Наукові статті Адміністративне право АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ТА ПРАВОВІ ЗАСОБИ ЙОГО РЕАЛІЗАЦІЇАДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ТА ПРАВОВІ ЗАСОБИ ЙОГО РЕАЛІЗАЦІЇ
| Наукові статті - Адміністративне право |
БОГАТИРЬОВ І.Г.,
доктор юридичних наук, професор, ректор Поліцейської фінансово-правової академії
АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ТА ПРАВОВІ ЗАСОБИ ЙОГО РЕАЛІЗАЦІЇ
Проведений нами порівняльний аналіз кримінального покарання і адміністративного нагляду як соціальних явищ показує, що їх функції при регулюванні суспільних відносин практично співпадають: обидва вони вирішують завдання соціального контролю, здійснюваного державою на примусовій основі відносно осіб, яким чинним законодавством встановлено адміністративний нагляд, з метою невчинення повторного злочину. Дане положення, зрозуміло, не дає підстав розглядати адміністративний нагляд і кримінальне покарання як тотожні правові утворення. Проте, як зазначає Д. Назаренко, у них багато загального, і це особливо помітно при порівнянні адміністративного нагляду з окремими видами покарання [6].
Водночас такі збіги можуть розглядатися як випадкові, і тому, на нашу думку, їх аналіз може бути визнаний позитивним в аспекті подальшого вдосконалення законодавства і практики його застосування. На жаль, в кримінально-правовій науці недостатньо наукових публікацій, присвячених проблемі адміністративного нагляду, а щодо питання про його співвідношення з кримінальним покаранням дослідження взагалі відсутні. Такий стан вивчення проблеми, на наш погляд, пов'язаний зі своєрідним розумінням правової природи адміністративного нагляду, що склалося в науковій літературі.
Значну увагу проблемам адміністративного нагляду приділено у працях відомих вчених у галузі кримінального права, адміністративного та кримінально-виконавчого права: П.П. Адрушка, М.І. Бажанова, Ю.В. Бауліна, І.П. Голосніченка, О.М. Джужи, О.Л. Копиленка, В.К. Колпакова, О.С. Міхліна, М.І. Мельника, В.О. Навроцького, Д.О. Назаренка, В.І. Осадчого, М.І. Панова, М.О. Ст
При підготовці статті адміністративний нагляд та правові засоби його реалізації ми спиралися на чинне законодавство про адміністративний нагляд яке включає сукупність норм, передбачених різними галузями права. Серед нормативно-правових актів, на які спирається автор і які регулюють адміністративний нагляд, є Кримінальний кодекс України (КК), ст. 395 якого передбачає кримінальну відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду [3], Закон України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [4], Кодекс про адміністративні правопорушення – відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду [5], Наказ МВС України та ДДУПВП „Про затвердження Інструкції про організацію здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [8].
Наведений перелік цих нормативних актів показує, що в даному випадку ми маємо справу з достатньо складною правовою конструкцією, яка, на жаль, не дає відповіді, до якої галузі права необхідно віднести адміністративний нагляд. З цього приводу автор погоджується з думкою Д.Н. Назаренка, що предметом правового регулювання при здійсненні адміністративного нагляду є суспільні відносини, що складаються між особами, звільненими з місць позбавлення волі, і державними органами у специфічній сфері реалізації кримінальної відповідальності – нагляді за поведінкою окремої категорій судимих осіб і проведення з ними профілактично-виховної роботи [6].
Тому правове положення особи, яка відбула покарання, на даній стадії ще не вичерпується. На наш погляд, воно існує до тих пір, поки у особи зберігається судимість, тобто до її зняття або погашення. Вказані обставини свідчать, що відносини щодо реалізації адміністративного нагляду завжди існують тільки в рамках кримінально-правових відносин. Інакше неможливе. І саме ця обставина визначає специфіку і своєрідність адміністративного нагляду як правового інституту, положення його в структурі права.
Поряд з цим не слід ігнорувати і думки інших вчених, які доводять, що адміністративний нагляд є інститутом адміністративного права. Так, Д.Н. Бахрах [1, c. 47-48] у власних працях обґрунтовує дану проблему таким чином: «По-перше, адміністративний нагляд встановлюється особі у випадку виконання нею вироку. По-друге, цей вид соціального контролю застосовується тільки установами виконання покарань і до окремої категорії засуджених. По-третє, органи внутрішніх справ встановлюють обмеження, з урахуванням особи і її поведінки, вирішують питання про термін нагляду, його продовження або дострокове припинення. По-четверте, цей захід застосовується в адміністративному порядку. По-п'яте, в більшості випадків він застосовується за правопорушення, які не є злочинами. По-шосте, сам законодавець називає нагляд адміністративним».
