392

---

КАРАЩУК К.Л.,

здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ТЛУМАЧЕННЯ – ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ Й ГРОМАДЯНИНА

Статтю присвячено розгляду проблем інтеграції вітчизняного законодавства до Європейського співтовариства крізь призму забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Серед важливих проблем становлення судової влади в Україні сьогодні одне з центральних місць посідає проблема доступу до правосуддя, яка складається з безлічі різних аспектів. Очевидно, що пошук оптимальної моделі правосуддя безпосередньо пов’язаний з дослідженням та розв’язанням саме цієї проблеми. Згідно зі ст. 1 Конституції України «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава». Один з головних елементів правової держави – це саме ефективне, справедливе і доступне правосуддя.

Прагнення України бути повноправним членом світового співтовариства зумовлює визнання, прийняття та запровадження нею тих засад і принципів щодо права на доступне правосуддя, які давно вже стали загальновизнаними нормами міжнародного права. Зокрема, ст. 8 Загальної декларації прав людини встановлює загальне положення, згідно з яким кожна людина має право на ефективне поновлення в правах національними судами у разі порушення її основних прав, наданих конституцією або законом [1].

Національне правосуддя вважається доступним, якщо відповідає певним міжнародно-правовим стандартам доступу до правосуддя. Перший блок стандартів становлять вимоги, які держави повинні додержувати внаслідок добровільно взятих на себе зобов’язань, що випливають з приєднання до відповідних міжнародно-правових актів. Такі стандарти носять імперативний характер і є обов’язковими для виконання державами. До другого належать

ті, що носять рекомендаційний характер, але мають надзвичайно високий авторитет у демократичному світі. Вони розроблені як пропозиції щодо удосконалення національного законодавства з метою забезпечення доступу до правосуддя.

Міжнародний пакт про громадянські та політичні права вказує на обов’язок держав, які беруть участь у Пакті, забезпечити будь-якій особі, права та свободи якої порушені, ефективний засіб правового захисту, навіть якщо це порушення було здійснено особами, що діяли як офіційні органи відповідної держави (п. „а” ст. 2 Пакту). Аналогічне положення міститься і в Європейській Конвенції про захист прав та основних свобод людини (п. 1 ст. 6 Конвенції) [1]. Таким чином, ці норми визначають пріоритет прав людини навіть перед чинним законодавством відповідних держав.

Практикою Європейського Суду з прав людини вироблені мінімальні стандарти доступу до правосуддя, які зафіксовано в його рішеннях [2]. Серед них пріоритетним є положення, що будь-яка вимога, яка стосується громадянських прав та обов’язків, може бути пред’явлена до суду. Далі, якщо заінтересована особа не має коштів на оплату послуг представника, держава зобов`язана надати їй безкоштовну юридичну допомогу. І нарешті, судовий розгляд справи повинен здійснюватися у розумний строк.

Формування громадянського суспільства, розбудова правової держави почалося з набуттям незалежності України. Людина, її життя, честь і гідність та інші права і свободи згідно з Конституцією України визначаються найвищою соціальною цінністю. Але проголошення, тобто декларування цих прав і свобод людини і громадянина на конституційному і законодавчому рівнях, є недостатнім. Лише конкретне забезпечення їх за допомогою соціальних, матеріальних та праворегулюючих заходів може гарантувати їх реальне існування та викоКроижснтаонгоня. разу, коли соціальні зміни так чи інакше потребують вирішення фундаментальних за своєю суттю проблем, особливого значення набувають правові засоби їх вирішеСненряе. д заходів реалізації прав і свобод людини та громадянина певне місце займає їхнє адміністративно-правове забезпечення.

Наявність або відсутність адміністративного судочинства є показником відповідності національної судової системи міжнародним державно-правовим стандартам, зокрема стандартам забезпечення прав і свобод людини, підпорядкованій системі ефективного, а головне, справедливого правосуддя для всіх суб’єктів права.

Оскільки Україна є членом Ради Європи, вона повинна враховувати рекомендації, правила і стандарти останньої. Національна судова система має забезпечувати доступність правосуддя для кожного, чиї права і свободи порушені.

Поширення юрисдикції Європейського суду з прав людини на територію України робить положення ч. 3 ст. 55 Конституції України більш діяльними [3].

Адміністративне право в Україні перебуває у стані поступового оновлення. Це рівною мірою стосується як адміністративно-правової доктрини, так і чинного адміністративного законодавства.

