Російська юридична література История государства и права зарубежных стран История государства и права зарубежных стран Тема 1.13. Дальневосточная республикаТема 1.13. Дальневосточная республика
| История государства и права зарубежных стран - История государства и права зарубежных стран |
В 1918-1922 гг. крупнейшие государства современного мира (США, Англия, Франция, Япония, Китай и др.) в порядке реализации внешнеполитической функции осуществили широкомасштабную военную интервенцию в отношении Советской России, поддерживая в годы гражданской войны многочисленные и часто сменяющиеся контрреволюционные правительства.
После падения власти адмирала А. В. Колчака в мартовские дни 1920 г. население Владивостока, как и в 1917 году, переживало бурное и тревожное время, ожидая грядущих серьезных перемен в общественной жизни. Большевики отказались от немедленного установления диктатуры пролетариата и заявили, что они выступают за возобновление общедемократического пути развития Дальнего Востока и готовы сотрудничать со всеми социально-политическими силами, борющимися за прекращение интервенции и гражданской войны.
Вся полнота власти принадлежала Временному правительству Приморской земской управы, в состав которого вошли видные дальневосточные деятели февральской 1917 г. революции во главе с правым эсером А. С. Медведевым. Правительственная программа предусматривала:
Сохранение буржуазного строя; частной собственности и предпринимательства "при условии защиты интересов трудящихся"; привлечение иностранного капитала на концессивных началах к разработке природных богатств Дальнего Востока. Социальные преобразования должны были сводиться к разрешению "земельного вопроса в интересах широких крестьянских масс на основе трудового землепользования", к развитию "социального законодательства для более полного обеспечения материальных и правовых интересов рабочего класса".
Дальневосточное демократическое правовое государство будет базироваться на "экономическом демократизме, политической свободе и верховенстве закона". Приморское правительство считало, что одной из ошибок Временного Всероссийского правительства и лично А. Ф. Керенского являлось то, что итоги буржуазно-демократической революци
1. В дореволюционный период В. С. Завойко - видный предприниматель Петрограда, который незадолго до событий февраля 1917 г. перевел свои капиталы в США;
2. Получив американское гражданство, он занялся активной деятельностью в революционной России. В 1917 г. являлся одним из советников генерала Л. Г. Корнилова, автором нормативных актов этого претендента в диктаторы России. После гибели Л. Г. Корнилова верно служил А, В. Колчаку, способствуя ориентации последнего на США;
3. Политическое кредо В. С. Завойко: Российское государство должно пойти по американскому пути развития. По его мнению, историческая судьба распорядилась так, что в 1920 году первое политическое здание на этом пути суждено заложить владивостокскому правительству, которое с помощью США может создать демократическую Приморскую земскую республику. В числе основателей этого государства В. С. Завойко видел и себя, предложив А. С. Медведеву проект Конституции будущей республики. При разработке этого памятника земского конституционализма использовались текст Конституции США 1787 г., законодательство Всероссийского Временного правительства 1917 г., а также отдельные акты буржуазных правительств Сибири и Дальнего Востока 1918 - 1920 гг. Основу проекта составили следующие политико-юридические концептуальные положения:
1. В социальных потрясениях и падении Российской империи виновны политические партии и борьба между ними, которая переросла в революцию, вовлекая малокультурные и политически безграмотные массы в пагубный водоворот насилия, анархии, вражды и хаоса. Политическим партиям не должно быть места в будущем российском обществе;
2. Создать новое российское государство могут только земства, как наиболее близкие населению органы власти, через нравственное возрождение народа, восстановление экономики, образования и науки, установление господства права и законности;
3 Формирование суверенной и независимой России - процесс постепенный и длительный. Земская власть из Приморья распространится на другие районы страны, что приведет к последовательному возникновению Приморской земской республики, Дальневосточной земской республики;
4. Строительство земской республики должно вестись на основах народовластия, федерации и разделения властей;
5. Основной закон Приморской республики - оптимальное соединение земского государственного уклада с принципами американского конституционного права;
6. Государственное устройство Приморья, а в дальнейшем и всей России, будет базироваться на широком самоуправлении;
7. Государство и закон обязаны в равной мере обеспечить интересы личности, общества и государства.
