436

---

КОРОЛЬОВ В.О.,

(Національна академія Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького)

МЕХАНІЗМ ЗАПОБІГАННЯ НЕЗАКОННОМУ ПЕРЕПРАВЛЕННЮ ОСІБ ЧЕРЕЗ ДЕРЖАВНИЙ КОРДОН УКРАЇНИ

Вирішення проблем, пов’язаних з нелегальною міграцією, на сьогоднішній день є одним із головних завдань, що постають перед нашою державою. Як свідчить дослідження ситуації, що склалася, далеко не все зроблено щодо недопущення перетворення території України в місце концентрації осіб зазначеної категорії та їх транзиту в країни Західної Європи. Нелегальна міграція однозначно асоціюється з такими негативними і небезпечними явищами, як розповсюдження наркотиків, корупція, торгівля людьми, зброєю, поширення нетипових для України інфекційних захворювань.

До вивчення окресленої проблеми у різних вчених є свої підходи. Так, А.П. Мозоль [4, с. 13] зазначає, що державно-правовий вплив на міграційні процеси в Україні ще є недосконалим. Нині проблемами міграції опікуються понад десять міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, проте відсутня чітка координація їх дії.

В.І. Олефір [7, с. 163] зауважує, що проблему нелегальної міграції варто вирішувати у контексті такого глобального явища, як міжнародна міграція. При цьому необхідно враховувати три виміри – міжнародний, європейський та національний.

Л.Ю. Капітанчук [2, с. 303] підкреслює, що аналіз чинного законодавства та наукових джерел свідчить про відсутність єдиного термінологічного підходу щодо одного із основних понять в системі заходів впливу на нелегальну міграцію.

С. Кременчуцький [3] вважає за доцільне відзначити, що Україна ще не має достатнього досвіду державного регулювання процесами нелегальної міграції. Тому на сьогодні одним із важливих

завдань є продумане розроблення комплексної програми адміністративно-правової протидії нелегальній імміграції, особливо якщо брати до уваги той факт, що нелегальна імміграція є проблемою як національного, так і міжнародного масштабу.

Сьогодні немає чітко визначених соціально-правових заходів, механізму їх застосування щодо ефективного запобігання незаконному переправленню осіб через державний кордон України, що підтверджує безумовну актуальність досліджуваної проблематики та необхідність її розв’язання. Аналіз сучасного стану та динаміки незаконного переправлення осіб через державний кордон України, а також розгорнута характеристика соціально-правових чинників, що справляють вплив на причини та умови існування такого негативного явища, дають змогу на теоретичному рівні більш повно зрозуміти сутність цього процесу, що дозволить у подальшому на практиці більш ефективно впроваджувати заходи щодо його обмеження.

Згідно з п. 10 ст. 92 Основного закону України засади регулювання демографічних та міграційних процесів визначаються виключно законами України.

З метою законодавчого врегулювання діяльності державних органів з іноземними громадянами та особами без громадянства щодо забезпечення захисту біженців та управління міграцією в Україні створено певну законодавчу базу. Але як свідчить аналіз, з 1996 р. парламентом так і не було ухвалено базових актів законодавства у сфері міграції.

У зв’язку з тим, що нелегальна міграція в Україну вже досягла загрозливих масштабів і має тенденцію до подальшого зростання, Кабінет Міністрів України у січні 1996 р. прийняв Програму боротьби з нелегальною міграцією на 1996-1997 рр. У ній передбачено широке коло заходів, що були вжиті різними відомствами для запобігання та боротьби з нелегальною міграцією.

Стратегія запобігання нелегальній міграції в Україні:

визначена Указами Президента України № 837 від 17.09.1996 р. „Про комплексну цільову програму боротьби зі злочинністю на 1996-2000 роки” та № 4 від 09.02.1999 р. „Питання імміграційного контролю”;

деталізована Програмою боротьби з нелегальною міграцією на 1999-2000 роки, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 273 від 27.02.1999 р.

Виходячи із стратегії запобігання нелегальній міграції в Україні, пріоритетними заходами у цій сфері є:

закінчення робіт з організаційно-правового оформлення східних кордонів України;

фінансування процедури депортації нелегальних мігрантів у разі їх відмови самостійно залишити територію України через відсутність коштів;

створення пунктів збору та утримання нелегальних мігрантів до вирішення питання щодо депортації;

становлення системи державних органів, які здійснюють управління і контроль за міграційною ситуацією.

