128

---

§ 4. История развития административно-правовой науки

Камералистика

Начало развитию науки административного права положила камералистика - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная по­требность в финансах для содержания двора (государства), чи­новничества и военных, а также развитие меркантильной эко­номической политики выступили главными причинами станов­ления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также по­лицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совер­шенствования. Будучи политической по сути, камеральная нау­ка учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и но­вая наука административного права XIX столетия.

Практически до XIX в. назначением полицейской государст­венной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан», безопасности и благосостояния. Соответственно этому с терми­ном «полиция» идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась «полицейской наукой». Она состав­ляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практи­ческих указаний по осуществлению административных дейст­вий.

С развитием управления в важную правовую отрасль посте­пенно превращалось и административное право. Оно вырабаты­вало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы дея­тельности. Одновременно административное право представля­лось и в качестве самостоятельн

ой юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наи­более значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права.

Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие на­селенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала их воз­можность самообеспечения при удовлетворении своих потреб­ностей. Следствием этого стало проведение глубоких социаль­ных и экономических перемен, появление новых задач публич­ного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управ­ления нормативных нововведений Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям пони­мания и развития права всей правовой системы и законода­тельства

Полицейское право

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управле­ния выдающихся ученых Р. Моля и Л. Штейна. Система управ­ления либерального правового государства характеризуется раз­делением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), «связыванием» законом администра­тивной власти правителей и установлением субъективных пра­вовых позиций каждого индивидуума по отношению к государ­ственной власти. Таким образом, с образованием государствен­но-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки ад­министративного права. Сначала эта наука называлась «госу­дарственно-правовой наукой» (наукой государственного права) что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом.

Административное право отделилось от науки государствен­ного права в качестве самостоятельной части дисциплины пуб­личного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Предпосылкой выделения нового админи­стративного права послужило появление уже в XVII-XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, т. е. чиновни­ков. В те времена сильной центральной государственной вла­сти требовался корпус профессиональных администраторов, который послушно и качественно исполнял бы свои задачи. Возникновение чиновничества с их верностью закону, беспри­страстностью и деловитостью являлось важным условием фор­мирования буржуазного правового государства. В XIX в. про­изошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для выполнения зарождавшегося в то время «управленческого го­сударства».

С превращением тоталитарного «полицейского государства» в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просве­щения и Великой Французской революции возник новый взгляд и на административное право: управление должно осно­вываться на законе; оно осуществляется при непременном уче­те прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам; административные положения уже не могут про­извольно изменяться, как это было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение вла­стей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематиче­ской административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-право­вые отношения между государством и гражданами, то появля­лась надежда на реальное юридическое установление и систе­матизацию административного строительства и управленческих действий.

Административно-правовая наука в конце XVIII -начале XIX в.

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен («Принципы государ­ственного управления», 1812 г.), Ж. Имберт («Административ­ные нравы», 1825 г.), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845 г.), А. Шардон («Административная власть», 1912 г.). В этих и других работах преобладало представление о таком управле­нии, которое регламентировано законом, т. е. правовые пред­ставления об администрации возобладали над прочими. Админи­стративное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла опреде­ленное место в общей теории административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения революционного движения в Германии 1848— 1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине XIX столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и админист­ративного права. Особо подчеркивал это требование К. фон Гербер, утверждавший, что административно-правовые предпи­сания не должны служить простым приложением к государст­венному праву.

Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о не­обходимости тщательной научной разработки принципов адми­нистративных действий содействовало то, что понятие правово­го государства было ограничено в соответствии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра «Право­вое государство». По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет ус­тановлено законом, а само управление подчинено судопроиз­водству.

К. фон Гербер под отношением между государством и граж­данином понимал правоотношение, в рамках которого должны гарантироваться соблюдение публичных прав и обеспечение правовой защиты. Он попытался распространить действие пра­вовых норм на область управленческой деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие этой теории про­должил Ф. Майер, который первым высказал идею об объеди­нении земельного (т. е. разрозненного по отдельным землям) административного права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Уче­ный подчеркивал, что «административная юстиция является предпосылкой административного права», а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроиз­водства.

Таким образом, Ф. Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в 1884 г., являясь представителями так называемого юридическо­го метода в исследовании административно-правовых вопро­сов, сделали попытку сформулировать общие административ­но-правовые принципы.

