Радник

3. Государственный земельный кадастр и мониторинг земель

Государствен-

ный земельный кадастр представляет собой систему  необ-

ходимых и достоверных сведений о природном, хозяйствен-

ном и правовом положении земель  Российской  Федерации,

местоположении и размерах земельных участков, об их ка-

чественной  характеристике,  о   владельцах   земельных

участков,  правовом режиме землепользования,  об оценке

земельных участков, иных необходимых и достоверных све-

дений о земле.  Государственный земельный кадастр явля-

ется основой,  а по некоторым вопросам частью государс-

твенных отраслевых кадастров (водного,  лесного, эколо-

гического,  горного). Сведения государственного земель-

ного  кадастра  подлежат  обязательному  применению при

планировании использования и охраны земель, при подборе

оптимальных  вариантов участков для их предоставления и

изъятия,  при совершении сделок с  землей,  определении

размеров платежей за землю, проведении землеустройства,

оценке хозяйственной деятельности и осуществлении  дру-

гих мероприятий по использованию и охране земель. Госу-

дарственный земельный кадастр  ведется  по  единой  для

всей Российской Федерации системе.  Порядок ведения го-

сударственного земельного кадастра устанавливается  Фе-

деральным законом о государственном земельном кадастре.

Содержание кадастра определяется Положением  о  порядке

ведения  государственного земельного кадастра,  которое

утверждено постановлением Правительства Российской  Фе-

дерации от 25 августа 1992. г. ь 6221. Во-первых, в ка-

дастре содержатся данные о земельных участках и субъек-

тах земельной собственности,  землепользования и аренды

земли,  о целевом назначении земельных участков, харак-

тере их использования. Государственная регистраци

пись) этих данных

_________________________________________________________

1 САПП.  1992. ь 9. Ст. 609.

_________________________________________________________

произво-

дится  на основании решений компетентных органов о пре-

доставлении  земель,  определении   границ   земельного

участка  в натуре после оформления и выдачи документов,

удостоверяющих право на земельный  участок.  Во-вторых,

кадастр  содержит данные количественного учета земель в

соответствии с их фактическим состоянием и  использова-

нием.  В  нем  указываются сведения о распределении зе-

мельных площадей по субъектам земельной  собственности,

землепользования,  аренды земель,  угодьям,  населенным

пунктам, районам. Отдельно выделяются земли особо охра-

няемых территорий, места проживания малочисленных наро-

дов,  а также нерационально  используемые,  нарушенные,

малоценные земли,  деградированные сельскохозяйственные

угодья и земли,  загрязненные опасными веществами. Све-

дения  о качественном состоянии земель также содержатся

в кадастре. Они состоят из данных, получаемых в резуль-

тате  проведения  земельно-кадастрового  районирования,

группировки почв и классификации земель  на  категории,

классы  и  подклассы в зависимости от их природных (ес-

тественных) свойств и признаков (механического  состава

почв,  подстилающей породы, рельефа, негативных процес-

сов - эрозии,  засоления,  заболачивания, технологичес-

ких,   экологических,  градостроительных  свойств  -  ц

т.д.), влияющих на использование земли. Каждой выделен-

ной группе почв земель присваивается определенный пока-

затель (балл),  определяющий их сравнительную  ценность

по естественным (природным) свойствам. В документах ка-

дастра дается оценка земель, т.е. определяется их срав-

нительная ценность как средства производства в сельском

хозяйстве и пространственного (операционного) базиса, а

также степень эффективности их использования.  Критерии

оценки земель различаются  в  зависимости  от  целевого

назначения  земель.  Наряду  с общим критерием для всех

земель - местоположением земельного участка - для оцен-

ки  земель  сельскохозяйственного  назначения  основным

критерием служит  производительная  способность  земли,

для  земель  лесного фонда - продуктивность земель,  их

природоохранное, рекреационное значение, для земель на-

селенных пунктов-функциональное использование,  степень

социального  и  инженерно-транспортного   обустройства,

экологическая ситуация. Оценка земель выражается в сис-

теме натуральных (в ц/га) и стоимостных  (в  руб./  га)

показателях,  показывающих, насколько использование од-

них земель доходнее, выгоднее использования других. Зе-

мельный  кадастр  предназначен  для обеспечения местных

администраций, других государственных органов и заинте-

ресованных предприятий, учреждений, организаций, а так-

же граждан сведениями о земле в  целях  организации  ее

рационального  использования  и  охраны;  регулирования

других земельных отношений землеустройства, обоснования

размеров платы за землю,  оценки хозяйственной деятель-

ности (ст. 110, 111 ЗК).

Для полноценного государственного  земельного  кадастра

необходимо проведение космических топографо-геодезичес-

ких,  картографических, почвенных, геодезических и дру-

гих обследований и изысканий. Земельный кадастр ведется

Государственным комитетом Российской Федерации  по  зе-

мельным  ресурсам  и землеустройству (Госкомзем) и его

органами на местах по единой для всей страны системе за

счет средств бюджета.  Необходимо,  чтобы сведения всех

разделов кадастра были объективными и достоверными, со-

ответствовали  фактическому  состоянию  земель и их ис-

пользованию.  Объективность и  достоверность  кадастра,

поддержание  его данных на уровне современности обеспе-

чиваются непрерывностью кадастровых работ.  Для  опера-

тивного  обновления  земельно-кадастровых  сведений ис-

пользуются материалы текущих обследований, съемок и мо-

ниторинга земель.  Другим требованием,  предъявляемым к

кадастру,  является сопоставимость  кадастровых  данных

как  в разрезе административно-территориальных единиц и

государственно-территориальных  образований,  так  и  с

данными о земле,  содержащимися в кадастрах других при-

родных ресурсов (лесном,  водном,  горном).  Сопостави-

мость кадастровых данных определяется единством методов

ведения кадастра на всей территории Российской  Федера-

ции - по единой методике,  разрабатываемой Госкомземом.

Все кадастровые сведения о земле оформляются документа-

ми:  специальной базовой (постоянной), периодически об-

новляемой и  ежегодно  составляемой  документацией.  По

своей  форме  земельно-кадастровая  документация  может

быть текстовой (цифровой) и планово-картографической  с

применением современных технических систем.  Состав зе-

мельно-кадастровой документации, ее формы унифицированы

и  утверждаются Госкомземом.  Ответственность за досто-

верность сведений и данных,  помещаемых  в  кадастровой

документации,  несут  руководители местных комитетов по

земельным ресурсам и землеустройству, на которых возла-

гается ведение земельного кадастра. Госкомзем организу-

ет все работы по  картографированию  земельных  угодий,

обследованию,  изысканию и оценке земель, разрабатывает

методические указания и инструкции по ведению кадастра,

обобщает  и  анализирует земельные отчеты субъектов РФ.

Ежегодно не позднее 30  апреля  Госкомзем  представляет

Правительству  Российской Федерации национальный доклад

о состоянии и  использовании  земель,  составляемый  им

совместно  с  органами  охраны природы России на основе

данных государственного земельного кадастра  и  монито-

ринга земель. Мониторинг земель представляет собой сис-

тему наблюдений (съемки,  обследования и изыскания)  за

состоянием земель. Объектами мониторинга земель являют-

ся все земли Российской Федерации. К задачам мониторин-

га земель относятся:  своевременное выявление изменений

состояния земель,  оценка этих изменений, прогноз и вы-

работка  рекомендаций  о предупреждении и об устранении

последствий негативных процессов;  информационное обес-

печение  ведения государственного земельного кадастра,

землепользования,   землеустройства,   государственного

контроля за использованием и охраной земель, иных функ-

ций государственного управления земельными ресурсами, а

также  владельцев земельных участков.  В зависимости от

целей наблюдения и охватываемой  территории  мониторинг

земель  может быть федеральным,  региональным и локаль-

ным.  Поэтому мониторинг земель осуществляется в  соот-

ветствии с федеральными, региональными и местными прог-

раммами.  Собранные путем мониторинга материалы  служат

правовым  основанием  для  принятия необходимых решений

компетентными государственными органами в  соответствии

с  задачами  их повседневной деятельности в области ис-

пользования и охраны земель. Следовательно, органы, ве-

дущие мониторинг,  сами не принимают решения, обязываю-

щие пользователей земель и  других  природных  ресурсов

совершать  те или иные действия по установлению земель-

ных правонарушений или  проведению  работ,  устраняющих

угрозу  ухудшения состояния земель и окружающей природ-

ной среды.  Такие правообязывающие решения могут прини-

мать государственные органы, ведущие земельный кадастр,

контроль за использованием  земель,  землеустройство  и

др.  Мониторинг,  будучи  мероприятием по наблюдению за

состоянием земель,  повышает эффективность деятельности

органов государственного управления земельными ресурса-

ми. Полученные материалы объективно характеризуют физи-

ческие, химические, биологические процессы в окружающей

природной среде,  уровень загрязнения почв, водных объ-

ектов, последствия его влияния на растительный и живот-

ный мир.  Это дает возможность органам государственного

управления предъявлять определенные требования к земле-

пользователям по устранению  правонарушений  в  области

использования  и  охраны земель,  а также привлечению к

ответственности лиц,  виновных в этих нарушениях. Общий

мониторинг  за  состоянием окружающей природной среды в

целом возлагается на Министерство природных ресурсов РФ

и  его  территориальные  органы в республиках в составе

Российской Федерации, краях, областях, автономных обра-

зованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге. Мониторинг

земель - часть общего мониторинга.  Положение о монито-

ринге  земель  в Российской Федерации утверждено поста-

новлением Правительства Российской Федерации от 15 июля

1992  г.1  Мониторинг  земель является составной частью

общего мониторинга за состоянием  окружающей  природной

среды.  Он охватывает,  как уже было сказано, все земли

Российской Федерации независимо от форм  собственности,

целевого назначения и характера использования земель.

_________________________________________________________

1.САПП. 1992. ь 17. Ст. 1350.

_________________________________________________________

В процессе мониторинга проводятся систематические  наб-

людения (съемки, обследования и изыскания) за состояни-

ем земель. При этом выявляются изменения и производится

оценка   состояния   землепользований,  угодий,  полей,

участков,  процессов, связанных с изменением плодородия

почв,  их загрязнения пестицидами,  тяжелыми металлами,

радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучает-

ся также состояние земель населенных пунктов,  объектов

нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ,

свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений,

стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных про-

мышленных  отходов и радиоактивных материалов,  а также

других промышленных объектов. Все наблюдения за состоя-

нием земель, осуществляемые при мониторинге посредством

съемок с космических аппаратов,  высотных самолетов,  с

помощью малой авиации, а также наземных съемок и наблю-

дений,  подразделяются в зависимости от сроков и перио-

дичности их проведения на базовые (на момент начала ве-

дения мониторинга), периодические (через год и более) и

оперативные (фиксирующие текущие изменения). Мониторинг

земель ведется Государственным комитетом  по  земельным

ресурсам  и  землеустройству,  Минприродоресурсы РФ при

участии Минсельхозпрода РФ  и  других  заинтересованных

министерств и ведомств. Полученные данные накапливаются

в архивах (фондах) и банках  данных  автоматизированной

информационной системы.  Госкомзем и его органы на мес-

тах представляют в соответствующие органы  исполнитель-

ной  власти Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации согласованные с Минприродоресурсы РФ сведения

(доклады) о состоянии земель в регионе, а при выявлении

особо опасных процессов направляют оперативные  сводки.

Мониторинга  ведутся  также для изучения экологического

состояния других природных ресурсов (вод,  атмосферного

воздуха,  лесного фонда и т.д.). Органы государственно-

го,  производственного и  общественного  экологического

контроля используют данные мониторинга земель,  подзем-

ных и поверхностных вод,  атмосферного воздуха и других

природных  объектов  в своей повседневной деятельности.

Постановлением Совета Министров  -  Правительства  Рос-

сийской Федерации от 5 февраля 1993 г. утверждена Госу-

дарственная программа мониторинга земель Российской Фе-

дерации1.  Эта  программа  разработана в соответствии с

вышеназванным постановлением  Правительства  Российской

Федерации  "О мониторинге земель" от 15 июля 1992 г.  и

предусматривает поэтапное введение на  территории  Рос-

сийской  Федерации мониторинга земель,  представляющего

собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда

для своевременного выявления изменений, их оценки, пре-

дупреждения и устранения последствий негативных процес-

сов.