Конституционный проект В. С. Завойко состоял из Преамбулы и семнадцати разделов, включающих 292 статьи. В отличие от американской Конституции один из первых разделов проекта подробно регламентировал статус гражданина, его права и обязанности. В его преамбуле Творилось: "Мы, народ Приморской области, во имя общего блага, торжества труда и справедливости, господства права и закона и сохранения всех благодеяний свободы, как для нас, так и для нашего потомства - принимаем и утверждаем "Основные законы", которые изменяются и дополняются исключительно волею народа". "Господство права и закона" - формула правового государства, в котором права и обязанности гражданина должны носить всеобъемлющий характер и быть конституционно закреплены и гарантированы. Гражданином Приморской земской республики считался бывший подданный российской империи, родившийся в Приморье или проживший на ее территории не менее 2 лет. Вся жизнь гражданина должна быть направлена на благо и пользу народа, служить примером.
Земля, недра, леса, воды - общенародная собственность, которая на правах аренды могла быть предоставлена предприятию, кооперативам и частным лицам, в том числе и иностранцам при условии соблюдения ими природоохранительного законодательства. Имущество, нажитое гражданином преступным путем, должно быть конфисковано через суд. Торговые и промышленные предприятия, имеющие более 5 работников и доход не менее 25 тыс. рублей, обязаны были публично сообщить о своих доходах.
В случае сокрытия доходов, неуплаты поимущественно-подоходного налога, совершения противозаконных операций, предприятие подлежало конфискации в судебном порядке. В проекте провозглашалось равенство граждан перед законом, который был объявлен "воспитателем народа". В нем получили юридическое закрепление свобода совести, слова, печати, собраний, манифестаций и т. д., но запрещалась деятельность политических партий. Каждый гражданин имел право на труд, отдых, социальное обеспечение и образование, которое, по мнению автора проекта, являлось "рычагом", при помощи которого народ двигается вперед по пути прогресса". В связи с этим 1/3 национального дохода государству надлежало тратить на образование. "Забота о детях и стариках, - говорилось в проекте, - является первым долгом народной власти". Государство обязано беречь здоровье граждан и вести борьбу с таким негативным социальным явлением, как пьянство.
В проекте заявлено о неприкосновенности личности, имущества, жилища, а также свободе передвижения и выбора профессии. Однако гарантии прав и свобод граждан в проекте отсутствовали. Избирательное право граждан было ограничено. Возрастной ценз 21 год устранял от участия в выборах значительную часть молодежи. На это же были направлены образовательный ценз ("бегло читать настоящие Основные Законы и объяснить прочитанное") и ценз оседлости (не менее 2-х лет проживания в Приморье).
Копируя государственное устройство США, проект В. С. Завойко предусматривал создание федерации. Область как субъект федерации по правовому статусу напоминала американский штат, где власть, однако, осуществляли земства.
В. С. Завойко был сторонником республиканской формы правления, основанной на теории разделения властей с системой "сдержек и противовесов", так характерной для американской практики. Верховная власть объявлялась принадлежащей суверенному народу (совокупность приморских граждан) в лице Законодательного собрания, состоящего, как и американский конгресс, из двух палат:
Думы, избираемой сроком на 1 год путем прямых выборов, и Совета, избираемого на 1 год законодательными органами областей. Проект вводил институт пожизненных членов Совета, избираемых на объединенном заседании Совета и ДУМЫ из числа старейших членов обеих палат. Законопроект, принятый одной палатой, нуждался в одобрении другой. Принятый большинством голосов в обеих палатах собрания законопроект становился законом после утверждения его предводителем Республики, избираемому на 5 лет Законодательным собранием. Он мог быть переизбран на второй срок, но уже на 4 года. Как и американский президент, предводитель Приморской республики являлся одновременно главой государства и правительства, их полномочия полностью совпадали. В отличие от американского образца, в рассматриваемом конституционном проекте взаимоотношения между законодательным собранием и предводителем не были определены. Предводитель имел право использовать вето в отношении законопроекта, принятого собранием, и это вето могло быть преодолено только повторным одобрением законопроекта обеими палатами собрания большинством в 2/3 голосов в каждой палате.
Верховную судебную власть осуществлял Высший Суд Приморской республики, который комплектовался с помощью более сложной процедуры, чем Верховный Суд США. 1/3 пожизненного состава Высшего Суда Приморской республики избиралась законодательным собранием, 1/3 избиралась выборными коллегиями всех окружных судов и 1/3 избиралась составом Высшего Суда. Данный суд являлся высшей аппеляционной инстанцией и его решения были окончательны. В проекте было закреплено право Высшего Суда толковать Конституцию и объявлять неконституционными акты, противоречащие Основному Закону. Две другие категории судов, члены которых избирались гражданами Республики, - окружные и мировые суды присяжных назывались в проекте "оком государства", а полиция - "слугой народа", личный состав которых назначался правителем из. чип, имеющих "высокое умственное развитие", "высокий стандарт нравственности", гражданственности, честности и неподкупности". Полиция, состоящая из служащих - профессионалов, вела борьбу с политической и уголовной преступностью. Функции охраны общественного порядка в городах и селах осуществляла муниципальная полиция, в состав которых входили военнообязанные лица мужского пола от 18 до 45 лет. Свои обязанности они выполняли безвозмездно. Вооруженной силой земской республики являлась Народная гвардия, в рядах которой находились призывники и добровольцы с 19 лет. Срок службы в пехоте - 1 год, в технических войсках - 2 года. Интересным является положение, согласно которому народогвардеец не мог быть демобилизован, если не обучился грамоте, не стал физкультурником и не знает текста действующей Конституции.