Внутри административно-правовой науки в те годы конку­рировали между собой два направления в развитии админист­ративного права.

Представители государственно-правого,о, т. е. политиче­ского, направления (научно-государственного метода), исполь­зуя в методическом плане достижения полицейской науки, пытались привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т. е. материю, составляющую пред­мет управления. Целью подобного подхода в развитии науки административного права являлось полное описание реально­го функционирования управления в различных областях госу­дарственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управле­ния и относительно этого получали свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутренне­го единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного пра­вового материала, требующего систематизации и кодифика­ции.

Научно-правовой (юридический) метод распространялся на сферу исследования административно-правовых вопросов. При этом использовались достижения сравнительно-правового под­хода. Юридический метод был направлен на создание админи­стративного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов, он способствовал всестороннему позна­нию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге были разработаны понятия «систе­ма» и «общее учение» административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дис­циплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Немногим позже в западноевропейских странах была созда­на система административных судов, в которых можно было об­жаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от про­извола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались администра­тивные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г.

В эти же годы продолжало свое быстрое развитие муници­пальное самоуправлени.. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих ор­ганах в городах и сельской местности, был сильнее связан с уч­реждениями социального благосостояния, т. е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправле­ние становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности с помощью такого правового средства, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.

Административное право конца XIX - начала XX в.

В переломную эпоху конца XIX - начала XX в. наука адми­нистративного права постепенно превращалась в самостоятель­ную дисциплину. О. Майер, невзирая на значительное преиму­щество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, шта­тах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской администра­тивно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях про­изошло становление в XX в. современной административно-правовой науки.

О. Майер изложил свое видение принципа правовой госу­дарственности в вышедшем впервые в 1895 г. произведении «Германское административное право». Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государст­венную деятельность в области законодательства, юстиции и управления. Ученый исходил из того, что необходимой основой административного права является конституционное государст­во, т. е. такое, в котором народное представительство при осу­ществлении государственной власти участвует в законотворче­стве. При этом над всякой государственной деятельностью дол­жен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине «правовое государст­во».

О. Майер определил понятие «управление» как «деятель­ность государства по осуществлению своих целей в рамках ус­тановленного правопорядка». Чтобы соответствовать принци­пам правового государства, управление в нем должно быть свя­зано правовыми принципами, создание которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное право». В качестве дополне­ния к общим принципам права О. Майер выделил властный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленче­ского действия отношения и подлежащий судебному контролю. Сформулированные им понятия субъективного публичного пра­ва, публичной собственности и публичного предприятия - весьма заметный вклад в теорию административно-правовой науки.

Основные достижения науки административного права в XX в.

В течение первых десятилетий XX в. большой вклад в усо­вершенствование германского административного права был внесен такими учеными, как К. Корманн, Ф. Фляйнер, Ю. Ха-чек, А. Меркл, Р. Тома и В. Еллинек. Под влиянием идей и положений германского административного права развивалась административно-правовая наука и в других европейских стра­нах.

Основными достижениями науки административного права последних 70-80 лет являются: 1) возрастание государственно­го вмешательства (государственного регулирования) в эконо­мику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благо­устройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законода­тельства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное су­допроизводство); 6) установление законодательных основ пуб­личной службы, профессиональных чиновников; 7) повыше­ние качества нормативного регулирования административного договора и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура административного права, которая видоиз­менялась под воздействием нового административного законо­дательства.

Современное развитие науки административного права ба­зируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование администра­тивного права идет путем придания ему все более четких орга­низационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Упомянутый ранее принцип «преимущества закона» (принцип законности или оговорки закона) - основополагаю­щий для административного права, в сфере совершения адми­нистративных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руковод­ствоваться действующим в конкретной сфере законом, т. е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодате­лем.

Другой важной тенденцией, которая развивается в послед­ние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегу­лированным правовыми нормами и направленным на обеспе­чение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имею­щихся у органов управления властных полномочий, а на пра­вильном, целесообразном, эффективном и законном их ис­пользовании.

История развития российской науки административного права

Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, та­кие, как управленческое право, полицейское право, охрана об­щественного порядка, принуждение, акт управления, государ­ственная служба. Поэтому опыт дореволюционной России при­меним и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из первых русских полицеистов, были сторонниками принуди­тельного государственного вмешательства во все области на­родной жизни.

Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основа­ния государственного благоустройства, с применением к рос­сийским законам», который был подготовлен под явным воз­действием идей Р. фон Моля.

В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием «Всту­пительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», в которой попытался критически проанали­зировать уже сделанное в области полицейского права. Замет­ный след в развитии русского административного права оста­вили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотре­нию вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая идеи Р. фон Моля применительно к российским историческим ус­ловиям.

Аналогично странам Западной Европы наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли за­метный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н. Н. Белявский,. П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Пали-бин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На ста­новление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука изучало полицейское законо­дательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки по­лицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управ­ление, другие - все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического.

Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок. Опреде­ление науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина «полицейская деятельность», под которой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществ­ляемая правительством, состоящая в наблюдении за предпри­ятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определе­ние науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяю­щих полицейскую деятельность государства По его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государ­ственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом по И Т Тарасову на­зывается совокупность постановлений и норм определяющих полицейскую деятельность в государстве

Одним их важнейших источников науки полицейского пра­ва в России являлась практика формирования и деятельности полицейских учреждений. В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и обще­административные полномочия. В общую компетенцию рос­сийской полиции в XVIII в. включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дозна­ние; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с ни­щенством; перепись городского населения; паспортное дело; обеспечение безопасности движения по улицам; надзор за про­тивопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, ремонт дорог и мостов, очистка рек, укреп­ление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строительство и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики.

Таким образом, как в Российской империи, так и в западно­европейских странах под термином «полиция» в XVIII в. пони­мали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только общественного поряд­ка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а также осуществление функций так называемого «внутреннего управления».

Российское полицейское право как учебный курс на рубеже XIX-XX вв. включал следующие составные части: 1) понятие и содержание науки полицейского права; источники действую­щего полицейского законодательства; меры полицейского при­нуждения; 2) деятельность полиции безопасности (в области предупреждения и пресечения преступлений; наблюдения за печатью; предупреждения и пресечения опасностей, не завися­щих от человека; реализации строительной полиции и т. д.); 3) деятельность полиции благосостояния (в области образова­ния;, обеспечения материального благосостояния; содействия развитию сельского хозяйства и торговой промышленности).

Административное право конца XIX - начала XX в., пони­маемое в широком смысле, представляло собой учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования ис­ключались нормы о государственном устройстве, судебной дея­тельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансо­вое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И нако­нец, наука административного права включала административ­ную юстицию как особую форму разрешения коллизий (спо­ров), возникающих в процессе административной деятельно­сти. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права.

Материальная, или Особенная, часть науки административ­ного права - это нормы, которые определяют задачи деятель­ности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. Сюда входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука админист­ративного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административно­го права как отрасли права, регулирующей управленческие от­ношения. Однако это развитие было противоречивым. В пер­вые годы советской власти административное право преподава­ли профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова.

В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья из­вестного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.», в которой автор выделил четыре этапа развития адми­нистративного права.

Первый период (примерно до середины 1918 г.) характе­ризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополиза­цией банков. В этот период государственная власть была чрез­вычайно децентрализована. Децентрализация вводилась даже в армии, когда вся власть в армии была передана солдатским Со­ветам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в ар­мии была ликвидирована и введена, как и прежде, система на­значений командиров.

Второй период (середина 1918 - начало 1921 г.) - эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие от­расли экономики были сосредоточены (централизированы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли в преддверии новой экономической поли­тики. Таким образом, характерная для первого периода децен­трализация сменилась централизацией государственной власти.

С введением новой экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые принципы организации управления. Государство хотело руководить лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное планировалось предос­тавить в частные руки и развивать на условиях частной ини­циативы. Поэтому объем государственного управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела долж­ны были рассматриваться обычными судами, и государство брало на себя ответственность за незаконные акты своих чи­новников.

Чтобы укрепить законность управления, была создана про­куратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью совершения управленческих действий, а также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали из пользования землей. В этот период, который продлился до конца 1928 г., было сделано много попыток кодифицировать административное право. Од­нако в тех республиках, где эти попытки имели место, они не завершились успехом.

С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался чет­вертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным оттеснени­ем частного хозяйства и его заменой государственным хозяйст­вом и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодатель­стве. Можно здесь вспомнить о введении паспортов.