_________________________________________________________

1 САПП. 1993. ь 6. Ст. 491.

_________________________________________________________

В ближайшие годы зада-

чами мониторинга,  как это определено Программой, явля-

ются: - формирование нормативно-правовой и научно-мето-

дической базы мониторинга земель; - ландшафтно-экологи-

ческое  районирование территории Российской Федерации с

введением ареалов основных негативных процессов по  ви-

дам  и  степени  их воздействия на состояние земель;  -

формирование информационной базы мониторинга земель;  -

совершенствование  существующих и внедрение новых мето-

дов,  технических средств и технологий мониторинга  зе-

мель;  -  формирование организационных структур монито-

ринга земель.  В результате выполнения  Государственной

программы мониторинга земель Российской Федерации будет

создана информационная база данных о состоянии  земель-

ного  фонда.  Это позволит обоснованно судить о степени

суммарного воздействия негативных процессов и  явлений,

вскрывать закономерности в развитии и своевременно про-

водить диагностику и оценку этих процессов  и  явлений,

разрабатывать  меры по предупреждению и устранению пос-

ледствий негативных влияний техногенного  и  природного

характера,  на  более  высоком качественном уровне осу-

ществлять контроль за состоянием земель, их использова-

нием и охраной.  Начиная с 1996 года в Российской Феде-

рации создается многоуровневая информационная база  мо-

ниторинга  земель,  налаживается  постоянно действующая

система прогноза,  предупреждения и устранения последс-

твий  негативных процессов,  влияющих на качество и ис-

пользование земель.

4.  Контроль за использованием и

охраной земель (государственный,  общественный,  произ-

водственный) и его стадии

Основная задача  контроля  за

использованием  и  охраной земель состоит в обеспечении

исполнения земельного законодательства,  соблюдении ус-

тановленных требований (норм,  правил, нормативов), вы-

полнении мероприятий по охране  земель  Органами  госу-

дарственной власти,  местного самоуправления, юридичес-

кими лицами,  их должностными лицами, а также граждана-

ми.  Государственный контроль за соблюдением земельного

законодательства,  использованием и охраной земель осу-

ществляют  федеральные  органы  государственной власти,

органы государственной власти субъектов Российской  Фе-

дерации, специально уполномоченные органы государствен-

ной власти по контролю за использованием и охраной  зе-

мель,  а также органы местного самоуправления.  Общест-

венный контроль за использованием и охраной земель осу-

ществляется общественными объединениями и общественными

инспекторами,  назначаемыми специально  уполномоченными

органами  государственной власти по контролю за исполь-

зованием и

охраной земель из числа лиц,  знающих земельное законо-

дательство и имеющих опыт работы в области охраны окру-

жающей природной среды.  На предприятиях, в учреждениях

и  организациях проводится производственный контроль за

использованием и охраной земель.  Государственный конт-

роль.  В  условиях  рыночной  экономики государственный

контроль за рациональным использованием земель приобре-

тает еще большее значение, чем раньше. Законодательство

о земельной реформе предоставляет  собственникам,  зем-

левладельцам,  землепользователям,  арендаторам широкие

права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то

же  время  такая деятельность не должна,  как указано в

ст. 36 Конституции Российской Федерации, наносить ущерб

окружающей  природной среде и нарушать права и законные

интересы иных лиц,  а также государства.  Должны  также

исполняться обязанности, предусмотренные в ст. 53 ЗК, а

также указами Президента Российской Федерации, изданны-

ми в целях рационального использования и охраны земель.

Во исполнение Указов Президента Российской Федерации "О

регулировании  земельных  отношений и развитии аграрной

реформы в России" от 27 октября 1993 г.  и "Об усилении

государственного  контроля  за использованием и охраной

земель при проведении земельной реформы" от 16  декабря

1993 г.  Правительство Российской Федерации постановле-

нием от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о поряд-

ке осуществления государственного контроля за использо-

ванием и охраной земель в  Российской  Федерации1.  Это

Положение является основным нормативным актом, подробно

решающим вопросы земельного контроля. Определяя систему

органов  государственного контроля,  Положение называет

органы представительной и исполнительной властей, с од-

ной стороны, и органы, специально уполномоченные выпол-

нять функции государственного контроля,  - с другой.  К

первым  относятся палаты Федерального Собрания Российс-

кой Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации),

Правительство  Российской Федерации,  органы представи-

тельной и исполнительной  власти  субъектов  Российской

Федерации,  органы местной администрации. Это государс-

твенные и местные органы общей компетенции.  Они, решая

общие  вопросы  земельной реформы Российской Федерации,

республик в составе Российской Федерации, краев, облас-

тей,  автономных образований, районов, городов и сел, а

также другие важные  проблемы  социально-экономического

развития соответствующей территории, выполняют вместе с

тем и функции государственного контроля в  области  ис-

пользования  и охраны земель.  В своей контрольной дея-

тельности государственные органы общей компетенции опи-

раются  на  систему органов,  специально уполномоченных

заниматься земельным контролем,  которые им подотчетны.

Положение  не определяет компетенцию органов общего ру-

ководства и управ

_________________________________________________________

1. Земельно-аграрная реформа в  России.

Законодательство.  М., 1994. С. 5, 13.

_________________________________________________________

ления и не может

этого определять,  так как их деятельность регулируется

соответствующими законами об этих государственных орга-

нах.  Данное Положение устанавливает лишь порядок  дея-

тельности  в этой области специально уполномоченных ор-

ганов государственного земельного контроля. Согласно п.

3 Положения специально уполномоченными государственными

органами, осуществляющими земельный контроль, являются:

Государственный  комитет по земельным ресурсам и земле-

устройству и его органы на местах  (бывший  Роскомзем);

Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и

его органы на местах (бывший Минприроды РФ); органы са-

нитарно-эпидемиологического  надзора Минздрава Российс-

кой Федерации;  Министерство  строительства  Российской

Федерации  и его органы на местах (бывший Государствен-

ный комитет Российской Федерации по вопросам архитекту-

ры и строительства). Названные органы осуществляют свои

функции во взаимодействии с органами представительной и

исполнительной  властей как в центре,  так и непосредс-

твенно на местах.  Кроме того,  они согласовывают  свою

работу  между собой;  при этом головной организацией по

общим вопросам земельного контроля является  Госкомзем.

Председатель  Государственного комитета РФ по земельным

ресурсам и землеустройству является  главным  государс-

твенным  инспектором  по  использованию и охране земель

Российской Федерации,  а заместители председателя и на-

чальник Управления госконтроля - заместителями главного

государственного инспектора по использованию  и  охране

земель Российской Федерации.  В свою очередь, председа-

тели комитетов по земельным ресурсам и  землеустройству

субъектов Российской Федерации, городов и районов явля-

ются государственными инспекторами по  использованию  и

охране земель соответствующих территорий, а заместители

председателей и начальники подразделений  государствен-

ного  контроля  за использованием и охраной земель этих

комитетов - заместителями соответствующих государствен-

ных инспекторов по использованию и охране земель. Пред-

седатели комитетов по земельным  ресурсам  и  землеуст-

ройству  субъектов  Российской Федерации назначаются на

должность и освобождаются  от  должности  председателем

Госкомзема  по  согласованию  с органами исполнительной

власти  этих  субъектов  Российской  Федерации.  Другие

должностные лица и специалисты Госкомзема, комитетов по

земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российс-

кой Федерации,  городов и районов, на которых возложено

осуществление земельного контроля, являются инспектора-

ми  по  использованию  и  охране земель соответствующих

территорий. Они назначаются на должность председателями

соответствующих комитетов.

Главному государственному инспектору по использованию и

охране  земель  Российской  Федерации,  государственным

инспекторам и инспекторам по использованию и охране зе-

мель выдаются органами исполнительной власти  удостове-

рения  установленного образца.  Государственный комитет

Российской Федерации по земельным ресурсам и  землеуст-

ройству,  Государственный  комитет по охране окружающей

среды,  органы Минздрава Российской  Федерации;  Минис-

терство строительства Российской Федерации осуществляют

государственный земельный контроль  в  соответствии  со

своей  компетенцией.  Они,  каждый в своей области дея-

тельности,  организуют проверку и экспертизу  изменения

качественного  состояния земель и функционального зони-

рования городов и других поселений;  принимают  меры  к

устранению   нарушений   земельного   законодательства;

участвуют в подготовке  нормативных  и  законодательных

актов, касающихся использования и охраны земель; вносят

в установленном порядке предложения о консервации  дег-

радированных и загрязненных земель,  дальнейшее исполь-

зование которых может привести к угрозе  жизни  и  здо-

ровью  человека,  чрезвычайным ситуациям,  катастрофам,

разрушению историко-культурного  наследия  и  природных

ландшафтов,  негативным  экологическим  последствиям  и

загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных ис-

точников;  информируют население о состоянии земельного

фонда,  эффективности его использования  и  принимаемых

мерах  по охране земель;  участвуют в согласовании гра-

достроительной и землеустроительной документации, в ра-

боте комиссий по приемке мелиорированных, рекультивиро-

ванных и других земель,  на которых проведены мероприя-

тия  по  улучшению их качественного состояния,  а также

объектов,  сооруженных в целях охраны земель. При реше-

нии  конкретных  вопросов  земельного  контроля функции

специально уполномоченных органов  разграничены,  чтобы

не  допускалось  дублирование в работе и обеспечивалась

согласованность контрольных действий и мероприятий. По-

этому  в  Положении  определено  содержание контрольных

функций каждого органа в  отдельности.  Государственный

комитет  Российской  Федерации  по земельным ресурсам и

землеустройству и его органы на местах осуществляют го-

сударственный контроль за соблюдением предприятиями уч-

реждениями, организациями и гражданами земельного зако-

нодательства,  установленного  режима использования зе-

мельных участков в соответствии с их целевым назначени-

ем;  недопущением самовольного занятия земельных участ-

ков;  предоставлением сведений о наличии,  состоянии  и

использовании земельных угодий,  а также о наличии сво-

бодного земельного фонда;  своевременной рекультивацией

нарушенных земель,  восстановлением плодородия и других

полезных свойств земли,  снятием, использованием и сох-

ранением  плодородного  слоя почвы при проведении работ

связанных с нарушением земель.

Далее, Госкомзем следит за проектированием, размещением

и строительством объектов,  оказывающих влияние на сос-

тояние земель; своевременным и качественным выполнением

мероприятий по улучшению земель,  предотвращению и лик-

видации последствий эрозии почвы,  засоления, заболачи-

вания,  подтопления,  опустынивания, иссушения, переуп-

лотнения,  захламления, загрязнения и других процессов,

вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных

сроков рассмотрения заявлений  (ходатайств)  граждан  о

предоставлении  им земельных участков;  установлением и

сохранностью межевых  знаков;  своевременным  возвратом

земель,  предоставленных  во  временное пользование.  К

функциям Государственного комитета по охране окружающей

среды и его органов на местах относится государственный

контроль за выполнением природоохранных требований  при

отводе  земель под все виды хозяйственной деятельности;

соблюдением экологических  норм  при  разработке  новой

техники,  технологий и материалов для обработки почв, а

также при размещении,  проектировании,  строительстве и

эксплуатации предприятий и других объектов;  предотвра-

щением захламления земель,  загрязнения  почв  сточными

водами,  пестицидами, минеральными удобрениями, токсич-

ными и радиоактивными веществами;  соблюдением установ-

ленного  режима  использования земель природоохранного,

природно-заповедного и рекреационного назначения; осу-

ществлением предусмотренных проектами землеустройства и

другими проектами мероприятий по предотвращению и  лик-

видации процессов,  вызывающих деградацию и загрязнение

земель,  а также по охране почв и рациональному исполь-

зованию  земельных  ресурсов;  достоверностью сведений,

используемых при  ведении  государственного  земельного

кадастра,  осуществлении мониторинга земель и землеуст-

ройства; соблюдением земельного законодательства в час-

ти охраны земель;  пресечением самовольного занятия зе-

мель природоохранного,  при-родно-заповедного и рекреа-

ционного назначения; выполнением работ по рекультивации

нарушенных земель;  проведением мероприятий по предотв-

ращению  порчи  и  уничтожения плодородного слоя почвы.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора  Минздрава

Российской Федерации, органы и учреждения государствен-

ной санитарно-эпидемиологической службы Российской Фе-

дерации  контролируют  соблюдение санитарного законода-

тельства при использовании земельных участков, установ-

лении охранных,  санитарно-защитных,  оздоровительных и

рекреационных зон,  при проектировании  и  эксплуатации

предприятий,  объектов по использованию,  переработке и

захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отхо-

дов  производства;  предотвращение  загрязнения  земель

возбудителями паразитарных и инфекционных  заболеваний.

