Радник

---

С увеличением объема правительственной власти кабинета мини­стров произошло значительное увеличение чиновного и военного аппаратов, которые, в свою очередь, сильно повлияли на возвыше­ние роли правительства в государственно-властной деятельности. Одним из элементов этой громадной административной структуры стала Гражданская служба, Которая целиком является творением XIX в. и отмечена, по мнению английских комментаторов, следую­щими важными свойствами: высокой оперативностью, неподкупно­стью и аполитичностью.

В первой половине XIX в. кадры административных ведомств комплектовались на основе патронирования. Вакансии на граждан­ской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или которых надо было вознаградить в целях усиления поддержки пра­вительства или существующего парламентского большинства. При смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государст­венном аппарате и на их место назначались сторонники нового пра­вительства.

Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения пра­вящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирования нередко была такая ситуация, при которой многие должности были надежно монополизированы земельной аристократией и В Централь­ном, и В Местном аппаратах администрации. Обострение В Середине века конкуренции и притязаний со стороны городских промышлен­ных и Торгово-финансовых Кругов сопровождалось, В Частности, и требованиями о реформе гражданской службы.

Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна. Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет зани­мался административной работой в Индии, где реформы админист­ративной службы уже были проведены в жизнь и значительно уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в админи­стративных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым комментариям, здесь был частично использован полит

ико-организа­ционный опыт древнеиндийских государств.

Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система откры­тых экзаменов как единственный способ комплектования службы. Экзамены проводились постоянной комиссией по делам граждан­ской службы, свободной от вмешательства министров и членов пар­ламента. Так обеспечивалась изоляция службы от влияния партии большинства в палате общин. Персонал гражданской службы по об­разцу Ост-Индской компании подразделялся на два разряда — выс­ший (интеллектуальный, определяющий общее направление дея­тельности) и низший (технический и обслуживающий персонал).

Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парламен­те. В 1 8 7 0 г. канцлер казначейства Роберт Лоу из либерального каби­нета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута—Тревельяна 1853 г.

Первоначально гражданская служба представляла единый орга­низм без строгого горизонтального деления на разряды; принцип конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах. Впоследствии должности высшего («руководящего») состава получи­ли ныне сохраняющееся название Класса администраторов (другие переводы термина — административный класс, командующий класс и т. п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществлялись по программе классических и математических наук и в том объеме, в котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в специальном коми­тете вопроса о состоянии дел в области комплектования граждан­ской службы было высказано мнение о весьма значительных затра­тах, связанных с изучением математических и классических дисцип­лин, Р. Лоу было заявлено, что подобные расходы на нужды внутренней управленческой деятельности оправданы тем, что речь идет об общении государственных служащих не только со своими согражданами, но и с внешним миром.

Отношение к гражданской службе сильно изменилось в XX в. в связи с большими темпами профессионализации и бюрократизации управленческой деятельности не только в государственной, но и во многих других областях организованной социальной активности. Эта сторона общественной жизни была в большей степени заметна пред­ставителям наук, основанных на конкретных эмпирических наблю­дениях (социология, политология), и в меньшей — формально-дог­матической юриспруденции. Все это дало основание Р. Мюру, авто­ру монографии «Как управляется Британия» (рус. пер. 1936 г.), напомнить афоризм Э. Бёрка о том, что большинство людей отстает в своем политическом развитии по меньшей мере на 50 лет, и уче­ные-конституционалисты не являются здесь исключением. Вопреки некоторым авторитетным мнениям английских конституционали­стов полувековой давности (Милль, Бэджгот и др.) могущественный класс постоянных (несменяемых) профессиональных чиновников существует, хотя и не фиксируется формальным конституционным правом.

Именно этот мощный и растущий элемент бюрократии предстает вовне «бесконтрольным чиновничеством», которое доктрине Разде­ления властей Противопоставляет более подходящую ему доктрину Концентрации ответственности. Наиболее «бюрократизированным» из всех правительственных учреждений Р. Мюр считал колониальное ведомство. Именно здесь практика сосредоточения управления в ру­ках бюрократии делала ответственность министра или верховенство решений парламента «одинаково нереальными».

< Попередня   Наступна >