Потреба в нагальному реформуванні галузі українського адміністративного права зумовлена кількома чинниками. По-перше, зміни на початку 90-х років минулого століття політичної та економічної систем безсумнівно вплинули на сутність та обсяг адміністративно-правового регулювання. По-друге, адміністративне право протягом тривалого радянського періоду існувало в умовах фактично деформованого розвитку, більшістю інститутів істотно відстаючи від світових тенденцій. В результаті склалась така ситуація, коли базоване на попередній, радянській, науково-правовій школі, українське адміністративне право перестало відповідати сучасним потребам суспільного розвитку.

У 1998 р. було розроблено Концепцію реформи адміністративного права, яка стала справжнім орієнтиром для подальшого вдосконалення адміністративного права. Однак у багатьох інститутах ситуація до цього часу змінилась далеко не достатньо. Найістотнішим проривом стало прийняття у 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства України, проте запровадження відповідно до його приписів повноцінної системи адміністративної юстиції з огляду на політичні, організаційні та фінансові чинники невиправдано затягується.

Ситуація з іншими інститутами адміністративного права до цього часу також не викликає оптимізму. З одного боку, в адміністративно-правовій доктрині з’явилася низка прогресивних ідей, з іншого ж – втілення цих ідей у чинне законодавство відбувається дуже повільно.

Досвід зарубіжних країн, особливо кола країн Європейської Спільноти, куди прагне вступити Україна, залишається актуальним для подальшого вдосконалення українського адміністративного права.

Зазначимо, що захист прав людини та проблема належного тлумачення норм права пов’язані між собою.

Поняття «тлумачення норм права» включає в себе дві складові частини: з’ясування належних правових норм, що регулюють спірні правовідносини, їхнього змісту. У Великобританії – країні високих стандартів правосуддя – тлумачення норм права здійснюється на основі статутного права. Закон, назва якого «Про об’єднання законодавчих актів Парламенту і про подальше скорочення мови, яка використовується в актах Парламенту» від 30 серпня 1889 р., встановлює два загальних принципи тлумачення права [4]. Сутність першого принципу полягає в застосуванні норм цього акта лише у випадках, коли в законах не передбачено спеціальне значення терміна чи поняття або з їх тексту не випливає іншого значення.

Другий принцип полягає у встановленні зворотної дії тлумачення правових норм. Реалізація цього принципу в зазначеному Законі знаходить вираз в тому, що практично в кожній його нормі вказано, до яких законів, ухвалених чи до, чи після набуття сили Закону, ії застосовують.

З’ясуванню загальних і спеціальних термінів та понять, щоб досягнути їх однакового розуміння, присвячено понад 10 статей Закону. Дуже часто у випадках відсутності законодавчого встановлення правил тлумачення правових норм застосовують правила звичайного права, які є джерелом англійського права.

Законодавство країн Болгарії, Польщі та Угорщини містить норми права, які встановлюють критерії адекватності отриманого результату тлумачення дійсного змісту правових норм. Це дозволяє підвищувати ефективність тлумачення, сприяє однаковій реалізації правових норм, що, в свою чергу, сприяє зміцненню законності [5, с. 33].

Країни романо-германської правової родини створювали окремі державні органи для тлумачення правових норм, що містяться у конституціях і законах цих країн. Конституційний суд нашої країни та конституційні суди Албанії, Болгарії, Російської Федерації, Угорщини, Німеччини, Словакії та інших здійснюють тлумачення. Але у Вірменії, Латвії, Грузії та Таджикистані діє принцип: тлумачити нормативний акт має той орган влади, що його видав, і тому нормативне тлумачення законів здійснюють вищі органи законодавчої влади цих країн. У свою чергу, у цих країнах конституційні суди надають лише казуальне тлумачення в процесі здійснення конституційного контролю.

В більшості країн англосаксонської правової системи тлумаченням норм конституції займаються судові органи загальної юрисдикції.

Верховний суд США зазвичай не дотримується суворо будь-яких правил чи прийомів тлумачення. Його форми залежать не тільки від характеру конституційних приписів. Велике значення мають соціально-економічні та політичні чинники, правові і психологічні установки, якими керуються судді Верховного суду США.

Ступінь правового регулювання діяльності державних адміністративних структур загалом є вищою за діяльність організацій, які відносяться до приватного сектора. Ця відмінність виникає тому, що структури приватного сектору діють за принципом «дозволено усе, що не заборонено», а адміністративні структури діють за принципом «заборонено те, що прямим образом не дозволено законом». Цей принцип відображений у ст. 6 Конституції України, згідно з якою «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України». Але суспільні правовідносини розвиваються досить швидко, тому не всі можливі ситуації практичного функціонування публічної адміністрації охоплюються правовим регулюванням.