В компетенцию Министерства строительства Российской Фе-

дерации и его органов на  местах  входит:  контроль  за

осуществлением всех видов градостроительной деятельнос-

ти в городах и

других поселениях в соответствии  с  утвержденной  гра-

достроительной документацией; соблюдением норм и правил

планировки и застройки городов и других поселений; соб-

людением  установленного порядка использования террито-

рий с особым  режимом  градостроительной  деятельности;

предотвращением самовольного строительства,  сноса зда-

ний и сооружений,  вырубки  зеленых  насаждений  общего

пользования в городах и других поселениях; предоставле-

нием земельных участков в городах и других поселениях в

соответствии с их целевым назначением и градостроитель-

ными требованиями.  Таковы основные функции органов го-

сударственного контроля в области рационального исполь-

зования и охраны земель. Чтобы их эффективно исполнять,

должностные  лица названных органов наделены определен-

ными правами.  Государственные инспекторы,  например, в

соответствии  с  возложенными  на них функциями по осу-

ществлению земельного контроля и в пределах  их  компе-

тенции  имеют право направлять в соответствующие органы

материалы о нарушениях земельного законодательства  для

решения  вопроса  о  привлечении виновных лиц к ответс-

твенности;  обращаться беспошлинно в суд и  арбитражный

суд  по  делам о возмещении ущерба,  причиненного в ре-

зультате нарушения земельного законодательства, по воп-

росам отмены неправомерных решений, связанных с изъяти-

ем и предоставлением земельных участков, а также по де-

лам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;

приостанавливать  промышленное,  гражданское  и  другое

строительство,  разработку месторождений полезных иско-

паемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агро-

технических, лесомелиоративных, геологоразведочных, по-

исковых, геодезических и иных работ, если они проводят-

ся  с нарушением земельного законодательства,  установ-

ленного режима использования  земель  особо  охраняемых

территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению,

заражению или порче плодородного слоя  почвы,  развитию

эрозии,  засолению,  заболачиванию  и другим процессам,

снижающим плодородие почв,  включая сопредельную терри-

торию,  а также если эти работы ведутся по проектам, не

прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное зак-

лючение.  Они имеют право вносить в местную администра-

цию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе)

земельных участков в случаях, предусмотренных земельным

законодательством;  составлять протоколы  о  нарушениях

земельного законодательства и передавать их в соответс-

твующие комиссии для привлечения виновных к администра-

тивной ответственности или рассматривать дела о наруше-

ниях земельного законодательства самостоятельно и уста-

навливать штраф в размере,  предусмотренном администра-

тивным законодательством о штрафах.  Помимо уже назван-

ных прав главный государственный инспектор по использо-

ванию и охране земель Российской Федерации и его замес-

тители,  государственные  инспекторы по использованию и

охране земель и их заместители имеют право  контролиро-

вать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок

по купле-продаже,  дарению,  обмену,  залогу,  сдаче  в

аренду  земельных участков и другие операции с землей и

вносить предложения о признании в установленном порядке

недействительными указанных операций, если при этом бы-

ло нарушено действующее  законодательство.  Должностные

лица   органов   санитарно-эпидемиологического  надзора

Минздрава Российской Федерации рассматривают дела о на-

рушениях  земельного законодательства в порядке,  уста-

новленном Законом о санитарно-эпидемиологическом благо-

получии населения; вправе беспрепятственно посещать при

предъявлении служебного удостоверения предприятия,  ор-

ганизации и учреждения,  обследовать земельные участки,

находящиеся в собственности,  владении,  пользовании  и

аренде,  а земельные участки, занятые военными, оборон-

ными и другими специальными объектами, - с учетом уста-

новленного  режима  их посещения;  давать предприятиям,

организациям и учреждениям,  а также  гражданам  обяза-

тельные  для  исполнения предписания по вопросам охраны

земель, устранения нарушений земельного законодательст-

ва;  получать  от министерств и ведомств утвержденную в

установленном порядке статистическую отчетность о  сос-

тоянии  земельного  фонда;  привлекать специалистов для

проведения обследований  земельных  угодий,  экспертиз,

проверок выполнения мероприятий по охране земель;  при-

останавливать исполнение неправомерных решений по  воп-

росам  изъятия  и  предоставления земельных участков до

рассмотрения протестов в соответствующих органах (в вы-

шестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитраж-

ном суде);  вносить в соответствующие финансово-кредит-

ные  органы  обязательные  для исполнения предписания о

прекращении финансирования (кредитования) строительства

и эксплуатации объектов и других работ в случае их при-

остановки, а также при отсутствии документов, удостове-

ряющих  права  на  землю.  В отличие от государственных

инспекторов,  права и обязанности  рядовых  инспекторов

ограничены. Так, они не имеют права совершать большинс-

тво из названных выше контрольных действий. Эти инспек-

торы могут составлять протоколы о нарушениях земельного

законодательства,  но не вправе  рассматривать  дела  о

правонарушениях,  что делают государственные инспекторы

или специальные комиссии.  Всякий инспектор имеет право

беспрепятственно посещать предприятия, организации, уч-

реждения,  обследовать земельные участки, но он не пра-

вомочен  приостановить деятельность пользователей земли

или исполнение неправомерных решений по  вопросам  пре-

доставления и изъятия земельных участков. Эти действия,

существенно затрагивающие земельные права граждан и ор-

ганизаций,  могут  предпринимать только государственные

инспекторы. Должностные и физические лица, препятствую-

щие  осуществлению государственного контроля за состоя-

нием,  использованием и охраной земель, применяющие уг-

розы насилия или насильственные

действия по отношению к должностным лицам, осуществляю-

щим государственный земельный контроль,  несут установ-

ленную законодательством ответственность. Как указано в

п. 10 Положения о земельном контроле, органы Министерс-

тва внутренних дел Российской Федерации в пределах сво-

ей компетенции оказывают помощь должностным лицам  спе-

циально уполномоченных органов,  осуществляющих земель-

ный контроль.  В то же время эти должностные лица несут

ответственность за своевременное принятие мер к наруши-

телям земельного законодательства, за объективность ма-

териалов проводимых проверок. Убытки, причиненные собс-

твенникам земли,  землевладельцам, землепользователям и

арендаторам неправомерными действиями таких должностных

лиц, возмещаются в порядке, установленном законодатель-

ством.  Жалобы  на  их  действия  подаются вышестоящему

должностному лицу или  в  суд.  Общественный  земельный

контроль.  Традиционно  роль общественных организаций в

нашей стране определяется как помощь, которую они могут

оказать  государственным  органам  земельного контроля.

Вместе с тем общественные организации не  должны  расс-

матриваться  как  послушные  исполнители указаний госу-

дарственных контрольных органов,  что  было  характерно

для  их  деятельности  в  недалеком прошлом,  именуемом

обычно периодом застоя.  Практика показывает,  что  об-

щественные  организации недолго остаются под опекой го-

сударственных служб. Рано или поздно происходит процесс

"самопознания",  при  котором  общественные организации

начинают осознавать,  что они не всегда и  не  во  всем

должны  оставаться  придатком государственных органов и

выполнять только их задания. Контроль за действиями на-

рушителей нередко приводит эти организации к конфликтам

с надзорными органами,  если (по мнению общественности)

последние  плохо  борются  с осквернителями природы или

даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесо-

образность наделения общественных организаций функциями

государственной инспектуры,  ибо это  приводит  лишь  к

дублированию функций государственных надзорных органов,

причем на менее высоком профессиональном уровне. С дру-

гой  стороны,  усилилась  просветительская  роль многих

природоохранных организаций. С помощью средств массовой

информации  ныне почти все слои населения информированы

о многих экологических опасностях, связанных с бесконт-

рольной  эксплуатацией земель и других природных ресур-

сов.  Этому же  способствовало  введение  экологических

дисциплин  в учебных заведениях а также пропаганда эко-

логических знаний. Природоохранные организации проявля-

ют способность "на равных" выступать с государст-венны-

ми органами и при определении природоресурсной  полити-

ки,  и при осуществлении контроля за ее осуществлением.

Иногда природоохранители противопоставляют общественные

организации  государственным  надзорным  службам  в том

смысле,  что не доверяют последним и считают  необходи-

мым, чтобы общественное движение выступало независимо и

необязательно в союзе с государством. Это вынуждает го-

сударственные  органы  в  ряде случаев искать поддержки

общественности при прохождении спорных проектов и (или)

природоресурсных  законов.  Закон  Российской Федерации

"Об охране окружающей природной среды"  от  19  декабря

1991  г.  (ст.  13) приглашает заинтересованных граждан

объединяться и вступать в организации,  т. е. создавать

организации,  "выполняющие экологические функции". Этим

организациям   предоставляется   право   разрабатывать,

участвовать  в утверждении и пропагандировать свои эко-

логические программы,  выполнять  работы  по  охране  и

воспроизводству  природных ресурсов,  требовать предос-

тавления своевременной достоверной и полной экологичес-

кой  информации,  рекомендовать  своих представителей в

государственные экологические экспертизы,  требовать  в

судебном  или административном порядке отмены решений о

размещении экологически вредных объектов  и  настаивать

на  ограничении или прекращении их деятельности,  вести

кампании за проведение обсуждения  спорных  проектов  и

референдумы, ставить вопрос о привлечении к ответствен-

ности виновных должностных лиц, предъявлять иски о воз-

мещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненно-

го экологическими правонарушениями.  Эти же права  зак-

репляются  за  общественными организациями и Законом об

общественных объединениях1.  Кроме того,  в его ст.  17

указано,   что  вмешательство  органов  государственной

власти и их должностных лиц в деятельность общественных

объединений,  равно  как  и  вмешательство общественных

объединений  в  деятельность  органов   государственной

власти и их должностных лиц,  не допускается. Как опре-

делено в ст.  27 данного Закона,  общественность вправе

активно осуществлять свои права в полном объеме, высту-

пать с собственными инициативами по различным  вопросам

экологии,  вносить предложения в органы государственной

власти.  Таким образом, позиция общественного объедине-

ния необязательно должна совпадать с мнением,  решением

государственных органов и их должностных лиц. Более то-

го,  общественные объединения могут добиваться реализа-

ции своих решений политическими методами,  о чем  прямо

указано в ст.  27 Закона. Для широких кругов обществен-

ности ближе и доступнее вопросы  охраны  природы,  пос-

кольку  они  касаются  здоровья граждан и их жизненного

благополучия.  Вопросы хозяйственного использования зе-

мель занимают как бы вторую позицию. Практически правом

обращения в суд обладают лишь общественные организации,

специализирующиеся на охране природы, поскольку сложные

вопросы доказательства загрязнения земель и  окружающей

среды  и выявления виновных требуют специальных знаний,

соединения усилий целого ряда экспертов, включая право-

ведов.

_________________________________________________________

1 СЗ. 1995. ь 21. Ст. 1930.

_________________________________________________________

Судебные иски  могут  быть  направлены не только против

загрязнителей,  но также против  инициаторов  проектов,

способных  привести к загрязнению среды обитания.  Пос-

ледний вид исков облегчается тем,  что крупные проекты,

требующие  утверждения  со стороны федеральных ведомств

или даже их прямой поддержки, должны содержать экологи-

ческие прогнозы, относящиеся к последствиям осуществле-

ния этих проектов. Отсутствие или неполнота таких прог-

нозов,  невыполнение процедуры публичного их обсуждения

дают судам основание забраковать проекты и не разрешить

их осуществлять.  Следует отметить, что Закон об охране

окружающей природной среды дает возможность исковой за-

щиты уже нарушенных прав,  в частности - требовать пол-

ного возмещения вреда, причиненного экологическими пра-

вонарушениями (ст.  86-90).  Статья 91 дает также право

требовать прекращения экологически вредной  деятельнос-

ти.  Но  исков  о  профилактике  появления экологически

вредных объектов названная ст.  91 не  предусматривает.