Слід зазначити, що ця точка зору набула поширення перш за все серед фахівців адміністративного права. На розвиток позиції Д.Н. Бахраха інші вчені вважають, що адміністративний нагляд відповідно до підстав та завдань, а також методів його здійснення належить до інституту адміністративного права (В.І. Перець, А.І. Петров, А.Л. Стеблянко).
На нашу думку, вчені виходили з теорії права, а саме з предмету правового регулювання, заради якого і з'явився в законодавстві інститут адміністративного нагляду [3, с. 251-252 ].
Однак аналіз кримінально-правових відносин, які виникли у зв'язку із здійсненням особою злочину, показує, що правовою основою адміністративного нагляду є судимість особи [4, с. 88], тим самим акцентується увага на причинному зв'язку кримінального і адміністративного нагляду. Так, автори проекту теоретичної моделі Кримінального кодексу визнали необхідним у відповідній статті прямо вказати на ту обставину, що судимість є підставою застосування адміністративного нагляду [5, с. 203].
Таким чином, своїм народженням адміністративний нагляд зобов'язаний кримінально-правовим відносинам, наявність яких до кримінального права не викликає сумніву. Вже одне це спростовує правильність віднесення нагляду виключно до адміністративного права.
Зв'язок адміністративного нагляду з кримінально-правовими відносинами є досить видимим також при аналізі підстав його встановлення. Вони різні для різних категорій осіб, що підпадають під дію Закону України „Про адміністративний нагляд за особами , звільненими з місць позбавлення волі”, проте загальним є те, що відповідні юридичні факти повністю або значною частиною виникають з вироку суду.
Підставою встановлення нагляду щодо осіб, на яких розповсюджується дія Закону, є складний юридичний факт. До нього як складового елементу нагляду входять так звані формальні підстави (ознаки): наприклад, наявність у особи двох судимостей за умисні злочини, судимість за тяжкий злочин тощо. Виникнення цих ознак в юридичному значенні також пов'язано з винесенням вироку.
Питання про органи, що встановлюють і виконують адміністративний нагляд, як питання процесуальне стосовно матеріально-правової природи адміністративного нагляду має другорядне значення. Проте і в цьому аспекті сучасна точка зору виглядає більш ніж спірною.
Дійсно, чи є справедливим твердження вчених про те, що орган внутрішніх справ – це орган управління (якщо, звичайно, не розуміти термін «управління» в гранично широкому значенні). Орган внутрішніх справ виконує різні функції (наприклад, слідства, дізнання, розшуку різних категорій осіб, виконання кримінального покарання і т. п.), серед яких функція, пов'язана з адміністративно-юрисдикційною діяльністю, займає одне з місць. Крім того, слід мати на увазі, що у встановленні адміністративного нагляду беруть участь установи виконання покарань, які не належать до органів управління і не виконують адміністративно-юрисдикційної функції.
Нарешті, одним з важелів, що стосуються аналізу методів здійснення адміністративного нагляду, є діяльність органів внутрішніх справ щодо реалізації кримінально-правових заходів, яке має настільки багато загальних рис із адміністративним наглядом, що може розглядатися як його аналог. Йдеться про виконання кримінально-правового заходу у виді відбування покарання з випробуванням.
З цього приводу слід погодитися з С.С. Алексєєвим, який підкреслює, по-перше, їх спрямованість, що направлена на регулювання певної сфери соціального життя і, по-друге, використовування юридичних компонентів різних галузей права, пов'язаних воєдино предметом правового регулювання [5].
З урахуванням того, що органи внутрішніх справ не виконують кримінальних покарань, не пов'язані з позбавленням волі (виправні та громадські роботи, позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю) і інші кримінально-правові заходи (звільнення від відбування покарання з випробуванням, умовно дострокове звільнення, заміна невідбутої частини покарання більш м'яким тощо), дані функції чинним законодавством покладено на Кримінально-виконавчу інспекцію ДКВС України[КВК].
Водночас адміністративний нагляд зорієнтований головним чином на досягнення однієї мети – приватної превенції. Здійснюється він, як і покарання, не пов'язані з позбавленням волі, в умовах нормального соціуму, і тому в тих правових засобах, які виділяються для досягнення мети адміністративного нагляду, є багато загального з правовими засобами, призначеними для згаданих видів покарання.
Автор підтримує позицію В.М Трубнікова і Д.О. Назаренка, що адміністративний нагляд найбільшій схожий з інститутом звільнення від відбування покарання з випробуванням (ч. 2 ст. 78 КК України, де передбачено, що якщо засуджений не виконує покладені на нього обов'язки або систематично вчиняє правопорушення, що потягли за собою адміністративні стягнення і свідчать про його небажання стати на шлях виправлення, суд направляє засудженого для відбування призначеного покарання) [6, с. 29].