Як зазначає німецький вчений Р. Циппеліус, багатоманітність життя часто не дає змоги врегулювати все наперед повноцінними нормами права в усіх необхідних деталях. Тому законодавець після визначення більш конкретних обставин та їх опису в юридичних складах відповідних норм уповноважує адміністративний орган приймати рішення з урахуванням всіх деталей кожної конкретної ситуації. Точніше кажучи, діяти чи ні діяти в кожному конкретному випадку і якщо діяти, то яким чином і кому адресувати свої дії – все це має розсудити адміністративний орган [6, с. 149]. В деяких законодавствах європейських держав, наприклад в Естонії, закріплено право органів публічної адміністрації діяти на власний розсуд. Суд може діяти на власний розсуд під час прийняття рішень або здійснювати вибір між різними рішеннями [7, с. 325.]У. зв’язку з важливістю цього питання Комітет Міністрів Ради Європи прийняв спеціальну Рекомендацію R (80) 2 «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами». В ній адміністративному органу надається певний ступінь свободи під час прийняття рішення. Таким чином, з’являється можливість обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним, та роз’яснювати їх. Рекомендація містить принципи, якими повинні керуватись адміністративні органи держав – членів Ради Європи при прийнятті дискреційних рішень.

Першим з них є принцип, що адміністративний орган під час здійснення дискреційних повноважень повинен не мати інших цілей ніж ті, для яких повноваження було надано. Цей принцип закріплено в «Акті з загального адміністративного права» в Нідерландах.

Другим є дотримання об’єктивності та неупередженості, взяття до уваги лише чинників, що стосуються певної справи.

Необхідно дотримуватись принципу рівності перед законом однаковим ставленням до особи де-факто і де-юре, а також підтримувати відповідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками, які його рішення може мати для прав, свобод або інтересів осіб і цілями, які він переслідує (принцип пропорційності).

Приймати рішення протягом строку, який є розумним з огляду на питання, про яке йдеться.

Послідовно застосовувати будь-які загальні адміністративні вказівки, беручи до уваги конкретні обставини кожної справи.

Надавати доступ до адміністративних вказівок приватним особам.

Надавати пояснення свого відступу від загальних адміністративних вказівок, який несприятливо впливає на права, свободи або інтереси приватних осіб (тобто мотивувати його).

Окремі принципи цитованої Рекомендації стосуються контролю за діяльністю адміністративних органів, а саме:

– акти, прийняті під час здійснення дискреційних повноважень, підлягають контролю стосовно його законності з боку суду або іншого незалежного органу (наприклад, омбудсмана);

– бездіяльність адміністративного органу протягом розумного строку також підлягає контролю з боку незалежних органів;

– суд або інший незалежний орган, який контролює здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, має необхідні засоби, в тому числі на доступ до інформації, на основі якої прийнято рішення.

Отже, органи публічної адміністрації при прийнятті рішень із застосуванням адміністративного розсуду не повинні діяти довільно, а мають обирати найоптимальніший варіант рішення з погляду досягнення публічних інтересів, адміністративні судові органи не завжди дотримуються правил використання адміністративного розсуду. В таких випадках їхні рішення підлягають контролю уповноважених структур. Відповідно до німецького Положення про адміністративні суди, „якщо адміністративний орган уповноважений діяти за власним розсудом, суд також перевіряє, чи є адміністративний акт або його відхилення або неприйняття протиправним, чи порушені передбачені законом межі власного розсуду або уповноваження діяти на власний розсуд використано таким чином, який не відповідає меті уповноваження інтереси здійснюють опосередкований вплив на тлумачення норм права через державну політику і систему правових норм, систему цінностей, суспільних норм і суспільну свідомість та безпосередньо через суб’єктів тлумачення, які є носіями цих інтересів. Якщо дотримання всезагальних інтересів суспільства є приоритетним напрямом державної політики, тлумачення підвищує ефективність правових норм, посилює законність, попереджає порушення прав і інтересів осіб.

Список використаної літератури:

Конвенція про захист прав людини та основних свобод (офіційний переклад МЗС України та Української Правничої Фундації) – К., 1997.

Практика європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. – К., 2000. – №2.

Конституція України // ВВР України. – 1996. – № 30. – Ст. 55. – Ч. 3.

Власов Ю.Л. Проблеми тлумачення норм права. Монографія. – К., 2001.

Административная юстиция в новых европейских демократиях. Практ. исслед. в сфере админ. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине / Ред. Д.Дж. Галлиган и др. – Киев – Будапешт.

Циппеліус Р. Юридична методологія / Пер. з нім. – К., 2004..

Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П. Тимощук. – К., 2003.

Порівняльне адміністративне право: Навч. посібник для юридичних факультетів міжнародних відносин. – Львів, 2000.

Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Автори-упорядники І.Б. Коліушко, Р.О. Куйбіда. – К., 2003.

 

< Попередня   Наступна >