З метою недопущення погіршення оперативної обстановки в Україні, концентрації та накопичення в державі нелегальних мігрантів Указом Президента України „Про заходи щодо посилення боротьби з нелегальною міграцією” № 22/2001 від 18.01.2001 р. затверджена Програма боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004 рр.

Головною метою і завданнями цієї Програми є реалізація державної політики з питань міграції та національної безпеки, спрямованої на активізацію протидії нелегальній міграції, зокрема, на:

недопущення проникнення на територію України осіб, які незаконно прибувають в Україну і не заявляють у встановленому порядку про свій намір набути статусу біженця чи отримати притулок, втратили підстави для подальшого перебування в Україні і ухиляються від виїзду з неї, переховуються та уникають контактів з компетентними державними органами;

перекриття транснаціональних каналів незаконної міграції на державному кордоні України та за її межами;

припинення протиправної діяльності фізичних і юридичних осіб, які незаконно переправляють мігрантів в Україну або транзитом переміщують їх через територію України;

посилення контролю за додержанням правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

У науково-практичному коментарі Кримінального кодексу України підкреслюється: „Боротьба зі злочинністю є одним з найдавніших завдань держави. Для того, щоб така боротьба здійснювалась на правових засадах, держава встановлює межі між дозволеним та забороненим шляхом, зокрема, виданням законів, які забороняють певну поведінку під загрозою застосування до порушників жорстких каральних заходів – кримінального покарання” [5, с. 9].

Постановою Кабінету Міністрів України № 1900 від 13.12.2002 р. було створено Міжвідомчу раду з питань координації заходів, спрямованих на боротьбу з нелегальною міграцією, і призначено її головою Міністра внутрішніх справ.

Координація роботи, пов’язаної з боротьбою з нелегальною міграцією, Указом Президента України покладена на Міністерство внутрішніх справ.

З метою координації боротьби з нелегальною міграцією у складі Міністерства внутрішніх справ Постановою Кабінету Міністрів України № 844 від 14.06.2002 р. створено Державний департамент з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб.

Управління міграційними процесами здійснюється лише згідно з українськими законами. Традиції та тенденції європейської міграційної політики відбито в українському законодавстві, переважно у сфері управління міграцією.

Указом Президента України № 657/2007 від 20.07.2007 р. введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони від 15.06.2007 р. „Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності”.

В цьому документі визначено реальні загрози національній безпеці Україні, такі як:

нелегальна міграція;

загострення демографічної кризи;

стійка тенденція до зростання процесів внутрішньої та зовнішньої трудової міграції громадян України.

Зосереджено увагу на забезпеченні наступних напрямків:

ефективної протидії незаконній міграції, посилення відповідальності за правопорушення, пов’язані з нею, поглиблення міжнародної співпраці у боротьбі з цим явищем та іншими злочинами, пов’язаними, зокрема, з торгівлею людьми, розповсюдженням наркотиків;

удосконалення національного законодавства щодо біженців, створення правових інститутів для реалізації прав осіб, які потребують допоміжного та тимчасового захисту;

створення умов та механізмів для сприяння поверненню в Україну громадян України, депортованих з її території, а також їхніх нащадків, інтеграції таких осіб в українське суспільство;

урегульованості та диференціації імміграційних потоків в Україну, у тому числі тимчасового характеру, в залежності від інвестиційних, наукових та культурних потреб держави;

запровадження державних соціальних гарантій громадянам України, які здійснюють зовнішню трудову міграцію;

контрольованості внутрішньої та зовнішньої міграції шляхом створення інформаційних автоматизованих систем та реєстрації фізичних осіб, формування національного візового регістру;

поступової та послідовної адаптації національного законодавства у сфері міграції до вимог і зобов’язань, узятих Україною під час вступу до Ради Європи, врахування кращого світового досвіду законодавчого та інституціонального забезпечення реалізації державної міграційної політики.

Тобто основні напрями державної політики переважно стосуються заходів та кроків щодо запобігання нелегальній міграції, для того щоб Україна не перетворилася в буферну зону та відстійник для нелегальних мігрантів, які шукають кращої долі в країнах ЄС. А проблеми адаптації та інтеграції мігрантів взагалі не стоять на порядку денному.

Сьогодні для України вже є актуальними наступні питання:

потреба у комплексному запобіганні нелегальній міграції;

боротьба з „кримінальним супроводом” нелегальної міграції;

проблеми законодавчого характеру стосовно договору про реадмісію;

ставлення до нелегальних мігрантів з боку суспільства.