Председатель Приморского Правительства А. С. Медведев внимательно изучил текст конституционного проекта В. С. Завойко и признал его интересным и заслуживающим внимания. Однако Приморское Правительство вынуждено было его отклонить, понимая, что трудящиеся, составляющие большинство населения, выступят против отделения Приморья от РСФСР и создания буржуазно-демократического государства. Навязать данное политическое решение силой американцы уже не могли, так как уже был на лицо закат интервенции и США о выводе своих войск с территории русского Дальнего Востока.
В апреле 1920 года на политической карте появляется новое государство - Дальневосточная Республика, которая разделяла РСФСР и Японию, на допуская войны между ними. Отказ от Советов на Дальнем Востоке - это также уступка Западу. А через год в апреле 1921 года. Учредительное собрание Дальнего Востока принимает Основной закон (Конституцию) Республики. Исторический феномен состоит в том, что в этом "ременном политическом образовании эпохи гражданской войны впервые в мире представители социалистических и буржуазных партий предприняли попытку сконструировать демократическое правовое государство. Дальний Восток является единственным районом России, где в 1920 - 1921 гг. накоплен определенный опыт строительства демократической правовой государственности. Видный политический деятель того времени С. Я. Гроссман уже в 1921 году заявил, что ДВР представляет собой идеал правового государства. Но, думается, вряд ли можно было утверждать это с такой категоричностью. Для возникновения правового государства в то время не существовало необходимых экономических, социальных и иных условий. Положение к тому же - усложнялось интервенцией и гражданской войной. Да и временные рамки были очень короткие: уже в конце 1922 года Дальневосточная Республика исчезла с политической карты. Дальний Восток вновь стал составной частью РСФСР. С учетом этого можно только говорить о том. что ДВР наводилась лишь на пути к построению правового государства и при этом, на начальном этапе.
Формирование демократического и правового государства в ДВР началось с принятия пакета важнейших документов. направленных на объединение областей Дальнего Востока в единую демократическую республику и ее конституционное оформление.
Учредительным собранием Дальнего Востока была принята Конституция, не имеющая аналогов в мировой истории. В Дальневосточной Республике Основной закон был разработан и принят за более короткое время, чем Конституция в СЩА и РСФСР. В состав конституционной комиссии Учредительного Собрания Дальнего Востока вошли представители всех политических партий ДВР (от коммунистов до монархистов). В ходе упорных споров и дискуссий они создали статьи Основного закона Республики, впервые в мире используя как советскую, так и буржуазную конституционную практику. Конституция ДВР являлась продуктом коллективного юридического разума, согласованной воли различных социальных сил. При разработке учитывались накопленные веками общечеловеческие и общедемократические ценности. Конституция ДВР основывалась на идеях и принципах демократического правового государства: широкие права и свободы граждан, многопартийность, суверенитет, народовластие, разделение властей, верховенство закона, рыночное хозяйство и другие. Анализ Конституции и других документов ДВР позволяет установить основные концепции строительства демократического правового государства в Республике:
— рыночные отношения и госкапитализм в полном объеме;
— социальная справедливость обеспечивается обществом и государством;
— конструирование государства народной демократии;
— право ДВР выражало волю народа и базировалось на нормах правового и дореволюционного законодательства.
Конституция Дальневосточной Республики состояла из десяти разделов и 184 статей, следовательно, но объему более 1см в 26 раз превышала Конституцию США 1787 года и в 2,5 раза Конституцию РСФСР 1918 года. Конституция ДВР не только закрепляла уже существующие общественно-политические и правовые институты, но и намечала новые перспективные направления в развитии Забайкалья и дальнего Востока. Она являлась одной из самых демократических в Азиатско-Тихоокеанском регионе.
Конституция ДВР стала юридической основой демократического правового государства. Основной закон Республики фиксировал общественный договор между личностью, обществом и государством. В отличие от Конституций США, Японии, Китая и других стран региона, Основной закон ДВР имел специальный раздел о правах и свободах граждан.
