125

---

§ 4. Метод административно-правового регулирования

Управленческие административные отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упоря­дочить, развить, охранять.

Административная деятельность (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих административных связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные соци­альные роли. Это неравенство право не может и не стремится устранить. Законодатель, воспринимая его как объективную необходимость и регламентируя организацию и функциониро­вание исполнительной (административной) власти, юридиче­ски оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязан­ностей субъектов. Этим объясняются особенности администра­тивно-правового метода регулирования.

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем ис­пользования власти, обеспечения преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два су­щественно различных метода регулирования - административ­но-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Административное право - юридическая форма, модель функционирования публичной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной сторон

ы другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональным (свя­зи типа «инспектор - контролируемый»). Юридическое нера­венство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на од­ном уровне административной иерархии, неодинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях мо­жет изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор таможни).

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имуще­ственные, товарные отношения, оно устанавливает юридиче­ское равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождаю­щим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотно­шения, является чаще всего договор, отражающий волю обеих сторон. В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отноше­ниям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, граж­данское законодательство не применяется, если иное не преду­смотрено законодательством» Конечно, административные правоотношения могут возникнуть из договора, а граждан­ские - из недоговорных отношений, но, как правило, нормы административного права устанавливают правовое неравенство субъектов, а нормы гражданского - равенство.

Большинство административно-правовых отношений возни­кает в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влеку­щими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заяв­ление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в от­ношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое регу­лирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения гра­ждан, связанные с призывом на военную службу, получением права на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязан­ности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистиче­ские данные, отчеты, справки, декларации.

При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей незаинтересованной стороне - суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются право-восстановительными (взыскание убытков и т. п.) и используют­ся в интересах пострадавшего. Существующие в администра­тивно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участни­ков таких отношений обеспечиваются, споры между ними ре­шаются в административном порядке: субъектом власти, кото­рый был (является) стороной административного правоотноше­ния, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Субъекты исполнительной (административной) власти наде­лены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообраз­ные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рас­смотрение, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.

Естественным продолжением названного неравенства сто­рон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще все­го только путем подачи жалоб (исков) в компетентные государ­ственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в односторон­нем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.

Еще раз отметим, что особенности предмета обусловливают специфику метода регулирования. Административное право за­крепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздейство­вать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Закрепляя демократические начала формирования исполни­тельной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан и частных организаций, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое дру­гое, административное право придает властеотношениям циви­лизованный характер, способствует развитию в них начал за­конности, справедливости, демократии.

Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в админист­ративную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Конеч­но, главным методом, который используется при правовом ре­гулировании административной деятельности, был и остается административно правовым. Но наряду с этим право в услови­ях демократии использует и средства, близкие к гражданско-правовому методу, при регулировании административно-право­вых отношений. Право обязывает органы государственной вла­сти заключать административные договоры, проводить конкур­сы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д.

 

< Попередня   Наступна >