Після взятих українською стороною міжнародних зобов’язань перед Європейським Союзом щодо виконання угод із питань реадмісії мігрантів, затриманих у країнах Заходу, наша держава постала не тільки перед викликами транзитної міграції нелегалів, але й проблемами їх утримання на власній території.

Нині Україною підписано та ратифіковано 17 угод про реадмісію, які визначають поря-док передавання і приймання нелегальних мігрантів. Переговорний процес продовжується ще 12 державами світу.

З 2002 р. на розгляді у Верховній Раді перебуває два законопроекти про загальні засади міграційної політики України: перший було подано урядом під реєстраційним номером № 4227; другий поданий народними депутатами України І.Ф. Гайдошем та М.О. Шульгою (№ 4227-1, 28 січня 2004 р.).

З метою створення інституційного механізму 22.11.2002 р. було подано проект Закону „Про державну міграційну службу України”. Законопроектом передбачалося створення нової системи, якій передавалася частина повноважень вже діючих структур:

МВС – у галузі паспортизації, забезпечення діяльності пунктів розміщення іноземців та навіть окремих елементів ОРД і процесуальних дій;

ДПСУ – у галузі контролю за дотриманням особами законодавства про в’їзд на територію України та виїзд безпосередньо на кордон;

Держкомнацміграції – з питань біженців та надання політичного притулку;

Мінпраці та соцполітики – з питань трудової політики;

МЗС – консульських установ; у галузі видачі іноземцям та особам без громадянства документів для отримання в’їзних віз.

25.06.2004 р. в результаті розгляду в першому читанні обох законопроектів за основу було взято другий, який було направлено на доопрацювання у Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин.

Висновок такий – документ не адекватний тим важливим завданням, які на нього покладаються. Фактично більша частина його положень зводиться до суто декларативних гасел, а практична реалізація такого закону була б неможлива.

Тобто проект № 4227-1 перебуває на доопрацюванні, але Україна з 2004 р. залишається без базового документа в галузі регулювання міграції.

В МВС діють прийняті „Методичні рекомендації щодо виявлення працівниками державної автомобільної інспекції МВС України фактів незаконного перевезення іноземців та осіб без громадянства через територію України”.

Протягом одного лише літа Кабінет Міністрів України двічі (18 червня і 30 липня) видавав постанови про створення в структурі МВС Державного департаменту міграційної служби, і двічі (21 липня і 14 серпня) глава держави своїми указами їх дії призупиняв.

Основним каменем спотикання були два моменти: перший – передача до сфери управління МВС пунктів тимчасового розміщення біженців, котрі нині перебувають у структурі державного комітету у справах національностей та релігій; другий – передача до МВС регіональних органів міграційної служби, котрі також перебувають під крилом того ж держкомнацрелігій.

Аналіз організації та координації протидії нелегальній міграції свідчить про те, що Міністерством внутрішніх справ України у співпраці з іншими, визначеними Указом, зацікавленими міністерствами та відомствами здійснено низку заходів з цих питань, але ситуація на краще змінюється вкрай повільно, наявна проблема залишається гострою і викликає серйозну занепокоєність.

В Указі Президента № 153/2008 „Про проведення у 2008 році Року міжкультурного діалогу в Україні” питання щодо дій держави стосовно новітніх міграційних спільнот в Україні розглядаються переважно в контексті міграційної політики, яка досі чітко не сформульована в країні та не скоординована належним чином.

Для ефективного та надійного управління міграційними процесами необхідні не тільки ефективний візовий та прикордонний контроль, але також і відповідні установи та процедури для поводження з мігрантами, затриманими на території нашої держави.

За тлумачним словником, термін „протидіяти” означає спрямовувати дію проти кого-, чого-небудь, діяти всупереч комусь, чомусь, а термін „боротьба” – діяльність, що має на меті подолати або знищити кого-, що-небудь.

В юридичній та спеціальної літературі, що присвячена питанням боротьби зі злочинністю, вживають терміни „запобігання”, „боротьба”, „протидія” або „контроль” щодо злочинності чи конкретних злочинів. В окремих випадках, на думку науковців, ці терміни мають синонімічне забарвлення, в інших – вживаються авторами як різні, але близькі за змістом поняття.

Виходячи з цього, необхідно розглянути питання застосування термінів „запобігання”, „боротьба”, „протидія” або „контроль” щодо незаконного переправлення осіб через державний кордон України.