Подобные иски при отсутствии гласности вообще невозмож-

ны, ибо о проектах создания экологически вредных объек-

тов до сведения общественности не доводится.  Между тем

иски о прекращении  экологически  вредной  деятельности

(ст.  91)  должны  натолкнуться на мощные экономические

возражения. Когда вредный объект уже запущен в эксплуа-

тацию,  с ним бывают связаны поставщики, обеспечивающие

его работу, и покупатели его продукции; объект дает ра-

боту многим занятым на нем рабочим и служащим; его при-

были учитываются как источник налоговых доходов  бюдже-

тов  разного  ранга.  Остановка  производства при таких

обстоятельствах болезненно сказывается на  материальных

интересах многих людей, на экономике района, города или

даже региона.  Следовательно, охрана земель и повышение

рациональности  их  использования  путем судебного иска

или иным способом реально может быть достигнута  только

в том случае и на том этапе, когда речь идет о проекти-

ровании строительства.  Когда же этот проект  завершен,

требовать  его запрета или изменения уже бывает поздно.

Поэтому главным методом должна быть профилактика,  а не

попытка борьбы с уже выявившимся вредом.

Производственный контроль.    Обычно   производственный

контроль за использованием и охраной земель в  той  или

иной  отрасли хозяйства осуществляют их должностные ли-

ца.  Так же строится контроль и в земледелии, поскольку

должностные лица всегда заинтересованы в культурном ве-

дении сельскохозяйственного производства.  Тем не менее

этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основ-

ным причинам: - руководители хозяйств обременены многи-

ми  другими  заботами,  поэтому они не могут специально

уделять внимание вопросам охраны плодородия почв,  соб-

людению  других  требований земельного законодательства

по рациональному и  эффективному  использованию  угодий

внутрихозяйственными  подразделениями  и отдельными ис-

полнителями сельскохозяйственных работ; - с другой сто-

роны,  некоторые руководители сознательно или бессозна-

тельно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам

производства  по  сравнению  с перспективными задачами.

Это,  безусловно,  не может не ослаблять их контрольных

функций  в отношении земель.  .  В некоторых хозяйствах

работают штатные землеустроители. В свое время их боль-

ше занимали дела,  связанные с приусадебными земельными

участками.  Ныне,  в результате выделения  крестьянских

(фермерских) хозяйств, важное значение приобретает сос-

тавление экономически и экологически обоснованных  про-

ектов  земельного  устройства  таких хозяйств,  а также

контроль за соблюдением ими норм  земельного  законода-

тельства.  В ряде хозяйств имеются специалисты, занятые

эксплуатацией мелиоративных  и  защитных  устройств,  а

также полезащитных лесонасаждений:  гидротехники, агро-

лесомелиораторы,  агрономы-экологи и др. Например, спе-

циалистов  гидротехников-мелиораторов  имеют многие хо-

зяйства на Кубани,  занятые рисосеянием. Названные спе-

циалисты,  отвечая за правильную эксплуатацию гидротех-

нических сооружений,  уделяют внимание также их ремонту

и вообще рабочему состоянию.  Это, несомненно, способс-

твует сохранности и  работоспособности  соответствующих

сооружений,  а вместе с тем правильному режиму орошения

и осушения земель.  Указания таких специалистов  обычно

являются  обязательными  для  всех  работников  данного

сельскохозяйственного предприятия.  Опытом  организации

внутрихозяйственной  охраны  плодородия  сельскохозяйс-

твенных угодий следовало бы воспользоваться,  чтобы ре-

комендовать колхозам,  совхозам и другим хозяйствам вы-

делять авторитетных специалистов,  способных  наблюдать

за тем, как используется земля. Такой специалист должен

получить определенный статус,  с тем чтобы он  мог  де-

тально  знакомиться  с  планами  и проектами хозяйства,

контролировать работу исполнителей,  выносить на обсуж-

дение  вопросы,  которые  требуют  решения  руководства

и(или) коллектива хозяйства.  По-видимому, такую работу

следует сочетать с контролем за состоянием и рациональ-

ным использованием других природных  ресурсов  (естест-

венной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хо-

зяйствах подобных специалистов  должно  облегчить  дея-

тельность инспекторов государственных контрольных орга-

нов,  которым при письменных сношениях и посещениях хо-

зяйств  в  ряде случаев удобнее иметь дело с информиро-

ванными специалистами,  чем с руководителями  хозяйств.

Тем более что занятость последних обычно выше,  а осве-

домленность ниже, чем у первых. В некоторых случаях та-

кие  специалисты будут приближаться к общественным инс-

пекторам. В любом случае они, надо полагать, будут опи-

раться  на  своих единомышленников,  болеющих за охрану

природы и хозяйское отношение к земле,  но  не  имеющих

формальных  прав и обязанностей в области внутрихозяйс-

твенного контроля за рациональным землепользованием.

Различные варианты  внутрипроизводственного  (внутрихо-

зяйственного) контроля заслуживают внимания законодате-

лей.  Не исключено,  что со временем закон потребует от

каждого  крупного  (по размерам) пользователя,  чтобы в

хозяйстве было зарегистрировано должностное лицо, отве-

чающее  за охрану и рациональное использование эксплуа-

тируемых хозяйством природных ресурсов и,  следователь-

но,  наделенное определенными контрольными полномочиями

в отношении  производственной  деятельности  работников

хозяйства. В сельской местности происходит опасное зах-

ламление земель строительным мусором, и особенно прово-

локой. Нередко в этом повинны ремонтники электролиний и

линий связи,  которые бросают где попало мотки заменяе-

мой или отслужившей проволоки.  Но чаще проволока попа-

дает на землю после ликвидации так называемых  культур-

ных пастбищ, которые полагается огораживать. На полевых

и лесных дорогах,  на полях и лугах встречается  рваный

трос,  оставленный нерадивыми шоферами, выброшенные ши-

ны, поломанные детали и части от машин и тракторов. Та-

кие  предметы не просто мешают обработке сельхозугодий,

но могут приводить к авариям техники,  ранению скота  и

диких животных.  Во многих случаях они опасны и для че-

ловека.  Уставы сельхозпредприятий не содержат пункта о

недопущении  захламления  угодий,  в том числе опасными

предметами.  Не выставляет такого требования  и  закон.

Когда  же  такое требование войдет в правило,  то может

оказаться,  что  потребуется  специальная  кампания  по

очистке  сельхозугодий  от  мусора и опасного хлама.  В

сельской  местности  нередко  наблюдается   самовольное

"расширение" дорог,  когда водители объезжают увлажнен-

ные участки по сухому грунту.  Расширяются также живот-

новодческие  фермы за счет стихийного размещения на со-

седних угодьях силосных сооружений,  загонов для скота,

а  также отходов и отбросов.  Все это сокращает площади

продуктивных земель и нарушает эстетику сельской  мест-

ности, которая всегда была дополнительным плюсом в жиз-

ни сельских тружеников. В сельском хозяйстве не сущест-

вует понятия "земельная дисциплина" в отношении водите-

лей,  механизаторов,  связистов, строителей, животново-

дов.  Это объясняется не только слабостью государствен-

ного контроля за состоянием земли,  но и производствен-

ным  консерватизмом.  В  сельском хозяйстве принято бо-

роться с потравами,  но не с осквернением и разрушением

самой земли.  Внутрихозяйственный (внутрипроизводствен-

ный) контроль за сельскохозяйственными землями  целесо-

образен  не только в сельскохозяйственных предприятиях.

Сельскохозяйственные земли нередко временно или  посто-

янно  отводятся  в  пользование  несельскохозяйственных

предприятий, которые имеют возможность или даже обязаны

учитывать  интересы сельскохозяйственного производства.

Так,  многие  современные  нефтедобывающие  предприятия

сначала принимают и используют, а затем обратно переда-

ют хозяйствам временно отчужденные у них земли. За сво-

евременностью отчуждения и передачи,  а также за приве-

дением передаваемых участков в пригодное для  сельского

хозяйства  состояние следит маркшейдерская служба.  Это

показывает,  что внутрипроизводственный земельный конт-

роль желателен и целесообразен не только в сельском хо-

зяйстве,  но и ряде иных землеемких предприятий. Многие

промышленные  предприятия  в  составе  своих  земельных

участков имеют  резервные  территории,  предназначенные

для развития (застройки),  которые иногда располагаются

вместе с основной территорией,  а иногда отдельно. Если

их застройка задерживается, что нередко происходит, та-

кие территории начинают рассматривать как  "свободные",

ничейные.  В ряде случаев это приводит к превращению их

в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не

по назначению.  Этим злоупотребляют как посторонние ли-

ца,  так и работники самих предприятий. Бороться с этим

злом трудно (или даже невозможно), если на предприятиях

нет лиц,  ответственных за их территорию.  На некоторых

предприятиях  территория  "распределена" по цехам,  хо-

зяйствам и службам, так что руководители этих подразде-

лений  отвечают  также  за  подведомственные  им земли.

Иногда такие  земли  находятся  под  присмотром  особых

должностных лиц - смотрителей производственных зданий и

сооружений.  Однако такой порядок не является правилом.

Уставы и Положения,  которыми руководствуются государс-

твенные (и негосударственные)  предприятия,  обычно  не

содержат пункта об обязанности содержать в порядке зак-

репленную территорию,  а тем более о способах  осущест-

вления  такого  порядка (например,  путем "закрепления"

участков за отдельными службами, назначения ответствен-

ных  лиц  и  т.п.).  Не  упоминают об этих обязанностях

предприятий также Типовые положения и  Типовые  уставы.

Как  правило,  не вмешиваются в земельные распорядки на

предприятиях местные власти.  Все это приводит к  тому,

что  можно  назвать  ненужным "расползанием" производс-

твенных площадей [за  счет  земель  другого  назначения

(непроизводственного)];  состояние  этих площадей,  как

правило,  оказывается неудовлетворительным.  Любой  вид

внутрипроизводственного контроля должен,  как известно,

включать санкции за нарушение  установленного  порядка.

Не является исключением также земельный контроль. Одна-

ко в этом отношении он не находит поддержки в земельном

законодательстве.  Статья  125 ЗК устанавливает и подт-

верждает административную и  уголовную  ответственность

за земельные нарушения и преступления;  ст. 126 предпо-

лагает дополнительно гражданскую ответственность.  Но о

дисциплинарной ответственности ЗК умалчивает. Это озна-

чает,  что внутрипроизводственного земельного  контроля

ЗК не предусматривает и не предполагает.  Такая позиция

представляется явным пробелом права. Земельные и вообще

экологические  нарушения,  допускаемые  работниками  на

производстве, весьма нередки, однако в трудовом законо-

дательстве о них прямо ничего не сказано.  По этой при-

чине,

надо полагать,  умалчивают о них и многие Правила внут-

реннего  трудового  распорядка,  принятые для отдельных

предприятий,  организаций,  а также некоторых  отраслей

производства. Так, работника геологической партии труд-

но наказать в дисциплинарном порядке за неосновательную

(несанкционированную) порчу земли,  ибо такой проступок

не предусмотрен в Правилах внутреннего трудового распо-

рядка,  действующих в этой отрасли.  В Законе об охране

окружающей природной среды имеется ст.  82 о  дисципли-

нарной ответственности за экологические проступки. Но в

нее фактически включено  условие,  что  ответственность

может иметь место, если это предусмотрено "положениями,

уставами,  правилами внутреннего распорядка  и  другими

нормативными актами", т. е. эта статья не является нор-

мой прямого действия. По-видимому, авторы экологическо-

го Закона посчитали "неудобным" вторгаться в сферу тру-

дового права, поскольку обе эти отрасли права имеют ма-

ло  общего.  Однако  такая щепетильность представляется

излишней. Любой закон может быть комплексным, т. е. со-

держать нормы разных отраслей права. В названном случае

отказ от придания ст. 82 прямой силы лишь ослабляет си-

лу Закона.  Этот отказ не увязан со ст. 83-85, где уго-

ловная,  административная и  имущественная  ответствен-

ность  установлены без лишних оговорок.  Правовые формы

земельного контроля.  Контрольная деятельность,  так же

как  и  всякая  исполнительно-распорядительная деятель-

ность органов  государства,  протекает  в  определенных

правовых  формах,  установленных  законодательством.  В

противном случае,  выходя за рамки этих правовых  форм,

органы  контроля  допускали бы произвол в своей работе.