Примечательно, что сначала Конституция Республики фиксировала социально-экономические, политические личные права и свободы граждан (раздел 3) и только затем -положения о государственных установлениях (раздел 4). Этим самым она утвердила приоритет человека, законодательно закрепляла, что интересы личности превыше всего гарантировала их осуществление и защиту. В Конституции был представлен широкий спектр прав и свобод граждан:
Отменены сословные деления, преимущества, привилегии, звания, чины, титулы (ст. 12), зафиксированы равноправие народов, отделение церкви от государства и школ от церкви, провозглашалась неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки, свобода совести, слова, печати, собраний, стачек, выбора профессии, передвижения, местожительства (ст. 13-18). Конституция признавала права граждан на образование на родном языке (ст. 174).
В отличие от Конституции РСФСР 1918 года, в Основном законе ДВР не было записано право граждан на труд. В обстановке гражданской войны, хозяйственной разрухи и безработицы ДВР не имела достаточно материальных ресурсов для осуществления этого права. Конституция провозглашала труд обязанностью всех граждан республики, ограждая интересы рабочего класса, гарантировала охрану труда, восьмичасовой рабочий день, минимум реальной заработной платы. Был закреплен принцип государственной помощи беднейшим крестьянам и поощрение всех видов коллективного и индивидуального хозяйства в деревне. Конституция утверждала равноправие женщине, охраняла материнство и детство. Социальная справедливость обеспечивалась обществом и государством с привлечением всех видов капиталов и благотворительности. Социальным обеспечением из общественных средств пользовались малоимущие слои населения (семьи народоармейцев и лица. пострадавшие в войнах), а из местных средств самоуправления. инвалиды и лица, временно утратившие трудоспособность. Кроме того, все вышеуказанные категории граждан имели право бесплатно пользоваться баней, транспортом и рядом других услуг.
Социальное страхование осуществлялось за счет работодателей, без всяких вычетов из заработной платы страхуемых. Наем рабочей силы производился через биржу труда, профсоюзам было предоставлено право заключать коллективные договора с работодателями.
В случае нарушения условий договора рабочие могли обратиться в суд или арбитраж, даже объявить забастовку, которая в ДВР была узаконена. Закон требовал, чтобы рабочие и служащие работали честно, проявляли трудолюбие. Широкое применение получила практика материального стимулирования труда. Общественной деятельностью разрешалось заниматься в нерабочее время.
Минимальная заработная плата должна была соответствовать прожиточному минимуму в данной местности.
Национализация и муниципализация строений в ДВР не были произведены, весь жилой фонд оставался в частном секторе. Жилищные комиссии при местном самоуправлении занимались заселением очередных квартиросъемщиков в частные дома, следили за взиманием платы и условиями проживания.
Осуществлялось государственное бесплатное и частное платное медицинское обслуживание и культурно-просветительское образовательное обслуживание населения, поощрялось советское и духовное милосердие. Была установлена пенсия в зависимости от прожиточного минимума для лиц, навсегда потерявших трудоспособность из-за увечья, болезни, старости. Социальная политика была направлена объединение люден в процессе решения сложных проблем общественного и личного бытия, на достижение гражданского мира и согласия.
Важной обязанностью граждан ДВР являлась служба вооруженных силах.
Граждане республики были наделены правом избираться и быть избранными в представительные органы государственной власти. По Конституции избирательным правом обладали лица с восемнадцати лет независимо от расы, пола национальности, образования.
В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. в ДВР получили избирательные права лица, живущие на нетрудовые доходы бывшие офицеры белых армий и др.
Конституция ДВР предоставляла избирателям свободу слова, собрании и митингов без всяких ограничений. Выборы являлись всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании.
В Конституции ДВР представительная демократия сочеталась с непосредственной демократией на производстве, на собраниях и сходках граждан, в процессе обсуждения важнейших общегосударственных решений. Однако она не предусматривала, учитывая условия гражданской войны, всенародного обсуждения (референдума) проектов крупнейших общегосударственных мероприятий и законов.
Основной закон ДВР - единственный на территории бывшего СССР конституционный документ, в котором получила закрепление новая экономическая политика (раздел 5). Его анализ позволяет цельно представить экономическую модель ДВР, которая включала следующие элементы: общенародная (государственная) собственность на землю, леса, воды, многообразие форм собственности государственная, кооперативная, частная; многоукладность экономики; свобода производителей, предпринимательства и торговли; хозяйственная самостоятельность местных административных единиц. Государственные предприятия функционировали на основе хозрасчета, самофинансирования я самоуправления. В ДВР предусматривалась организация смешанных, акционерных предприятий и коммерческих банков, а также частная денационализация промышленности я сдача нерентабельных предприятий в аренду частным лицам я артелям. В ДВР сохранилась старая система землепользования, а также применение наемного труда в крестьянском хозяйстве. Закон разрешал сдавать землю в аренду.