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административ­ного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства со­циализма».

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной закон установил систему органов управления как особую группу орга­нов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки советского государ­ства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права было оп­ределено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку админи­стративного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского админи­стративного права, а также полномочий органов государствен­ного управления, анализ методов руководства хозяйством, со­циально-культурным строительством и т. д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т. д. В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что «советское социали­стическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складываю­щиеся в процессе государственного управления, т. е. исполни­тельно-распорядительной деятельности социалистического го­сударства»1.

В 1940 г. был опубликован первый учебник административ­ного права после восстановления этого учебного курса в сис­теме учебных юридических дисциплин2. Его авторы подчерки­вали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права опреде­лялся через понятие исполнительно-распорядительной дея­тельности; были сформулированы принципы советского госу­дарственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был под­готовлен учебник административного права для юридических вузов3.

В течение 1950-1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных важнейшим вопросам и инсти­тутам административного права. Серьезным научно-теоретиче­ским анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, администра­тивного процесса, государственной службы) характеризовались 60-70-е гг. В 1966 г. вышла монография видного ученого-административиста В. М. Манохина «Советская государственная служба», в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие го­сударственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государст­венной службе, изданных в 1960-1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регла­ментации государственно-служебных отношений.

В середине 80-х - начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических во­просов науки административного права, как сущность и пред­мет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его форм и методов; система и правовое положение органов государственного управления; го­сударственная служба; административный процесс; админист­ративная юрисдикция; обеспечение законности в государствен­ном управлении. Особое внимание уделяется роли человече­ского фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

В течение нескольких лет (конец 70-х - начало 80-х гг.) вид­ными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был под­готовлен и издан шеститомный курс «Советское административ­ное право»: «Методы и формы государственного управления» (1977 г.); «Государственное управление и административное право» (1978 г.); «Управление в области административно-поли­тической деятельности» (1979 г.); «Управление социально-куль­турным строительством» (1980 г.); «Основы управления народ­ным хозяйством» (1981 г.); «Управление отраслями народного хозяйства» (1982 г.).

В 1995-1998 гг. было издано много научной и учебной ад­министративно-правовой литературы. Профессора А. П. Але­хин, Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихоми­ров и другие ученые опубликовали свои учебники по админист­ративному праву. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко «Государственная служба Российской Фе­дерации» (1996 г.) и В. М. Манохина «Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование» (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как слу­жебное право.

Возрос интерес ученых и к проблеме административного до­говора административно-деликтного и полицейского права, к административной деятельности органов внутренних дел. Даль­нейшее развитие получили также проблемы административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об админи­стративных правонарушениях.

После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ, новых федеральных законов, законов субъектов РФ перед наукой ад­министративного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового иссле­дования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного са­моуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принци­пы и функции современного административного права; созда­ние нового административного законодательства и его даль­нейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; ад­министративная юстиция (административно-судебная деятель­ность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы госу­дарственной службы (публичной службы); укрепление закон­ности и дисциплины в сфере государственного управления.

На протяжении последнего десятилетия административное право стремительно развивается в трудах многих российских ученых-административистов. В 1995-2003 гг. было издано много учебной административно-правовой литературы. Про­фессора А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Коз­лов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. А. Тихомиров и дру­гие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по административному праву.

Предметом теоретического анализа отношений в сфере дей­ствия норм административного права все чаще в настоящее время становятся главные содержательные характеристики ад­министративно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддержи­вает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения обще­ственной безопасности, эффективности управления государст­венными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

В качестве доктрины развития современного российского административного права можно считать совокупность науч­ных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития администра­тивного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной органи­зации и функционирования публичного управления в россий­ском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его прав и свобод.

Современная доктрина административного права заключает­ся в обосновании: а) главных направлений развития админист­ративно-правового регулирования; б) необходимости измене­ния его структуры в соответствии с новыми потребностями го­сударственно-правового и экономического строительства, а также развивающимся административным законодательством; в) установления в системе публичного управления администра­тивных процедур, правовых режимов и порядков, способствую­щих появлению эффективного государственного и муниципаль­ного управления, защите прав и свобод физических и юридиче­ских лиц; г) развития административного права в соответствии с традиционными международно-правовыми стандартами и его «европеизации» (не в смысле простого заимствования поло­жений административного законодательства стран Западной Европы и перенесения «модной» терминологии в российский административно-правовой лексикон); д) формирования адми­нистративного законодательства, отвечающего принципам и на­значению современного правового государства.