Органы земельного контроля,  требуя  от  подконтрольных

субъектов  соблюдения земельного и экологического зако-

нодательства,  не могут сами нарушать ни нормы  матери-

ального права, ни нормы процессуального права. Правовые

формы земельного контроля в зависимости от характера их

последовательного,  логического применения можно разде-

лить на три вида  (стадии):  а)  информационно-правовые

формы контроля при сборе материалов;  б) принятие реше-

ний по результатам проведенного контроля; в) исполнение

решений   контрольных  органов.  Информационно-правовые

формы земельного контроля при сборе материалов. Для то-

го чтобы принять квалифицированное решение по результа-

там контроля,  любой орган контроля должен  располагать

точной и объективной информацией о том, есть ли наруше-

ние земельного законодательства,  в чем оно выражается,

кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы пра-

вонарушение не оказалось длящимся,  каков вред,  причи-

ненный  правонарушением,  а  если правонарушение еще не

наступило,  как его предупредить или пресечь при  самом

его начале.  Возникают и другие вопросы на первоначаль-

ной стадии земельного контроля.  Их  выяснение  требует

сбора материалов (документов), проведения проверок, ре-

визий,  исследования (анализа) этих материалов. В необ-

ходимых  случаях  может назначаться экспертиза материа-

лов,  полученных в процессе контроля. Независимо от то-

го, проводит ли государственный инспектор плановую про-

верку состояния использования того  или  иного  объекта

природы  или  выезжает по жалобе,  закон дает ему право

совершать ряд правовых действий:  - проверку законности

оснований пользования земельным участком;  - обследова-

ние фактического состояния использования или  неисполь-

зования  данного объекта;  проверку его использования в

соответствии с его целевым назначением и в соответствии

со  статусным  положением  субъекта природопользования.

Так, например, проверка оснований (законности) природо-

пользования должна касаться каждого земельного участка,

находящегося в собственности, землевладении, землеполь-

зовании, включая массивы, закрепленные за коллективами,

арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хо-

зяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобре-

тают в случаях выявления нарушений законности  привати-

зации земель.  Названные проверки следует рассматривать

в качестве одного из предупредительных факторов контро-

ля.  Современное  выявление  и  прекращение незаконного

владения (пользования) землей позволит избежать возмож-

ных  последствий  неправомерного использования участка,

как-то:  нанесение ущерба участкам земельных отношений,

ухудшение качества природной среды, отрицательное влия-

ние на другие условия землепользования. Определение по-

добных  фактов на ранних стадиях в значительной степени

упростит процесс  по  восстановлению  нарушенных  прав,

возвращению земельного участка в прежнее состояние,  не

потребует возможных дополнительных затрат или минимизи-

рует их.  В тех случаях, когда нарушение земельного за-

кона выявляется достаточно поздно, на устранение право-

нарушения  обычно требуются значительное время и денеж-

ные средства.  Так как расходы в подобных ситуациях от-

носят на счет нарушителя, то при отказе от добровольно-

го возмещения ущерба он будет возмещать его в гражданс-

ко-правовом порядке, т. е. через судебные органы, что в

еще большей степени затянет процесс восстановления  на-

рушенных прав.  Восстановительные работы могут по реше-

нию суда потребовать проведения специального  комплекса

мероприятий: рекультивационных, культуртехнических, ме-

лиоративных,  противоэрозионных и других, выполняемых с

привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не

допустить ненужных затрат,  важно своевременно  пресечь

правонарушение.  При  контроле  проверяется  наличие  у

субъекта документов,  удостоверяющих  законность  права

собственности,  владения,  пользования земельным участ-

ком,  а также их содержание и соответствие  экземпляру,

хранимому  в Комитете по земельным ресурсам и землеуст-

ройству.  В случае предоставления земельного участка  в

пользование  на  основании  договора проверяется закон-

ность этого договора (например, соответствие содержания

документа требовани-

ям земельного законодательства).  При выявлении наруше-

ний госинспектор указывает на них или ставит  вопрос  о

прекращении  (расторжении) договора.  При необходимости

инспектор проверяет  местоположение,  окружную  границу

(по межевым знакам), площадь участка как визуально, так

и инструментально. Инструментальная проверка потребует-

ся  в  основном  при  отсутствии долговременных межевых

знаков,  сооружаемых в  соответствии  с  установленными

требованиями,  или при их уничтожении, повреждении, пе-

реносе.  Бывает  необходимо  обследование  фактического

состояния использования или неиспользования земли.  Эти

проверки позволяют выявить недостатки  природопользова-

ния,  например  используется  ли земельный участок пол-

ностью или частично,  имеются ли свободные участки. Да-

лее, требуется устранить нарушения земельного законода-

тельства, предупредить возможные отрицательные последс-

твия.  По  результатам обследования выявляются нерацио-

нально используемые угодья колхозов,  совхозов,  других

сельскохозяйственных  предприятий  для  зачисления их в

специальный фонд распределения земель земельной  рефор-

мы.  Выявлению  нарушений  земельного  законодательства

должна предшествовать подготовительная работа, содержа-

ние  которой зависит от вида предполагаемого нарушения.

Сюда входит подбор планово-картографических  материалов

(составление  выкопировки,  увеличение  ее с изменением

масштаба, получение координат и Других данных), почвен-

но-геоботанических материалов,  агрохозяйствен-ных обс-

ледований,  учетно-регистрационных и др. В случае необ-

ходимости создается комиссия, в состав которой наряду с

инженером-землеустроителем войдут специалисты: почвове-

ды,  агрохимики,  мелиораторы или другие (в зависимости

от вида нарушения и предполагаемого  вида  работ).  При

порче  земель  заключение о состоянии земель,  качестве

почв,  степени загрязнения должен дать почвовед по  ре-

зультатам  специального  анализа.  О характере развития

эрозии почв дает заключение почвовед или агролесомелио-

ратор; при нарушении, выразившемся в отступлении от ут-

вержденного проекта внутрихозяйственного  землеустройс-

тва,  к проверке следует привлечь представителя проект-

ного предприятия по землеустройству и т.д.  Состав  ко-

миссии может быть определен или уточнен после рекогнос-

цировочного обследования объекта нарушения. Само обсле-

дование объекта в зависимости от вида и характера нару-

шений может проводиться как камерально, так и путем не-

посредственного  обследования  объекта на местности для

изучения причин,  источника,  характера  и  последствий

неправомерных действий. О предстоящих обследовательских

работах заинтересованные лица должны быть уведомлены  в

официальном порядке (повесткой о дне проверки,  времени

и виде работ). Инспектор единолично или совместно с ко-

миссией проверяет объект, выполняет необходимые работы,

в состав которых могут входить натурные измерения, сбор

образцов,  опрос  граждан и должностных лиц,  получение

объяснений, и принимает решение. Все этапы работы долж-

ны быть отражены в соответствующих документах, и в пер-

вую очередь  в  протоколе  обследования  землевладения,

землепользования  и др.  При этом могут быть обнаружены

самые разнообразные отклонения от требований земельного

законодательства.  Так,  если  находящаяся  во владении

промышленного или иного несельскохозяйственного  предп-

риятия  земля является излишней для их производственной

и иной деятельности,  то эта часть  земельного  участка

может  быть  изъята  и передана в установленном законом

порядке в пользование другим землепользователям,  среди

которых преимущество на получение указанной земли имеют

сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ра-

нее.  Полученные  сведения отражаются в протоколе.  При

установлении частичного неиспользования земель колхоза-

ми, совхозами и другими сельскохозяйственными предприя-

тиями органы контроля применяют иные меры: с одной сто-

роны,  меры принуждения в форме предписаний, указаний к

этим предприятиям,  с тем чтобы они полностью использо-

вали предоставленные им земли, а с другой стороны, ока-

зание им всесторонней помощи для устранения недостатков

в   землепользовании.  Проведение  обследований  земель

должно основываться на достаточно общих правилах, т. е.

выполняться  по  единой схеме для всех землепользовате-

лей,  владельцев,  собственников, арендаторов. Основная

задача  проверки  -  определить состояние использования

земель, порядок их использования, установить, приступил

ли  субъект к использованию предоставленного земельного

участка.  Это делается визуально или инструментально  с

привлечением планово-картографической или текстовой до-

кументации. Выбор метода обследования зависит от инфор-

мированности и компетентности специалиста, осуществляю-

щего контроль. Далее, проводится определение объема ра-

бот,  выполненных владельцем земель,  проверяется, пол-

ностью или частично предоставленный участок вовлечен  в

использование. Собственно, проверка будет заключаться в

фиксации (констатации) самого факта деятельности,  при-

чем  реальной деятельности,  связанной с использованием

участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предус-

мотренные  законодательством  сроки,  в течение которых

субъект обязывается приступить к использованию участка,

достаточно  невелики  и требуют немедленного его освое-

ния.  Следующая форма контроля:  проверка целевого  ис-

пользования  земель.  В соответствии с законом все вла-

дельцы земли, в том числе собственники, обязываются ис-

пользовать  землю в соответствии с целевым назначением.

Целевое назначение того или  иного  земельного  участка

указывается в решении о его предоставлении и в докумен-

тах на право собственности,  владения или  пользования,

причем  констатация цели является непременным элементом

содержания документа. Рассматриваемый принцип в качест-

ве основной обязанности закреплен в ЗК,

других законах  и иных нормативных актах о природополь-

зовании.  Проверка использования земли в соответствии с

целевым  назначением может проводиться как одновременно

с обследованием фактического использования участка, так

и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух

видов проверки (двух форм контроля) имеет  существенное

значение именно в начальный период использования, т. е.