В. Олефір [7, с. 160] надає перевагу терміну „протидія”, який передбачає дії, що, передусім, є превентивними, запобіжними, профілактичними. Звичайно, протидія, яка заснована на превентивних засобах, не включає застосування адміністративного примусу, притягнення нелегальних мігрантів до відповідальності.

Однак саме при протидії звертається увага на принцип забезпечення захисту прав людини, зокрема нелегального мігранта.

Термін „боротьба”, тобто активні дії репресивного характеру, застосовується при розгляді проблеми транснаціональної організованої злочинності, що має прямий зв’язок з незаконним переправленням нелегальних мігрантів через державний кордон.

Так, А.П. Мозоль [4, с. 56] розглядає „боротьбу” з кримінологічної точки зору як форму протидії організованій злочинності.

Л.Ю. Капітанчук [2, с. 304] визначає, що протидія нелегальній міграції потребує комплексної, динамічної, скоординованої, нормативно та фінансово забезпеченої системи заходів.

Жодне з цих понять не відповідає сучасній практиці у сфері нелегальної міграції.

Очевидно, що держава не в змозі боротися як із явищем глобалізації, так і з одним із її наслідків – небажаною міграцією.

Міграційними процесами необхідно управляти, нейтралізувати їхні негативні прояви та використовувати позитивні для зростання економічного добробуту.

Тобто відповідним терміном для опису функцій держави щодо нелегальної міграції є „запобігання”.

Цей термін охоплює попереджувальну діяльність державних органів, контроль над нелегальною міграцією (незаконним в’їздом, перебуванням та виїздом), боротьбу та протидію організованим формам нелегальної міграції та посередництвом, а також дає змогу зробити неврегульовану міграцію врегульованою.

На наш погляд, запобігання незаконному переправленню осіб через державний кордон – це цілеспрямована діяльність органів державної влади і управління, яка здійснюється на різних рівнях: загальносоціальному (державному), спеціальному (регіональному), індивідуальному (місцевому), і спрямована на виявлення, усунення або послаблення чи нейтралізацію шляхом реалізації різноманітних запобіжних соціально-правових заходів, тобто усунення причин та умов існування нелегальної міграції. Ця діяльність включає в себе наступні елементи:

профілактику нелегальної міграції;

контроль над нелегальною міграцією;

боротьбу та протидію нелегальній міграції.

Під профілактикою нелегальної міграції розуміється діяльність з виявлення і усунення причин і умов, які їй сприяють, а також вжиття відповідних заходів для подолання або нейтралізації негативних поглядів, звичок, нахилів.

Контроль над нелегальною міграцією – незаконним в’їздом, перебуванням та виїздом являє собою прикордонний контроль за в’їздом іноземців в Україну, що передбачає виявлення і припинення перебування нелегальних мігрантів на території України та необхідно включає в себе:

створення банку даних про іноземців, які в’їхали і перебувають в Україні;

введення обов’язкової періодичної явки іноземців в органи міграційної служби;

формування інституту застави на період перебування іноземців в Україні та механізму його використання з метою відшкодування можливих витрат держави на видворення;

розширення пунктів тимчасового перебування для нелегальних мігрантів, а також для біженців та шукачів притулку.

Боротьба та протидія нелегальній міграції (з її організованими формами та посередництвом) щодо незаконного переправлення осіб через державний кордон, тобто запобігання незаконному переправленню осіб через державний кордон України, необхідно розглядати в широкому та вузькому значенні слова.

В широкому значенні запобігання незаконному переправленню осіб через державний кордон – це система заходів (соціальних, правових, економічних, культурних, виховних), що здійснюються державними органами.

У вузькому значенні запобігання незаконному переправленню осіб через державний кордон – це система спеціальних заходів правоохоронних органів щодо недопущення або припинення злочинних посягань, що здійснюються законними засобами стосовно окремих осіб, груп та сформованих злочинних формувань.

Сьогодні державно-правовий вплив та запобігання нелегальній міграції в Україні ще є недосконалим. Нормативна база, що регулює проблеми міграції в Україні, є слаборозвиненою, але все ж таки приймаються заходи щодо врегулювання цих питань.

Україна щороку витрачає величезні гроші на запобігання нелегальній міграції: по-перше, на депортацію; по-друге, на утримання притулку для нелегальних мігрантів тощо.

Сьогодні система державного управління щодо застосування механізму запобігання незаконному переправленню осіб через державний кордон України включає такі ланки.