Окремі елементи цих додаткових обов'язків перекликаються з тими, що можуть покладатися на особу, за якою встановлюється адміністративний нагляд. Наприклад, на засудженого, до якого застосовано звільнення від відбування покарання з випробуванням, судом можуть бути покладені обов'язки, передбачені ст. 76 КК України: не покидати межі України, особливо не виїжджати на постійне проживання без дозволу кримінально-виконавчої інспекції, пройти курс лікування від алкоголізму, наркоманії або захворювання, що становлять небезпеку для здоров'я інших осіб, тощо.
Такі обов'язки можуть застосовуватися відносно осіб, за якими встановлений адміністративний нагляд. Наприклад, письмово повідомляти працівників міліції, які здійснюють адміністративний нагляд, про зміну місця роботи чи проживання, а також про виїзд за межі району у службових справах (при адміністративному нагляді). Таким чином, нами практично встановлена схожість цих обов'язків.
Необхідно наголосити, що наявність у структурі кримінального права інституту звільнення від відбування покарання з випробуванням має багато загальних рис з інститутом адміністративного нагляду. Дане положення зайвий раз демонструє юридичну природу останнього і підкреслює її зв'язок з кримінально-правовими відносинами. Наголошуючи ще раз на міжгалузевому характері адміністративного нагляду, звернемо увагу на те, що «матеріальною» галуззю права для нього є кримінальні відносини, що виникають з приводу реалізації адміністративного нагляду; це, по суті, кримінально-правові відносини.
Схожість адміністративного нагляду і звільнення від відбування покарання з випробуванням, звичайно, вказує на відсутність істотних відмінностей в правовій природі. Проте не можна ігнорувати і те, що ця їх спільність зовсім не випадкова і не поверхнева, як могло б показатися на перший погляд, і має достатньо глибоке коріння. З погляду соціальної потреби, обидва ці інститути, хоча і відносно різних категорій осіб, виконують одну і ту саму задачу — забезпечення досягнення мети спеціальної превенції.
Аналіз відмінностей адміністративного нагляду від звільнення від відбування покарання з випробуванням і від покарань, не пов'язаних з позбавленням волі, показує, що при адміністративному нагляді законодавець йде далі з огляду обмеження прав особи, дозволяючи застосовувати до неї правові засоби, використовування яких при виконанні покарань у виді виправних та громадських робіт не передбачено.
Цікавою є думка вчених у галузі кримінально-виконавчого права щодо внесення до Закону України про адміністративний нагляд обов'язку перебувати в певний час в межах свого будинку (квартири). Для здійснення контролю за виконанням цього обов'язку Закон повинен надати працівникам міліції право входити в житло осіб, за якими встановлений адміністративний нагляд, у будь-який час доби [9].
На думку Ю. Шинкарьова, даний обов'язок – своєрідний домашній арешт – застосовується, як свідчать вибіркові дані, практично відносно всіх осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд. Вважається, що саме цей обов'язок, реалізація якого пов'язана з вельми істотним обмеженням прав особи, вторгненням в особисте життя (до речі, не тільки самого громадянина, що знаходиться під наглядом, але і його найближчого соціального оточення), є найвагомішим «каральним» елементом адміністративного нагляду. З іншого боку, вона виступає як найефективніший правовий засіб досягнення мети спеціальної превенції, оскільки її реалізація дозволяє легко контролювати громадянина саме у той час, який є найбільш кримінально небезпечним з урахуванням його характеристики.
Важливо наголосити, що кримінальне законодавство не передбачає домашнього арешту серед покарань, не пов'язаних із позбавленням волі, і інших кримінально-правових заходів. З проведеного порівняння можна прийти декількох висновків прикладного характеру.
По-перше, з вищевикладеного є очевидним, що вторгнення в права особи повинно супроводжуватися процедурою, яка безумовно гарантувала б даній особі об'єктивний розгляд всіх обставин, пов'язаних із застосуванням таких правових засобів.
У цьому відношенні порядок встановлення адміністративного нагляду порівняно з порядком виконання покарання значно менш демократичний. Це призводить до великої кількості помилок, особливо в діяльності установ виконання покарань, коли адміністративний нагляд встановлюється за тими особами, за якими він не може бути встановлений, і навпаки, не встановлюється за тими, за ким його встановити необхідно. При діючому порядку дуже велика пи-тома вага суб'єктивності в оцінці поведінки засудженого в місцях позбавлення волі або звільненого з них.