освоения предоставленного земельного участка,  это поз-

воляет  своевременно  выявить возможные нарушения в ха-

рактере осуществляемых субъектом  действий  и  избежать

последующих  непроизводительных  расходов на устранение

последствий выявленных нарушений. Такого рода контроль,

именно  на ранних стадиях освоения участка,  достаточно

действен и эффективен при профилактике земельных право-

нарушений, причем профилактика дисциплинирует пользова-

телей земли,  позволяет  избежать  в  дальнейшем  более

серьезных  нарушений.  Проверка использования земель по

целевому назначению в начальный период освоения участка

должна  проводиться регулярно,  особенно в тех случаях,

когда планом освоения предусмотрены значительные  капи-

тальные вложения,  изменения состава и соотношения уго-

дий,  выполнение мероприятий, направленных на изменение

качества земель. Частота проверок, как показывает прак-

тика,  должна определяться характером выполняемых работ

и  степенью  их интенсивности.  Проверки и обследования

могут быть эпизодическими, по проверке, например, како-

го-либо факта (по жалобе, сигналу прессы и т.п.), а мо-

гут быть комплексными и плановыми.  Последние  являются

более сложными мероприятиями.  Для успехов при проведе-

нии земельного контроля  имеют  значение  обследования,

которые при учете земель определяют качественное состо-

яние и использование земель. Они подразделяются на спе-

циальные и агрохозяйственные.  К специальным обследова-

ниям относятся почвенные,  геоботанические, мелиоратив-

ные. В результате их проведения получают сведения о на-

личии питательных веществ в почве,  степени ее увлажне-

ния  и засоленности,  качестве и видах растительности и

т.п., используемые для учета земель и для других мероп-

риятий (землеустройства,  мелиорации и т.д.). При агро-

хозяйственном обследовании осматривают каждый контур  в

натуре  для  установления  фактического состояния и ис-

пользования угодий и определения их более  целесообраз-

ной  эксплуатации.  Земельно-учетные  сведения получают

также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике

органов земельного контроля проводятся в основном обме-

ры посевных площадей, других земельных участков. Приме-

няются  два способа отражения земельно-учетных сведений

— текстовой и графический. При текстовом способе данные

выражаются  цифровыми  показателями,  к  которым в ряде

случаев прилагаются объяснительные записки  или  другие

пояснительные  материалы.  При  графическом способе ре-

зультаты измерений в натуре (как первоначальные,  так и

последующие) фиксируются на планах,  что дает наглядное

представление о пространственном положении  и  размерах

земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учи-

тываемых территорий.  Таким образом,  эти два  способа,

дополняя друг друга,  позволяют всесторонне охарактери-

зовать земли при их учете.  Принятие решения по резуль-

татам проведенного контроля.  Характер принимаемого ре-

шения и его содержание основываются на данных проведен-

ных проверок, обследований и анализа полученных матери-

алов.  Принимаемое решение может носить предварительный

характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение

дополнительных работ (лабораторных  анализов,  экономи-

ческих  расчетов,  оценки  экологических  последствий и

т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немед-

ленного устранения,  при невыявлении субъекта или оспа-

ривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при по-

лучении госинспектором всех материалов, позволяющих вы-

нести правильное обоснованное решение, они передаются в

комиссию  и другие органы.  Решение по рассматриваемому

вопросу может приниматься и на месте путем  дачи  соот-

ветствующих  распоряжений об устранении выявленного на-

рушения или применения административных  санкций.  Так,

госинспектор  при  тех  или  иных обстоятельствах может

принять следующие решения: а) дать Указание (по утверж-

денной форме) о выполнении определенных действий, адре-

сованных пользователю данного  земельного  участка,  со

ссылкой на требования закона,  с определением срока вы-

полнения перечисленных в Указании конкретных работ, ме-

роприятий,  отдельных действий; в Указании дается также

предупреждение пользователю земельного участка: если он

не  выполнит всех требований,  содержащихся в Указании,

то материалы будут переданы в комиссию по  контролю  за

использованием и охраной земель соответствующего (мест-

ного) Комитета по земельным ресурсам и  землеустройству

для привлечения нарушителя к ответственности; б) соста-

вить Протокол о нарушении  земельного  законодательства

(по  форме),  который направляется в названную выше ко-

миссию;  в) вынести постановление о наложении взыскания

на лица,  виновные в совершении земельного правонаруше-

ния;  г) предписать нарушителю Требование (по форме)  о

приостановлении работ,  эксплуатации объекта, ведущихся

с нарушением земельного законодательства;  в Требовании

указывается  также  срок,  в  течение которого надлежит

устранить допущенные недостатки,  и предупреждение, что

если  работы  будут продолжаться без устранения наруше-

ний,  то по предписанию госинспектора будет  прекращено

финансирование работ; д) направить банку или другой ор-

ганизации, финансирующей работы, Предписание (по форме)

о прекращении финансирования

(кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно

вручается нарушителю,  если он не выполнит определенных

действий по приостановке работ,  указанных в Требовании

госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, ко-

торые  были  зафиксированы  в Требовании госинспектора,

последний дает правонарушителю  Уведомление  (также  по

форме)  о праве возобновить приостановленные работы.  И

одновременно с этим посылается Уведомление о  возобнов-

лении  приостановленного  финансирования (кредитования)

работ.  Исполнение решения госинспектора. Как известно,

исполнение  судебного решения обеспечивает судебный ис-

полнитель. Исполнение решения госинспектора любой служ-

бы  государственного  контроля обеспечивается самим го-

синспектором. В этих целях инспекторы Госкомзема, сани-

тарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют

книгу (журнал) учета выявленных земельных  правонаруше-

ний,  ведут  записи в ней о принятых мерах,  добиваются

восстановления нарушенных прав,  делают отметки об  ис-

полнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего

исполнения требований земельного и экологического зако-

нодательства.  Согласованная деятельность государствен-

ных органов земельного контроля и общественности с неп-

ременным участием экологических служб предприятий,  уч-

реждений и организаций позволяет своевременно предупре-

дить правонарушения, повысить эффективность работы всей

системы земельного контроля и надзора в  стране.

5.Разрешение  земельных  споров

При использовании земель

могут возникать такие ситуации, когда действия участни-

ков земельных отношений,  включая государственные орга-

ны,  либо их необоснованное бездействие  (уклонение  от

исполнения  обязанностей) могут нарушить чьи-то права и

интересы.  Например,  происходит самовольный захват или

незаконное  использование одним лицом земельного участ-

ка,  предоставленного другому субъекту, нарушение усло-

вий аренды,  правил строительства (необоснованное, про-

тивозаконное действие) или невозвращение в  установлен-

ный срок временно предоставленного участка,  неприведе-

ние участка в надлежащее состояние (необоснованное без-

действие).  Возникающие при этом разногласия, конфликты

и представляют собой земельные споры.  Земельные  споры

могут  возникать  не только между собственниками земли,

землепользователями, арендаторами, землевладельцами, но

и между ними, с одной стороны, и государственными орга-

нами - с другой.  Например,  по поводу отвода и изъятия

земельных  участков  (несогласие  с решением об изъятии

земли о сроках или размерах отвода, условиях и размерах

возмещения  стоимости  убытков).  Причиной споров могут

быть как действительно злонамеренные действия (бездейс-

твия), так и заблуждения одной из сторон по поводу сво-

их прав,  обязанностей и интересов,  т.е. неправильного

их понимания. Поэтому нарушения прав субъектов, а стало

быть,  и сами земельные споры могут быть  как  действи-

тельными, так и мнимыми. В первом случае земельный спор

разрешается путем восстановления нарушенных прав и  ин-

тересов,  во втором - путем разъяснения истинных право-

мочий.  Земельный спор может быть осложнен присутствием

нарушения  права  на жилой дом или другое строение (га-

раж,  дача,  садовый дом и т.д.).  Это случается, когда

возникает  необходимость изъятия земельного участка для

государственных или общественных нужд и сноса  (перено-

са)  строения.  Далее,  в связи с проведением земельной

реформы часты претензии граждан, предприятий, организа-

ций к государственным органам и должностным лицам, выз-

ванные необоснованным отказом в предоставлении  земель-

ного участка, его приватизации, государственной регист-

рации прав на участок,  выдаче документов и др.  В этих

случаях  участники спора равны перед законом,  несмотря

на то, что одна из сторон в споре является представите-

лем органа государственной власти. Однако такое положе-

ние складывается лишь тогда, когда конфликт относится к

категории  земельного  спора.  Нельзя считать земельным

спором разногласия о принадлежности земельного  участка

к тому или иному административно-территориальному обра-

зованию (району, селу и т.д.), в границах которого осу-

ществляются полномочия той или иной местной администра-

ции. Территория - понятие государственного права, когда

речь идет о государственной границе субъекта Российской

Федерации, и административного права, когда речь идет о

полномочиях  органа государственного управления на под-

ведомственной ему территории.  Все вопросы о территори-

альной  принадлежности  земельного участка,  а отсюда и

вопрос о том. орган какой территориальной администрации

должен рассматривать данный земельный спор,  решаются в

административном порядке и - что важно отметить  -  вне

процедуры земельного спора. Так, если земельные участки

фермера, сельскохозяйственного кооператива располагают-

ся  на  территории  двух районов,  земельный спор будет

рассматриваться органом того района,  на территории ко-

торого находится данный участок.  Владелец земли не мо-

жет здесь сам себе выбирать судью в  своем  споре.  Это

спор о территориальных границах,  а не земельный спор1.

Применение законодательства о земельных спорах -  слож-

ная проблема,  так как ст. 115-123 ЗК, регулирующие по-

рядок разрешения земельных споров, признаны недействую-

щими Указом Президента Российской Федерации "О приведе-

нии земельного законодательства Российской Федерации  в

соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24

декабря 1993 г.2 Поэтому судам и государственным  орга-

нам,  рассматривающим земельные споры, приходится руко-

водст

_________________________________________________________

1 См. Дикусар В.М. Земельные споры и их разрешение

по  законодательству Российской Федерации /Право и эко-

номика.  1995.  ь 17-18. С. 107-110 2 САПП. 1993. ь 52.

Ст. 5085.

_________________________________________________________

воваться иными нормативными актами, которые дают ответы

на вопросы, возникающие при урегулировании тех или иных

конфликтов.  Так,  права  граждан и порядок обжалования

незаконных действий  администрации  определены  Законом

Российской  Федерации  "Об обжаловании в суд действий и

решений,  нарушающих права и свободы граждан" от 27 ап-

реля 1993 г.  ь 486-11. Процедуры рассмотрения фактов о

нарушении  земельного  законодательства  установлены  в

инструкциях  по  этим вопросам,  утвержденных государс-

твенными органами земельного и экологического контроля.

При судебном разбирательстве жалоб и исков пострадавших

от нарушений пользователей земли  необходимо  руководс-

твоваться нормами Гражданского кодекса Российской Феде-

рации о возмещении убытков, а также нормами Гражданско-

го  процессуального  и Арбитражного процессуального ко-

дексов Российской Федерации.  Если судебному рассмотре-

нию  земельного спора предшествует административное его

разбирательство,  то орган,  принявший  к  рассмотрению

данный  спор,  действует  согласно той его компетенции,

которая определена законодательством о местном  самоуп-

равлении, функциях государственных органов управления в

области землепользования и проведения земельной  рефор-

мы. По новому законодательству Российской Федерации при

любых земельных спорах  гарантируется  судебная  защита

прав пользователей земли,  на каком бы титуле это поль-

зование ни осуществлялось (частная  собственность,  по-

жизненное наследуемое владение, бессрочное пользование,

аренда). Кроме названных имеются другие нормативные ак-

ты,  которыми необходимо руководствоваться при разреше-

нии тех или иных земельных споров. Так, земельные права

крестьянских  (фермерских)  хозяйств определены Законом

Российской Федерации "О крестьянском  (фермерском)  хо-

зяйстве"от 27 декабря 1990 г.2 Порядок возмещения убыт-

ков пользователям земли урегулирован постановлением Со-

вета  Министров - Правительства Российской Федерации от

28 января 1993 г.,  которым утверждено Положение о  по-

рядке возмещения убытков собственникам земли, землевла-

дельцам землепользователям,  арендаторам и потерь сель-

скохозяйственного  производства3.  Споры,  связанные со

строительством на соседних земельных участках, разреша-

ются в соответствии с нормами и правилами, утвержденны-

ми Министерством  строительства  Российской  Федерации.

Многие  вопросы,  возникающие  при разрешении земельных

споров,  разъяснены в постановлениях Пленума Верховного

Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражно-

го Суда Российской Федерации.  Это - постановление Пле-

нума  Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых

вопросах,  возникших у судов при  применении  законода-

тельства  о земельной реформе" от 22 ап-

_________________________________________________________

1. ВВС.  1993.  ь

19.  Ст.  685. 2 ВВС. 1991. ь 1. Ст. 5. 3 САПП. 1993. ь

6. Ст. 983.

_________________________________________________________

реля 1992 г., постановление Пленума Высше-

го Арбитражного Суда Российской Федерации "О  некоторых

вопросах  практики применения Закона Российской Федера-

ции "Об охране окружающей природной среды" от 21 октяб-

ря  1993  г.2,  в котором наряду с общими разъяснениями

экологического законодательства содержатся указания ар-

битражным судам о практике применения положений земель-

ного законодательства.  Административный порядок разре-

шения земельных конфликтов. Такие конфликты, как прави-

ло,  бывают настолько сложны, что без административного

(властного)  вмешательства компетентных государственных

органов его невозможно решить полностью и окончательно.

Поэтому   законодательство  допускает  административное

урегулирование земельных споров, не исключая, безуслов-

но,  и судебного их рассмотрения. Очень сложный земель-

ный спор можно "утопить" з море судебных решений. Тогда

как  властное решение высокого органа государства может

разрубить "гордиев узел".  Нисколько не умаляя значение

судебного разбирательства земельных споров,  нельзя за-

бывать о возможностях еще до суда урегулировать  многие

спорные проблемы в досудебном,  административном поряд-

ке. Закон допускает возможность обжалования решений лю-

бых  должностных  лиц,  если усматриваются в их решении

причины для судебного обжалования и  если  данный  спор

подведомствен суду или арбитражному суду. Хотя согласно

общим положениям российского законодательства  допуска-

ется судебное обжалование решений должностных лиц и ор-

ганов управления,  тем не менее это  не  означает,  что

весь  поток  жалоб должен направляться в суды.  В целях

более эффективного рассмотрения  жалоб  устанавливается

перечень дел,  подведомственных суду и арбитражному су-

ду, о чем будет сказано ниже. Этот перечень хотя и при-

мерный  (ведь  нельзя перечислить все ситуации),  но он

дает ориентиры подведомственности споров. Истец. жалоб-

щик,  потерпевший должен прежде всего подумать, в какой

орган ему обращаться,  чтобы спор  его  был  рассмотрен

быстро  и справедливо.  Если он не доверяет администра-

тивному рассмотрению его жалобы,  для него  открывается

возможность  обратиться  в народный суд или арбитражный

суд.  Административный  порядок  разрешения   земельных

конфликтов по законодательству субъектов Российской Фе-

дерации различен.  Общее состоит в том,  что  земельный

спор возбуждается путем подачи одной из сторон конфлик-

та мотивированного заявления.  Вид мотивировки  зависит

от  характера  спора и сопутствующих ему обстоятельств.