Укрепление финансово-бюджетной системы в ДВР осуществлялось через введение подоходно-поимущественного налога, золотого денежного обращения, кредитных операций, сокращения непроизводственных расходов, уменьшение численности госаппарата и армии, переход на мобилизационно-наемную основу комплектования вооруженных сил.
Для восстановления отдельных отраслей народного хозяйства допускалось привлечение частного русского и иностранного капитала через аренду и концессию. Отсутствие государственной монополии внешней торговли позволяло предприятиям и торговым фирмам ДВР устанавливать прямые связи со своими партнерами за границей.
Право государственной собственности на землю, недра, воду, леса предоставляло республике возможность наиболее рационально использовать природные богатства Дальнего Востока, охраняя их.
Места обитания малочисленных народов Дальнего Востока были объявлены законом неприкосновенными и всякое вторжение в них министерств и ведомств было запрещено.
Главным компонентом политической системы ДВР являлось государство диктатуры народа в форме демократической республики. Политическая система ДВР включала различные общественные организации. Статья 18 Конституции объявляла свободу "возникновения и существования союзов и обществ". В Основном законе ДВР отсутствовала статья о руководящей роли РКП(б) или какой-либо политической партии.
Конституция Республики закрепляла принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Высшим законодательным органом ДВР являлось однопалатное собрание, избираемое на два года гражданами Республики.
Функции коллективного президента исполняло правительство, которое избиралось Народным собранием на два года в количестве семи человек. Высшая исполнительно-распорядительная власть принадлежала Совету Министров, назначаемому правительством. Высшую судебную власть осуществлял Политический кассационный суд, члены которого назначались правительством. Конституция ДВР вводила механизм "сдержек и противовесов" властей. Так, Народное собрание осуществляло контроль за законотворческой деятельностью правительства, и последнее имело право промульгации (обнародование) законов, принятых высшим представительным органом власти Республики. Чтобы не допустить усиления одних органов власти по отношению к другим, наблюдение за законностью деятельности всех органов власти Республики, государственных, общественных, частных предприятий и организаций вел Народный контроль. Все проекты законов и ведомственные акты подлежали рассмотрению и утверждению органами народного контроля.
Дальневосточная Республика - унитарное государство. В национально-государственном устройстве Республики областная автономия сочеталась с культурной автономией. В Забайкалье, где компактно были расселены буряты и монголы, была создана бурят-монгольская автономная область. Другим малочисленным народам была предоставлена культурно-напиональная автономия, которая основывалась на народовластии и национальном самоуправлении. Местные органы власти строились на основах демократии. Их система состояла из правительственных органов государственной власти на основе соединения государственных органов (собрания уполномоченных) с их исполнительно-распорядительными учреждениями (управления и нарревкомы) и эмиссаров (уполномоченных) областных управлений, нарревкомов в уездах. Эта система предусматривала единство центральной и местной власти на основе соединения государственных органов и самоуправления, которые, в отличие от муниципалитетов, были наделены государственно-властными полномочиями.
Оценивая в целом Основной закон Дальневосточной Республики, необходимо отметить, что он появился в переломное время и должен был стать фундаментом будущего демократического правового государства. Этот документ по праву занимает особое место в конституционной истории страны.
Вместе с тем первую и единственную дальневосточную конституцию нельзя идеализировать. Это был документ своего времени. Не случайно газета "Вечер" 7 мая 1921 г. писала о том. что Конституция ДВР далека от совершенства, в ней много пробелов. Однако этот исторический документ содержит ряд оригинальных юридических решений и в некоторых своих положениях не потерял актуальности и в Ваше время.
26 мая 1921 г. белогвардейцы при поддержке японских войск свергли в Приморье власть ДВР. В этот же день было провозглашено образование "независимого" Приамурского государства и сформировано Временное правительство во главе с С. Меркуловым - известным предпринимателем юристом, и общественным деятелем Дальнего Востока.
Конституцией Приамурского государства был ряд указов и положений, изданных Временным правительством. К их числу относились: Указ от 26 мая 1921 г. "Об исполнительных органах государственной власти", "Положение об учреждении Совета управляющих ведомствами Временного Приамурского правительства" от 5 мая июля 1921 г., "Положение о Приамурском народном собрании" от 8 июля 1921 г и некоторые другие. Данные конституционные акты юридически закрепили структуру государственной власти.