Президент – виступає гарантом Конституції; бере участь у формуванні міграційної політики; приймає рішення щодо громадянства та надання притулку в Україні; здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю.

Верховна Рада України – приймає закони; здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод.

Кабінет Міністрів України – спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади; встановлює імміграційні квоти на кожен рік.

Служба безпеки України – у межах своєї компетенції запобігає нелегальній міграції, виявляє потоки нелегальних мігрантів, які набувають ознак організованої злочинності; її компетенція і повноваження у цій сфері регламентовані Законом України „Про службу безпеки України”.

Державна прикордонна служба України – забезпечує пропуск через державний кордон та реєстрацію іноземців; здійснює заходи запобігання нелегальній міграції; проводить перевірку законних прав в’їзду іноземців; приймає рішення про скорочення терміну перебування та про видворення іноземців; перешкоджає незаконному перетинанню державного кордону; в установленому порядку затримує осіб, які незаконно перетнули кордон, та організує прийняття заяв про надання статусу біженця від тих осіб, котрі мають намір його набути. Відповідно до чинного законодавства ДПСУ наділена компетенцією щодо розслідування у формі дізнання злочинів, передбачених ст. 332 КК України. ДПСУ не трансформовано у правоохоронний орган: вона досі залишається воєнізованою структурою радянського типу.

Міністерство внутрішніх справ України (Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб) – це основний підрозділ щодо запобігання нелегальній міграції, який здійснює реєстрацію іноземців, забезпечує утримання центрів з розміщення біженців, укладає договори про реадмісію, вживає всі можливі заходи щодо забезпечення прав та законних інтересів іноземців. У МВС створена та діє на постійній основі Громадська рада, до складу якої входять представники неурядових правозахисних організацій.

Міністерство закордонних справ України – захищає інтереси громадян за кордоном; оформляє іноземцям візи на в’їзд в Україну; забезпечує розвиток зв’язків із закордонними українцями.

Міністерство праці та соціальної політики України – бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері трудової міграції; забезпечує проведення моніторингу; бере участь у підготовці та забезпечує виконання міжнародних договорів.

Державний комітет у справах національностей та релігії – бере участь у формуванні політики та управління у сфері міграції, захисту біженців, інших категорій мігрантів, у запобіганні нелегальній міграції.

Державний комітет статистики – збирає статистичні дані щодо кількості людей, які перетинають державний кордон, або щодо нелегальних мігрантів.

На жаль зазначені органи державної влади здебільшого не відповідають сучасним викликам нелегальної міграції.

Таким чином, комплексність, системність міграційних проблем поки що не знаходить адекватного розуміння в українському суспільстві, а головне, немає адекватної концепції та практичних механізмів її вирішення. Це знаходить прояв у тому, що:

в Україні відсутня узагальнена, комплексна теорія усіх видів міграційних процесів, що відбуваються на її території;

в Україні немає всеосяжної, комплексної державної програми, побудованої на єдиній концепції міграційних процесів, яка б враховувала внутрішню та зовнішню міграцію, імміграцію та еміграцію, а також характер демографічних процесів в Україні;

на рівні державних структур кожне відомство діє, виходячи із своїх інтересів та уявлень про процеси, що відбуваються, за відсутності загальної картини міграційних процесів.

Нелегальна міграція як негативне соціальне явище та її окремі злочинні прояви є своєрідним показником хвороби суспільства. Виходячи з цього, необхідно здійснювати заходи правового регулювання та запобігання: попереджувальної діяльності, контролю, боротьби та протидії у сфері нелегальної міграції в Україні.

Список використаної літератури:

Конституція України. –Х., 2007.

Капітанчук Л.Ю. Роль та місце Державної прикордонної служби України у протидії нелегальній міграції // Університетські наукові записки. – 2007. – № 4. – С. 303-309.

Кременчуцький С. Основні поняття та сутність характеристики нелегальної імміграції в Україні // Демократичне врядування. – Вип. І. – 2008.

Мозоль А.П. Кримінологічні проблеми нелегальної міграції в Україні: Дис. … канд. юрид. наук. – К., 2002.

Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України. – К., 2008.

Нелегальна міграція та торгівля жінками у міжнародно-правовому контексті. – Кн. 1. – Ч. 1. – К., 2001.

Олефір В.І. Теоретико-концептуальні засади міжнародно-правового визначення нелегальної міграції // Вісник ОІВС. – 2005. – № 1. – С. 158-164.

 

< Попередня   Наступна >