Обычно требуется документальное подтверждение  заявлен-

ных  требований.  Это  условие является целесообразным,

так как значительно облегчает процесс  разбирательства.

_________________________________________________________

1. БВС. 1992. ь 7. С. 9-11 2 Вестник Высшего Арбитражно-

го Суда РФ. 1994. ь 6. С. 40.

_________________________________________________________

Рассмотрение жалобы  начинается с подготовки материалов

и предложений по существу спора. Эта работа возлагается

на  органы землеустроительной службы (местные земельные

комитеты).  В необходимых случаях образовываются специ-

альные  комиссии  из депутатов местных представительных

органов,  представителей землеустроительных  органов  и

специалистов сельского хозяйства. Срок рассмотрения зе-

мельных споров - один месяц с момента подачи заявления.

Жалобы рассматриваются при непосредственном участии за-

интересованных сторон, которые вправе знакомиться с ма-

териалами дела, делать из них выписки, представлять до-

кументы и другие доказательства,  заявлять ходатайства,

давать устные и письменные объяснения, возражать против

доводов и соображений другой  стороны,  получать  копию

решения по спору и т.д.  Порядок исполнения решения за-

висит от характера земельного спора (возврат самовольно

занятого земельного участка,  приведение его в надлежа-

щее состояние,  устранение помех в пользовании участком

и т.п.).  Поэтому он заранее законодательством не уста-

новлен.  Он указывается в самом решении. Судебный поря-

док разрешения земельных споров.  Как уже было сказано,

приоритет принадлежит не административному, а судебному

разбирательству земельных споров, хотя административное

разбирательство и  улаживание  конфликта  бывает  более

скорым. Подведомственность споров тем или иным судебным

органам определена Гражданским процессуальным  кодексом

Российской  Федерации (ст.  22) и Арбитражным процессу-

альным кодексом Российской Федерации (ст. 20, 22). Если

кратко определить разграничение подведомственности спо-

ров,  рассматриваемых народным судом и арбитражным  су-

дом,  то можно констатировать: народные суды рассматри-

вают,  как правило, споры с участием граждан; арбитраж-

ные суды рассматривают споры организаций,  предприятий,

учреждений и споры граждан,  если они выступают в  роли

предпринимателей (в том числе споры крестьянских,  фер-

мерских хозяйств).  Пленум Верховного  Суда  Российской

Федерации  издал  постановление  "О некоторых вопросах,

возникших у судов при применении законодательства о зе-

мельной реформе" от 22 апреля 1992 г.  ь 61.  Названным

постановлением Пленума Верховного Суда Российской Феде-

рации  подведомственность споров судам определена таким

образом. Суд вправе принять к производству и рассмотре-

нию по существу дела по спорам,  связанным с земельными

отношениями, одной из сторон в которых являются гражда-

не, за исключением занимающихся предпринимательской де-

ятельностью [в том числе ведущих крестьянское (фермерс-

кое)  хозяйство].  Если спор у граждан возник в связи с

осуществлением ими предпринимательской деятельности,  а

также  по  их жалобам на решения местной администрации,

то

_________________________________________________________

1. ВВС.  1992. ь 7. С. 9-11.

_________________________________________________________

дело подведомственно ар-

битражному суду (ст. 20, 22 Арбитражного процессуально-

го кодекса Российской Федерации). Кроме того, что важно

для  практики  судов,  постановление Пленума Верховного

Суда дает при определении подведомственности  споров  и

перечень основных категорий дел (конфликтных ситуаций).

Остановимся на этих вопросах подробно.  В постановлении

Пленума  Верховного  Суда  называются 15 наиболее часто

рассматриваемых категорий дел.  Это:  1.  Требования  о

признании  неправомерным отказа местной администрации в

предоставлении земельного участка, в том числе для соз-

дания  крестьянского  (фермерского) хозяйства,  ведения

личного подсобного хозяйства,  строительства  индивиду-

ального жилого дома,  для индивидуального садоводства и

огородничества,  сенокошения,  выпаса скота.  Суд может

рассматривать спор только на стадии предоставления фер-

мерскому (крестьянскому) хозяйству земельного  участка.

Когда же фермер уже начал свою предпринимательскую дея-

тельность и у него возник спор,  то дело подведомствен-

но,  конечно,  арбитражному суду. При рассмотрении наз-

ванных споров в судах надо иметь в  виду,  что  размеры

предоставляемых  земельных  участков крестьянским (фер-

мерским) хозяйствам,  а также для ведения личного  под-

собного хозяйства, строительства индивидуального жилого

дома, для индивидуального садоводства и огородничества,

сенокошения, выпаса скота установлены законодательством

субъектов Российской Федерации  неодинаковые.  Следова-

тельно,  судам необходимо руководствоваться теми норма-

тивными актами по данному вопросу, которые приняты дан-

ным субъектом Российской Федерации. Если же такого акта

субъектом Российской Федерации не  принято,  суд  руко-

водствуется законами СССР и РСФСР, если они не противо-

речат законодательству Российской Федерации.  2. Жалобы

на  отказ в регистрации и выдаче государственных актов,

удостоверяющих право собственности на землю,  пожизнен-

ного наследуемого владения,  а также на отказ в регист-

рации заключенного  договора  аренды  земли.  Работники

профессионально-технического  училища  по решению адми-

нистрации Староюрьевского района Тамбовской области по-

лучили  из  специального фонда перераспределения земель

448  га  сельскохозяйственных  угодий  для  организации

крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако районный ко-

митет по земельным ресурсам и землеустройству отказал в

регистрации  хозяйств и выдаче государственных актов на

право собственности на землю должностным лицам  училища

— директору,  его заместителю и другим,  мотивируя свой

отказ ссылкой на ст.  2 Указа Президента Российской Фе-

дерации  "О борьбе с коррупцией в системе государствен-

ной службы" от 4 апреля 1992 г.  Комитет  по  земельным

ресурсам  и землеустройству предложил должностным лицам

ПТУ уволиться, и только после этого они по-

лучат право  заниматься  предпринимательской   деятель-

ностью и им выдадут соответствующие документы,  так как

названная статья Указа Президента запрещает  заниматься

любой  предпринимательской деятельностью служащим госу-

дарственного аппарата.  Прокурор района поддержал реше-

ние  комитета,  а  суд,  куда обратились работники ПТУ,

признал названные действия незаконными,  основанными на

неправильном толковании ст.  2 Указа Президента.  Такое

решение суда является правильным. Статья 2 Указа Прези-

дента  имеет  в  виду должностных лиц органов государс-

твенной власти и управления.  Должностные лица  ПТУ  не

относятся к этой категории работников.  Поскольку широ-

кое толкование названного Указа Президента было  частым

явлением  в  практике комитетов по земельным ресурсам и

землеустройству,  Комитет Российской Федерации  по  зе-

мельным  ресурсам и землеустройству дал нижестоящим ко-

митетам своей системы органов  Указания  "О  соблюдении

правовых  актов  Российской  Федерации  при регистрации

крестьянских (фермерских) хозяйств" от 15 декабря  1992

г. ь 23. Комитет Российской Федерации, указав о необхо-

димости точного исполнения Указа Президента  Российской

Федерации  по  борьбе  с коррупцией в системе государс-

твенной службы, вместе с тем особо подчеркнул, что мож-

но  приостанавливать регистрацию крестьянских (фермерс-

ких) хозяйств лишь в том случае,  если главами этих хо-

зяйств  являются должностные лица органов государствен-

ной власти и управления.  После освобождения  названных

лиц  от  занимаемых  ими властных должностей и передачи

функций главы хозяйства другому лицу - члену  хозяйства

регистрация  и выдача государственного акта должна быть

произведена.  3.  Требования о признании  неправомерным

прекращения  местной администрацией права собственности

на землю,  пожизненного наследуемого владения и пользо-

вания  земельными участками и их аренды.  Статья 39 ЗК,

которая дает исчерпывающий перечень оснований прекраще-

ния права собственности на землю, пожизненного наследу-

емого владения и пользования земельными участками и  их

аренды,  как известно,  признана недействующей по Указу

Президента Российской Федерации "О приведении земельно-

го законодательства Российской Федерации в соответствие

с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993

г. Из этого не следует, что иски граждан о неправильном

лишении их земельных прав на землю не должны принимать-

ся судами.  По таким искам суд, на наш взгляд, вправе и

должен руководствоваться ст.  36 Конституции Российской

Федерации,  которая  гарантирует  защиту земельных прав

граждан.  4.  Жалобы собственников земельных  участков,

землевладельцев и землепользователей на решение местной

администрации о предварительном согласовании места раз-

мещения объекта,  для строительства которого необходимо

изъятие земельного участка для  государственных  и  об-

щественных  нужд.  Согласование места размещения строи-

тельства существенно затрагивает  земельные  права  хо-

зяйств-пользователей этой земли,  так как положительное

решение вопроса о размерах  участка,  его  конфигурации

решает судьбу землевладения.  Статьи 28 и 29 ЗК опреде-

ляют процедуру согласовании,  которую нельзя  нарушать,

поскольку  она  гарантирует  защиту  законных интересов

собственников земли,  землевладельцев, землепользовате-

лей  и арендаторов.  Задача суда - проверить соблюдение

организациями,  заинтересованными в изъятии спорных зе-

мель,  того порядка,  который установлен ЗК.  5. Жалобы

собственников  земли,  землевладельцев,  арендаторов  о

признании  недействительными актов,  изданных государс-

твенными или иными органами не в соответствии с их ком-

петенцией  либо с нарушением требований законодательст-

ва. В этих случаях суды руководствуются законодательст-

вом,  определяющим  правомочия  государственного органа

или должностного лица,  принявшего обжалованное решение

(положение о данном государственном органе,  утвержден-

ное Правительством Российской  Федерации,  устав  госу-

дарственного органа,  инструкция,  определяющая права и

обязанности должностного лица,  и т.д.). Основополагаю-

щим законодательным актом здесь является Закон Российс-

кой Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений,

нарушающих  права  и свободы граждан" от 27 апреля 1993

г.  ь 4866-11. 6. Требования о признании преимуществен-

ного права наследования земельного участка после смерти

главы крестьянского (фермерского) хозяйства,  а также о

преимущественном  праве наследования земельного участка

для ведения личного  подсобного  хозяйства,  жилищного,

дачного,  гаражного строительства, ведения предпринима-

тельской деятельности,  для садоводства и  животноводс-

тва,  а также о наследовании права аренды. Порядок нас-

ледования земли значительно отличается от того порядка,

который установлен ГК. Земельный участок может наследо-

ваться гражданином или  крестьянским  (фермерским)  хо-

зяйством  не  только в тех,  случаях,  когда пользуются

землей на условиях пожизненного наследуемого  владения,

но  и  тогда,  когда она предоставлена на праве частной

собственности или аренды.  Лица,  владеющие  землей  на

другом  титуле  (временное пользование земельным участ-

ком, бессрочное пользование), не могут передавать ее по

наследству. Если умерший пользовался земельным участком

на условиях аренды, наследуется не земельный участок, а

право  его аренды (ст.  62 ЗК Российской Федерации).  В

отличие от норм гражданского законодательства наследуе-

мый земельный участок переходит не просто к наследнику,

как это происходит с обычным имуществом по нормам ГК, а

к  одному из членов данного крестьянского (фермерского)

хозяйства.  При этом  требуется  согласие  всех  членов

крестьянского  хозяйства.  Поскольку член крестьянского

хозяйства признается способным вести его,  и к тому  же

по согласованию с другими его членами, то законодатель-

ство (ст. 61 ЗК) не

_________________________________________________________

1. ВВС. 1993. ь 19. Ст. 685.