После разгона Народного собрания ДВР в Приморье меркуловское правительство планировало создать послушный своей воле законодательный орган. 14 июня 1921 г. оно издало "Положение о выборах в Приамурское народное собрание". Согласно "Положению" вводилось всеобщее избирательное право. Активным избирательным правом наделялись русские граждане обоего пола с 21 года, пассивным с 25 лет, фактически избирательное право не было всеобщим, поскольку в нем действовали многочисленные ограничения (цензы), отстраняющие от участия в выборах значительную часть населения. Эти ограничения сводились к следующим:
1. Сравнительно высокий возрастной ценз отстранял от участия в выборах молодежь до 21 года.
2. Право избирать и быть избранным в Народное собрание по ст. 29 указанного "Положения" лишались лица, принадлежащие к "антигосударственным партиям" (коммунисты, анархисты и др.). Обращает на себя внимание ст. 29 (часть 2), которая гласит, что избирательного права лишаются лица, не являющиеся членами данной партии, но "разделяющие и осуществляющие их политическую я социальную программу". Когда критерии, определяющие соответствие или несоответствие того или иного лица данному положению, при его широком толковании властями, были недостаточно ясны, то от участия в выборах могли быть отстранены широкие демократические массы, и прежде всего рабочие и крестьяне.
Для того чтобы граждане могли участвовать в голосовании, мало было удовлетворять избирательным цензам. Необходимо было еще быть включенным в списки избирателей. Регистрация в списках производилась по инициативе самого избирателя. Регистратору вменялось в обязанность лишь не допускать к участию в выборах лиц, не имеющих, согласно установленным цензам, права голоса. Лица, не внесшие себя в избирательные списки, подлежали наказанию по постановлению районной избирательной комиссии (по ст. 24 штрафу до 50 руб. золотом). Эта административная санкция была направлена против тех, кто бойкотировал выборы, и ложилась тяжелым бременем на малоимущую часть населения.
Каждый избиратель имел один голос. Все избиратели голосовали на одинаковых основаниях, составляли как бы единую избирательную коллегию. Выборы объявлялись прямыми при тайном голосовании. В "Положении" ничего не было сказано о норме представительства (числе жителей, представленных одним депутатом), в соответствии с которой правительству надлежало образовывать избирательные районы. Не объясняя, из каких расчетов оно исходит, правительство устанавливало весьма странную избирательную географию. В "Положении" сказано, что Приморская область будет представлена в Народном собрании 140 депутатами, а Сахалинская и Камчатская - 5 депутатами каждая. Безусловным являлось то, что избирательные районы не были равными по числу жителей, следовательно, и избирателей. Например, городские избирательные районы Приморской области должны были избирать 74 депутата, а сельские - 688. Своеобразна была вводимая "Положением" избирательная система. Даже в мировой практике редко встречается такое явление, когда избирательная система строится в зависимости от избирательной географии. В сельской местности "Положение" устанавливало следующую избирательную систему. При системе относительного большинства избранным по району считался тот кандидат, который собрал больше действительных голосов, чем любой другой кандидат, баллотировавшийся в том же районе.
В городах Приморья применялась пропорциональная система выборов, при которой депутатские мандаты распределялись между участвующими в выборах политическими партиями пропорционально количеству голосов, поданных за их кандидатов.
Применение смешанной избирательной системы обеспечивало победу буржуазии и ее партиям на выборах. В выборной кампании приняли участие различные буржуазные партии и организации: от монархических организаций и партий кадетов до "демократического союза" и эсеров. В состав Народного собрания были избраны представители крупного промышленного и финансового капитала, генералитета, церкви, зажиточного крестьянства, казачества.
В указе № 13 от 14 июля 1921 г. меркуловское правительство объявило Народное собрание продуктом "Подлинной воли всего народа" и приняло ряд актов, закрепляющих правовое положение высших органов государственной власти и управления.
Правовой статус Народного собрания определяется специальным "Положением о Приамурском Народном собрании", изданным правительством 8 июля 1921 года.
Согласно "Положению" высшая законодательная власть принадлежала однопалатному Народному собранию, избираемому на вышеуказанных основах сроком 1 год. Право созыва и роспуска Народного собрания принадлежало по ст.9 "Положений" Приамурскому правительству, которое издавало для этого специальный указ. Народное собрание действовало в сессионном порядке (очередные и чрезвычайные сессии). Внеочередные сессии созывались по требованию правительства или по требованию не менее 50 членов Народного собрания (ст. 10). Продолжительность сессии законом не ограничивалась. Народное собрание обладало следующими полномочиями:
1. Полномочия законодательного характера: согласно "Положению" ни один закон не мог быть издан, если он не был рассмотрен и одобрен Народным собранием, ст. 2;
2. Финансовые полномочия: утверждение государственного бюджета;
3. Полномочия, связанные с утверждением и рассмотрением международно-правовых договоров с иностранными державами.
