективності роботи приватної виконавчої служби доцільно запропонувати посаду помічника приватного виконавця з вищою юридичною освітою на контрактній основі.

Сильна та незалежна приватна виконавча служба можлива лише за умов існування єдиної добровільної професійної організації приватних виконавців на вищезазначених засадах для ефективності здійснення примусового виконавчого провадження. Дієвість цього провадження повною мірою залежить від належного, своєчасного та якісного використання адміністративно-правових способів примусового виконання рішень майнового характеру.

Таким чином, для реального захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб окресленими адміністративно-правовими способами примусового виконання судових рішень майнового характеру, для ефективної діяльності органів державної та приватної виконавчої служб України необхідна продумана, суворо визначена нормативно-правова база, створена на науково-прикладних засадах з урахуванням світових стандартів та досвіду здійснення виконавчого провадження.

Список використаних джерел:

1. Конституція України. – К., 2008.

2. Салашний П. Державна виконавча служба: ефект присутності // Правове видання. Юридичний журнал. – 2008. – № 6 (72). – С. 22-24.

3. http://www.commerciallaw.com.ua/ukr/legislative/

4. www.minjust.gov.ua/0/news/13097 – 20k

5. Оніщук М. Українська юстиція: проблеми і пріоритети діяльності на шляху правової держави (до 90-річчя української юстиції) // Право України. – 2008. – № 11. – С. 4-9.

6. Авторгов А. Державна виконавча служба – псевдореформа та реформа // Юридична газета. – 2005. – № 23(59).