_________________________________________________________

допускает каких-либо претензий на этот счет со  стороны

местной  администрации или Комитета по земельным ресур-

сам и  землеустройству.  Другое  дело,  если  земельный

участок передается не члену крестьянского хозяйства,  а

наследнику имущества умершего,  т.  е. гражданину, изъ-

явившему  желание вести крестьянское хозяйство.  В этом

случае требуется обязательное соблюдение условий,  пре-

дусмотренных  ст.  58 ЗК:  земельный участок может быть

передан лицу,  достигшему 18-летнего возраста, имеющему

опыт ведения сельскохозяйственного производства,  соот-

ветствующую квалификацию или специальность. Таким обра-

зом, завещатель ограничен в отношении своих наследников

целым рядом условий.  Он не может,  например, использо-

вать норму ГК,  предоставляющую ему право завещать иму-

щество по своему усмотрению.  Он не может лишить  права

наследования  членов  крестьянского  хозяйства в пользу

наследников,  которые не вели это крестьянское  хозяйс-

тво,  даже если они признаются наследниками первой оче-

реди по ГК. При отсутствии членов крестьянского хозяйс-

тва  земельный участок передается одному из наследников

умершего,  изъявившему желание вести  крестьянское  хо-

зяйство.  При наличии нескольких наследников выбор про-

изводится на конкурсной основе,  а споры о  преимущест-

венном праве наследования земельного участка, как и не-

согласие с решением конкурсной комиссии  местной  адми-

нистрации,  рассматриваются судом. Если среди наследни-

ков нет желающих вести  крестьянское  (фермерское)  хо-

зяйство, то в соответствии со ст. 61 ЗК земельный учас-

ток передается по наследству в размерах,  установленных

для ведения личного подсобного хозяйства,  обслуживания

жилого дома либо для  садоводства  или  животноводства.

Таким образом, крестьянское (фермерское) хозяйство рас-

падается,  ликвидируется, а наследники получают земель-

ные  участки  по нормам,  принятым для других категорий

граждан - в соответствии с законодательством  субъектов

Российской Федерации.  7. Требования о признании непра-

вомерным отказа администрации в предоставлении  служеб-

ного надела,  а также отказа в сохранении права пользо-

вания служебным наделом за лицами, перечисленными в ст.

87 ЗК. При рассмотрении этих жалоб суды руководствуются

ст.  87 ЗК и законодательством субъектов Российской Фе-

дерации,  принятым  по  вопросам обеспечения служебными

земельными наделами отдельных категорий граждан: работ-

ников транспорта,  лесного хозяйства, лесной промышлен-

ности, водного хозяйства, рыбного и охотничьего хозяйс-

тва. Наиболее часты споры при увольнении работника-зем-

лепользователя со службы. Поскольку земельный участок -

служебный  земельный надел предоставляется гражданам во

временное пользование и в связи  с  работой  на  данном

предприятии,  то увольнение влечет за собой прекращение

пользования земельным участком, но лишь в случаях, пре-

дусмотренных  законодательством субъекта Российской Фе-

дерации.  Однако судам необходимо иметь в виду, что ст.

87  ЗК  устанавливает  обязательное сохранение права на

служебный земельный надел для ряда перечисленных в дан-

ной  статье  лиц.  Нарушать  требования  этой статьи ЗК

субъекты Федерации не могут. К названным лицам относят-

ся:  работники, прекратившие трудовые отношения при пе-

реходе их на пенсию по старости или инвалидности,  один

из членов семьи работников,  призванных на действитель-

ную срочную военную службу или поступивших на учебу,  а

также один из членов семьи работника, погибшего в связи

с исполнением служебных обязанностей:  для  нетрудоспо-

собного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а

для детей - до их совершеннолетия.  Если  же  земельный

участок  у гражданина изымается (в случаях и на основа-

нии законов Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации),  то  за гражданином сохраняется право снять

урожай сельскохозяйственных  культур  текущего  года  и

только  после  этого прекращается право пользования зе-

мельным участком.  8.  Требования о возмещении убытков,

причиненных  изъятием,  выкупом  или временным занятием

земельных участков для государственных  и  общественных

нужд,  ограничением прав собственников земельных участ-

ков, землевладельцев, землепользователей или ухудшением

качества  земель в результате влияния,  вызванного дея-

тельностью предприятий, учреждений, организаций и граж-

дан. При заявлении исков по поводу названных требований

суды удовлетворяют их на основании п.  9-13 Положения о

порядке возмещения убытков собственникам земли, землев-

ладельцам,  землепользователям,  арендаторам  и  потерь

сельскохозяйственного производства,  утвержденного пос-

тановлением Совета Министров - Правительства Российской

Федерации от 28 января 1993 г.1 9.  Требования о возме-

щении убытков,  причиненных в результате неправомерного

занятия  земельного участка,  его загрязнения,  порчи и

других нарушений прав собственников земельных участков,

землевладельцев и землепользователей.  При рассмотрении

таких исков суды руководствуются  нормами  гражданского

законодательства  о полном возмещении вреда (ст.  1064,

1069 ГК). 10. Требования о возмещении убытков, понесен-

ных собственником земли,  землевладельцем, землепользо-

вателем в связи с проведением изыскательских работ (ст.

45, 46 ЗК). При удовлетворении названных требований не-

обходимо руководствоваться не только ст.  45 и  ст.  46

ЗК,  но и ст. 15 ГК, а также Временным положением о по-

рядке  выдачи  лицензий  на  право  выполнения  проект-

но-изыскательских работ, связанных с использованием зе-

мель. Это Положение утверждено Комитетом Российской Фе-

дерации по земельным ресурсам и землеустройству 15 мар-

та 1993 г.  и опубликовано в газете "Экономика и жизнь"

(ь 28, июль 1993 г.). 11. Требования о возмещении мест-

ной администрацией стоимости  произведенных  затрат  на

улучшение  земель  в  случае  добровольного прекращения

права пожизненного  наследуемого  владения  и

_________________________________________________________

1.  САПП.1993. ь 6. Ст. 983.

_________________________________________________________

пользования земельными  участками и их аренды,  а также

требования местной администрации к  землевладельцу  или

землепользователю  о  возмещении  ущерба,  связанного с

ухудшением качественного состояния и порчей земель. 12.

Жалобы  на решение местной администрации о предоставле-

нии земельного участка другим лицам. Таким решением мо-

гут  быть  ущемлены права и охраняемые законом интересы

собственника, землевладельца, землепользователя (напри-

мер,  у собственника, землевладельца в результате реше-

ния местной администрации уменьшаются  размеры  участка

или  они  лишены  подъезда к своим земельным участкам).

13.  Споры между  собственниками  индивидуальных  жилых

строений, расположенных на смежных (соседних) земельных

участках,  об устранении препятствий в пользовании  зе-

мельным участком, в том числе и в случае, когда оспари-

ваются его границы и размеры.  14. Споры между садовод-

ческим товариществом и его членами;  споры членов това-

рищества между собой,  а также споры между супругами, в

том  числе  и  бывшими,  по  поводу  раздела земельного

участка или определения порядка пользования этим участ-

ком. 15. Споры между членами дачно-строительного коопе-

ратива и кооперативом, а также споры членов дачно-стро-

ительного кооператива между собой по поводу пользования

земельным участком или  его  раздела.  В  постановлении

Пленума  Верховного Суда Российской Федерации,  в част-

ности,  не названа одна часто встречающаяся в  судебной

практике  категория  споров,  существенно затрагивающая

интересы оздоровления экологической обстановки в регио-

нах.  Так,  районные  и областные администрации выносят

решения о предоставлении земельных участков под различ-

ные виды строительства,  дачи, сады в таких местах, где

строительство запрещено в целях охраны природы. В таких

случаях  граждане  и их общественные организации вправе

обратиться в суд с требованием  об  отмене  вынесенного

решения.  Ленинградская региональная общественная орга-

низация "зеленых" обратилась с  иском  в  Ленинградский

областной  суд к правительству Ленинградской области об

отмене его решения "Об отводе Ленинградскому оптико-ме-

ханическому  объединению  им.  В.И.  Ленина  земельного

участка под организацию коллективного садоводства в Вы-

боргском районе" от 22 ноября 1993 г. ь 950-р. По этому

решению отводилось 21,4 га в лесах первой группы с  вы-

рубкой древесины. Дело в 1994 г. несколько раз рассмат-

ривалось в Ленинградском областном суде,  но  всегда  в

иске "зеленым" отказывалось. Лишь после повторной жало-

бы истца в Верховный Суд Российской Федерации было  вы-

несено решение от 19 мая 1995 г. Ленинградского област-

ного суда, которым требования "зеленых" были удовлетво-

рены полностью.  Из материалов дела было видно, что ре-

шение правительства Ленинградской области было вынесено

в нарушение не одного, а нескольких законов. Во-первых,

отводимый земельный участок находился  в  лесах  первой

группы, не подлежащих вырубке, которая допустима лишь в

исключительных случаях  и  с  разрешения  Правительства

Российской  Федерации  (ст.  22 Основ лесного законода-

тельства Российской Федерации).  Поэтому  Ленинградская

областная  администрация не имела права выносить подоб-

ные решения.  Во-вторых, данный земельный участок нахо-

дился  в  водоохранной зоне реки Гладышевки Карельского

перешейка,  что также не позволяло отводить участок под

садоводство (ст. 99 действовавшего тогда Водного кодек-

са РСФСР и изданные в ее исполнение нормативные  акты).

И наконец, в-третьих, по планам ведения лесного хозяйс-

тва на территории,  охватывающей,  в частности,  и этот

участок,  создавался заказник, с чем также обязано было

считаться правительство Ленинградской области.  Ленинг-

радским "зеленым" пришлось приложить немало труда, что-

бы доказать даже совершенно явное  беззаконие,  поэтому

их опыт важен как судебный прецедент, показывающий пра-

вильный вариант решения суда при  обжаловании  действий

местных властей.  Неподведомственны судам споры и жало-

бы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для

государственных и общественных нужд,  прекращением прав

на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения

земельных  участков,  а также иные земельные и имущест-

венные споры, связанные с земельными отношениями, когда

их  участниками  являются предприятия,  их объединения,

организации любых организационно-правовых форм, включая

колхозы,  а также граждане и их объединения,  самостоя-

тельно осуществляющие предпринимательскую деятельность,

в  том  числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйс-

тво, поскольку в силу ст. 20, 22 Арбитражного процессу-

ального кодекса Российской Федерации указанные дела от-

носятся к юрисдикции  арбитражного  суда.  Рассмотрение

земельного спора третейским судом. Такие суды создаются

самими спорящими сторонами.  Члены суда  избираются  из

доверенных  лиц в составе одного или нескольких судей -

поровну от каждой стороны. Затем судьи избирают еще од-

ного судью.  Должно быть нечетное количество судей. Они

могут рассматривать любой  земельный  спор,  подведомс-

твенный народному суду или арбитражному суду. О переда-

че дела в третейский суд стороны  заключают  письменный

договор  (соглашение).  Передача  спора на рассмотрение

третейского суда исключает возможность его рассмотрения

в данный момент органами правосудия,  т.  е.  народного

суда или арбитражного суда.  Третейский суд  не  связан

правилами общего судопроизводства,  но обязан выслушать

объяснения сторон,  изучить сущность конфликта. Решение

третейского  суда постановляется по большинству голосов

и излагается письменно.  Если решение третейского  суда

не исполнено обязанным лицом добровольно,  то заинтере-

сованная сторона может обратиться в  народный  суд  или

арбитражный  суд - по подведомственности с просьбой вы-

дать ей исполнительный лист.  Народный  судья  (арбитр)

вправе  отказать в этом,  если решение третейского суда

противоречит закону.

На данный отказ в 10-дневный  срок  может  быть  подана

частная жалоба.  После вступления в законную силу опре-

деления судьи об отказе в выдаче исполнительного  листа

спор  может быть передан на рассмотрение органов право-

судия. Производство третейского суда передается на хра-

нение в народный суд (арбитражный суд),  в районе кото-

рого происходило третейское разбирательство дела.