В "Положении" ничего не было сказано о других полномочиях Народного собрания, присущих парламентам стран Запада: о полномочиях по контролю над деятельностью правительства, полномочиях, связанных с формированием органов государства, и др. Интересен пункт "д" ст.13, который содержал общую и непосредственную установку о том, что рассмотрению Народного собрания подлежат все другие вопросы, которые специальным законодательным актом будут предоставлены Народному собранию учредительным съездом. Более того, будущий учредительный съезд, по "Положению", уже реально ограничивал сферу полномочий фактически существующего Народного собрания. Так, пункт "а" ст.13 гласил, что Народное собрание не может законодательствовать по вопросам, относящимся к общественному и государственному устройству Приморья, к политическим и гражданским правам граждан. Это также относилось к компетенции будущего учредительного съезда. Так, в своеобразной форме меркуловское правительство ограничивало роль высшего законодательного органа. Законодательные полномочия Народное собрание осуществляло в соответствии с процедурой, установленной регламентом. Первой стадией законодательного процесса являлось внесение законопроекта (законодательная инициатива). Для того чтобы обязать Народное собрание принять к своему рассмотрению законопроект, необходимо было обладать правом законодательной инициативы. Субъектами права законодательной инициативы могли быть: 1) члены Народного собрания; 2) правительство; 3) Совет управляющих ведомствами. Законодательная инициатива избирателей отсутствовала. Право законодательной инициативы членов Народного собрания было ограничено. Так, вносить законопроект на рассмотрение парламента могли только группы депутатов, насчитывающие не менее 10 человек (ст.3 "Примечание").
Наиболее важное значение имела на практике правительственная законодательная инициатива. Внесенные законопроекты подвергались обсуждению в комиссиях и на заседании Народного собрания. Народное собрание, согласно регламенту, трижды обсуждало законопроект. Каждое такое обсуждение составляло особую стадию законодательной процедуры, называемой чтением законопроекта. Первое чтение законопроекта проводилось без его обсуждения по существу и являлось простой формальностью. Законодательная практика Народного собрания показывала, что если правительство не желало допустить детального обсуждения того или иного законопроекта, то по его указанию вносилось предложение о прекращении прений. Важное место в деятельности Народного собрания занимало утверждение государственного бюджета (роспись доходов и расходов) путем принятия соответствующего закона. Проект государственного бюджета вносился на рассмотрение Народного собрания правительством. Исключительное положение в системе высших органов власти занимало правительство. Специального акта, определяющего правовые основы деятельности правительства, не существовало. Но анализ различных документов позволяет сделать вывод, что меркуловское правительство фактически осуществляло полномочия, которые в других капиталистических государствах формально предоставлены главе государства, главе правительства и отдельным министрам. Правительство по ст. 1 "Положения о Народном собрании", осуществляло законодательную власть совместно с Приамурским народным собранием. По ст. 2 данного "Положения" ни один закон не мог войти в силу без одобрения его правительством.
В период между сессиями Народного собрания правительство издавало нормативные акты, имеющие силу закона, с последующим их утверждением Народным собранием. Кроме того, правительство, как мы отмечали выше, играло важную роль в законодательной деятельности Народного собрания. Правительство осуществляло непосредственное руководство всей работой госаппарата и принимало решения по разнообразнейшим вопросам внутренней и внешней политики, действовало в обход Народного собрания и при проведении внешней политики. Меркуловское правительство начало без уведомления и согласия Народного собрания военные действия против ДВР. Меркуловское правительство не информировало Народное собрание о переговорах с другими странами. Ответственность правительства перед Народным собранием отсутствовала.
В условиях обострения гражданской войны Меркуловское правительство присвоило себе чрезвычайные полномочия. Содержание этих чрезвычайных полномочий было разнообразным: своими актами оно отменило действующие законы, запрещало всякую политическую деятельность. Милиция получила право производить аресты и применять оружие без соблюдения действующих правовых норм и т. п.
Важнейшим органом административного управления Приамурского государства являлся Совет управляющих ведомствами. Согласно "Положению об учреждении Совета управляющих ведомствами", разработанному и утвержденному правительством 5 июля 1921 г., это был исполнительно-распорядительный орган, ответственный в своей деятельности перед Народным собранием и правительством.
Совет управляющих ведомствами состоял из председателя и членов, которые назначались и смещались правительством. Решения Совет принимал коллегиально, простым большинством голосов. Присутствие управляющего, к ведомству которого относился рассматриваемый вопрос, был обязательным. В заседаниях Совета с правом совещательного голоса участвовали представитель государственного контроля и специалисты.