Практически все административно-правовые институты, входящие как в Общую, так и в Особенную часть российского административного права требуют сейчас позитивного развития или необходимого реформирования. Однако в настоящее время доктрина административного права должна, по нашему мне­нию, строиться с учетом уже достигнутого в теории и «практи­ке» административного права преимущественно по таким на­правления, как управленческий процесс, административные процедуры и административная юстиция (административное судопроизводство). Именно данные институты являются сего­дня наиболее актуальными и спорными, именно они составля­ют основу административно-правового регулирования в новой системе экономических и политико-правовых отношений, складывающихся в правовом государстве.

Масштабность и многоплановость возможного реформиро­вания административного права обусловлены многими причи­нами, главная из которых состоит в необходимости распростра­нения режима правовой государственности на главные отноше­ния, которые регулируются административно-правовыми нормами. Принципы современного правового государства должны действовать и в системе административно-правовых отношений. Можно с уверенностью констатировать, что в на­стоящее время административное право России не в полной мере соответствует масштабам правового государства. Хотя, как известно, ст. 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое госу­дарство; многие конституционно-правовые положения доказы­вают данный тезис. Однако в сфере административно-правово­го регулирования демократические принципы правового госу­дарства не нашли необходимой институализации и правового действия.

Простейший анализ действующего законодательства РФ по­казывает, что современное российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам право­вого государства: во-первых, в России до настоящего времени не принят федеральный закон (или законы), который регла­ментировал бы порядок принятия административных актов и общие вопросы административных процедур; во-вторых, не в полной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т. е. в России пока отсутствуют специализированные административ­ные суды (или административные коллегии), которые профес­сионально рассматривали бы административные дела, т. е. спо­ры, возникающие из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административ­ное право не отвечает требованиям и стандартам правовой го­сударственности.

Если задать вопрос, что происходит в настоящее время с наукой и отраслью административного права, то ответ будет традиционным: о сложности преодоления сложившихся в со­ветские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых-административистов. Можно задать еще несколько вопросов. Не на долго ли затянулся процесс реформирования российско­го административного права? Сколько времени предстоит еще говорить о необходимости проведения реформы администра­тивного права?

Думается, что процесс коренного изменения системы адми­нистративно-правового регулирования - очень длительный процесс, зависящий главным образом от степени развития со­ответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и по­требностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. О реформе административно­го права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с советским административным правом, а с другой - со сложив­шимся административным правом начала XXI в. Поэтому о ре­формировании административного права следует размышлять лишь при непременном учете этапов его исторического разви­тия. Процесс формирования «нового» административного пра­ва не должен рассматриваться вне контекста исторических пе­ремен в государственно-правовом строительстве страны.

Будет ли полезной для науки «перестройка» системы адми­нистративно-правового регулирования, «разрушение» устарев­ших принципов и традиций в административном праве? Отве­тить на этот вопрос непросто. Представляется, что все же для изменения самых глубинных характеристик современного ад­министративного права, преодоления «старых» (и одновремен­но простейших) догм системы административного права требу­ется его реформа, что будет позитивным процессом. Однако процессом формирования нового административного права не­обходимо руководить. Традиции (в том числе и в правовом ре­гулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренни­ми связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися от­ношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «но­вый мир» административного права, развивать его новые тра­диции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе админист­ративно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных иде­ях, доктринах, теоретических достижениях.

Создание нового «базиса» административного права предпо­лагает появление иных теоретических догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулиро­вания. В связи с этим нужно формировать базисные условия для развития российского административного права. Новая сущность административного права, по нашему мнению, состо­ит в том, что административное право регламентирует отноше­ния не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Кон­трольные полномочия, например, судебной власти (судей и су­дов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, а также ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки применяются в целях реализации принципа разделе­ния властей и соответствия административной практики при­знанным стандартам современного правового государства

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, определению его понятий и инсти­тутов, выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры.

 

1 Петров Г. Предмет советского административного права // Сов. государство. 1940. № 7. С. 38.

2 См.: Советское административное право: Учебник для вузов. М, 1940.

3 См.: Студеникин С. С, Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское ад­министративное право. М., 1950.

< Попередня   Наступна >