По-друге, обов'язок у виді заборони покидати своє житло (будинок, квартиру) в певний час доби, як представляється, міг би застосовуватися з успіхом і в процесі виконання покарань, не пов'язаних з позбавленням волі, а також інших кримінально-правових заходів. Практика адміністративного нагляду з достатньою переконливістю демонструє ефективність вживання такого обов'язку, особливо відносно порушників громадського порядку.
У той же час практика показує певну недостатність правових засобів контролю за поведінкою засуджених до покарань, не пов'язаних із позбавленням волі, в плані реалізації функції спеціальної превенції. «Домашній арешт» міг бути, наприклад, введений в перелік додаткових обов'язків у ст. 76 КК України. При цьому працівникам кримінально-виконавчої інспекції, на яких покладено здійснення контролю за поведінкою даної категорії засуджених, повинно бути надано право входу в житло таких осіб у будь-який час доби. Пропонується також за невиконання даного обов'язку особа, звільнена від відбування покарання з випробуванням, може бути притягнута до адміністративної відповідальності.
Встановлення «домашнього арешту», на наш погляд, не обмежується одним лише звільненням від відбування покарання з випробуванням; воно має певні перспективи призначення і при виконанні інших покарань, не пов'язаних з позбавленням волі (наприклад, виправних або громадських робіт).
Нарешті, по-третє, на наш погляд, слід уніфікувати порядок зміни об'єму покладених на піднаглядного обов'язків. Зараз відповідно до Закону України «Про адміністративний нагляд» обсяг обов'язків, що накладаються, може гнучко змінюватися за розсудом органу, на який покладено його здійснення, залежно від поведінки піднаглядної особи. З іншого боку, при звільненні від відбування покарання з випробуванням об'єм обов'язків призначається судом при оголошенні вироку і потім вже не може бути змінений.
Вважається, що порядок, передбачений Законом, більш переконливий, оскільки дозволяє оперативно впливати на зміни в поведінці особи. Представляється, що його слід перенести і на звільнення від відбування покарання з випробуванням. Розглянувши характеристику правової природи адміністративного нагляду, слід ще раз підкреслити, що останній не може розглядатися в якості тільки інституту адміністративного права у зв’язку з тим, що його соціальна спрямованість полягає у встановленні достатньо жорсткого контролю з боку міліції за поведінкою окремої категорії осіб, звільнених із місць позбавлення волі. Дане положення надає цим особам специфічного правового статусу, характерного наявністю додаткових обов'язків і відповідальності (адміністративної і кримінальної) за їх порушення.
Вищевикладене дозволяє дійти висновку, що для здійснення адміністративного нагляду законодавцем передбачено комплекс правових засобів, характерних, по-перше, для кримінального, кримінально-виконавчого і адміністративного права, і, по-друге, вони мають оригінальний, самостійний характер і містяться в Законі. Все це дозволяє, на наш погляд, стверджувати, що у випадку з адміністративним наглядом ми маємо справу з комплексним міжгалузевим інститутом, що виник на кримінально-правовій основі.
Отже, проведений нами аналіз правової природи адміністративного нагляду, співвідношення правових засобів його реалізації з іншими кримінально-правовими засобами, не пов'язаними з позбавленням волі, дозволяють критично подивитися на наявні юридичні формулювання, відібрати з аналогічних правових рішень ті, які можуть використовуватися найефективніше.
Крім того, накопичений теорією і практикою досвід регулювання у сфері виконання покарань і адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, суспільних відносин за допомогою різних правових інститутів (покарання, адміністративного нагляду), на наш погляд , може слугувати на користь вдосконалення кожного з них.
Список використаної літератури:
Бахрах Д.Н. Виды административного пресечения // Административная ответственность и гарантии ее законности. – Пермь, 1972.
Алексеев С.С. Общая теория права. – М., 1981. – Т. 1.
Кримінальний кодекс України від 05.04.2001 // http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 01.12.1994 // ВВР. – 1994. - № 52. – Ст. 455.
Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 // ВВР УРСР. – 1984, додаток до № 51. - Ст. 1122.
Назаренко Д.О. Адміністративний нагляд чи контроль за поведінкою осіб, звільнених з місць позбавлення волі // Від громадянського суспільства до правової держави: Міжнар. наук.-практ. конф. (Харків, 28 квітня 2006 р.). – Х., 2006. – С. 96-99.
Назаренко Д.О. Кримінальна відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Дніпропетровськ, 2008.
Про затвердження Інструкції про організацію здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Наказ №1303/203 МВС України та ДДУПВП від 4 листопада 2003р.
Трубников В.М., Шинкарьов Ю.В. Арешт як вид кримінального покарання та особливості його застосування: Монограф. – Х., 2007.
< Попередня Наступна >