Совет осуществлял на территории Приморья высшую исполнительно-распорядительную власть, направляя и объединяя деятельность всех государственных ведомств.
На основе Указа правительства № 1 от 26 мая 1921 г. были созданы следующие государственные ведомства с соответствующими внутренними подразделениями:
Ведомство внутренних дел;
Финансово-экономическое ведомство;
3) Ведомство юстиции.
В Приамурском государстве не существовало четкой и единообразной системы местного управления.
После переворота 26 мая Меркуловское правительство назначило в уезды правительственных уполномоченных, обладающих всей полнотой административной власти и имеющих право контроля за деятельностью земств.
Стремление правительства свести деятельность земств исключительно к разрешению местных хозяйственных вопросов вызвало недовольство и протесты последних. В условиях неустойчивости своего положения Приамурское правительство вынуждено было пойти на временную уступку земскому самоуправлению и объявило 17 июня 1921 г об организации при ведомстве внутренних дел специального совещания по вопросу о разграничении функций правительственных учреждений и органов местного самоуправления. В состав указанной комиссии, помимо чиновников ведомства внутренних дел, вошло 6 представителей местного самоуправления.
Комиссия не добилась существенных результатов. Представители самоуправления заявили, что они не желают отходить от больших и ответственных государственных дел, порученных им еще в 1917 г. Правительством Керенского, законами которого они руководствуются. В ответ на это последовало официальное выступление в печати управляющего ведомством внутренних дел Б. П, Разумова. Он обвинил земства в том, что своим сотрудничеством с РКП(б) до событий 26 мая они предали идеалы демократии правительства Керенского. Управляющий отметил, что деятельность самоуправления привела к развалу хозяйства, культуры, к отрыву земств от населения и т. п. От имени правительства он объявил о необходимости срочно ввести на местах "единообразные формы" административно-хозяйственного аппарата. Ссылаясь на положительный опыт царских крестьянских начальников, В. П. Разумов предложил ввести институт старшин и старост, которые будут содержаться за счет местных средств.
Исходя из этих политических идей, ведомства внутренних дел разработало и ввело в действие "временное положение о личных правах и управлении сельских обывателей". В этом акте указывалось, что под "сельским обывателем" понимается сельский житель как носитель гражданских и политических прав.
Каждый обыватель являлся членом сельского общества поселка или деревни.
Сельское общественное управление состояло из сельского схода и старосты. Сельский сход составляли совершеннолетние сельские обыватели-домохозяева, как мужчины, так и женщины. Сход мог решать вопросы при явке 50% его членов. Староста собирал и распускал сход, наблюдая за цельностью межевых знаков на землю, находящихся в собственности сельских обывателей, наблюдал за исправным содержанием дорог, мостов, сбором налогов и недоимок по ним, следил за общественным порядком и т. д. Волостное правление во главе со старшиной.
В состав волостного правления входили сельские старосты, члены волостного правления, а также лица, избираемые из числа сельских обывателей.
Собрание волостных старшин составляло уездный съезд. Председателем съезда являлся управляющий, который назначался правительством и был перед ним ответственен.
Управляющий уездом осуществлял функции, которые при царизме принадлежали предводителю дворянства и уездному исправнику. Крестьяне восприняли введение этой системы управления как возврат к царской административной практике. Сельское население в подавляющем большинстве бойкотировало выборы в эти органы управления. План введения нового местного административного управления провалился. Тогда правительство решило "в своем духе возродить" деятельность местного земского и городского самоуправления. В январе 1922 г. правительство через своих уполномоченных отдало указание о выборах в органы местного самоуправления.
Приамурское правительство отменило соответствующие законоположения о земстве Временного правительства Керенского и издало новые "Временные правила для производства выборов волостных, уездных и губернских земских гласных" .
Согласно "Временным правилам" земские гласные должны были быть избраны на три года (1922 - 1925 гг.).
Число гласных устанавливалось земским собранием в зависимости от численности населения. Каждая волость (город) образовала избирательный округ, который делился на избирательные участки.
Активным и пассивным избирательным правом данной местности обладали российские граждане, достигшие 21 года, проживающие в данной местности более года и имеющие недвижимую собственность. Данное положение устраняло от участия в выборах неимущие слои населения.
Таким образом. Дальний Восток России на завершающем этапе гражданской войны и интервенции прошел интересный, содержательный и своеобразный путь Конституционного строительства. Три оригинальные Конституционные модели Дальнего Востока не имели аналогов в истории конституционного права и представляют значительный теоретический и практический интерес.
< Попередня Наступна >