44

---

ГЛАВА 3

Особливості адміністративно–правового статусу різних категорій керівників

§ 1. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців

Характеристика адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців тісно пов?язана з характеристикою влади, яку вони реалізують. Дослідження сутності влади вказаної категорії керівників допоможе з?ясувати і особливості їх правового статусу.

Отже, управлінський різновид влади притаманний тим керівникам, які мають очолювати “організаційне утворення індивідів”, а не таке досить аморфне явище, як галузь народного господарства (мова йде про міністрів, які формально не очолюють міністерство, а реалізують державне управління в певній галузі).

Теоретично, влада – це те, чим поведінка індивідів як учасників організації найбільше відрізняється від їхньої поведінки за межами цієї організації. Саме влада надає організації її формальної структури, а особам, які мають владні повноваження – право і можливість керувати (спрямовувати та координувати дії підлеглих, а отже і усього органу в цілому). Владність обов?язково передбачає наявність підлеглості.

Соціальне призначення або основна мета влади полягає в тому, щоб за допомогою прямого або опосередкованого впливу на людей, їх об?єднання чи роз?єднання протидіяти деструкції, кризі, розпаду суспільства, сприяти підтриманню стабільності суспільного цілого, його прогресу та зміцненню, тобто влада виступає необхідним засобом підтримання квазістабільності суспільства.

Широке застосування влади як засобу координації діяльності органу відображає важливі приклади його використання. На о

собливу увагу заслуговують три функції влади:

1). забезпечення відповідальності особи перед тими, хто має цю владу.

2). гарантування компетентності прийняття рішень.

3). дає можливість скоординувати діяльність.

Дослідники політичних та правових аспектів влади наголошують на тому що функція останньої – забезпечити підпорядкування індивіда нормам, продиктованим групою або членами групи, які мають владу. Наприклад, реалізація законодавчих актів сприймається як авторитарна не тільки існуючою в державі адміністративною ієрархією, а й усіма особами, які перебувають під її юрисдикцією.

Навіть дуже прості приклади організованої поведінки демонструють феномен влади керівників органів виконавчої влади, які обіймають посади державних службовців. “Владу” можна визначити як спроможність приймати рішення, що визначають дії інших осіб. Це стосунки між двома індивідами, один з яких – “керівник”, а інший – “підлеглий”. Керівник на основі владних повноважень, забезпечених законом” формулює і передає рішення, сподіваючись, що вони будуть сприйняті підлеглим .

Ми вже зазначали, що центральні органи виконавчої влади, за винятком міністерств, займають “допоміжне” місце стосовно самих міністерств та Кабінету Міністрів України. А оскільки правовий статус керівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом (як єдиноначальних органів) визначається статусом цих органів, то необхідно наголосити на їх певній залежності або від міністерства, яким скеровується діяльність того чи іншого центрального органу виконавчої влади, або від Президента України чи Верховної Ради України. Оскільки керівникам названих органів не був наданий статус державних політичних діячів, то вони належать до категорії державних службовців і відповідно до Закону України “Про державну службу” їх посади відносяться до І категорії посад державної служби (ст. 25) і їх діяльність “спрямована на забезпечення функціонування державних органів”.

Тобто, на перший погляд, це звичайні державні службовці і ніяких особливостей у характеристиці самої посади або статусу особи, яка обіймає цю посаду ми не знаходимо. І що стосується посад керівників державних комітетів (служб), то в більшості випадків це так і є, а от щодо керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, ми так сказати не можемо. Справа в тому, що ці органи вже за визначенням мають певні “відмінності” – спеціальний статус, який полягає в наступному: “…щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань”. Можливі відмінності зумовлені спеціальними повноваженнями, завданнями, що покладені на ці органи.

Так, наприклад, що стосується голови антимонопольного комітету, то він призначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр–міністра України строком на сім років і звільняється в тому самому порядку. З одного боку, як позитив необхідно відзначити, що термін перебування на посаді голови антимонопольного комітету не пов?язаний зі строком повноважень Верховної Ради України, а з іншого, як відомо, Верховна Рада України обирається строком на п’ять років, а тому є велика ймовірність того, що новообраний Парламент захоче бачити на цій посаді іншу особу. В результаті ніхто не зможе стовідсотково гарантувати голові антимонопольного комітету перебування на посаді впродовж семи років, навіть за умови сумлінного ставлення до своєї роботи. Тому, на наш погляд, необхідно або взагалі не встановлювати граничний строк перебування його на посаді (як щодо звичайного державного службовця), або ж тоді поставити цей термін у залежність від строку повноважень Верховної Ради України. Ми схиляємось до першої пропозиції, вважаючи її найбільш доцільною та відповідною до статусу антимонопольного комітету як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Аналогічно, на нашу думку, необхідно вирішити питання і щодо інших керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, вважаючи їх державними службовцями без будь–яких винятків. Така схема призначення керівників ні в якому разі не зашкодить інтересам держави, зважуючи на спеціальне призначення і статус цих органів, адже контроль і керівний вплив на таких керівників буде здійснюватись і здійснюється зараз в інший спосіб. Так, якщо ми візьмемо за приклад Службу безпеки України, голова якої призначається Верховною Радою України за поданням Президента України, то ніяких обмежень щодо терміну перебування призначеної особи на цю посаду Закон України “Про службу безпеки України” не містить. То чому ми повинні побоюватись імовірних зловживань з боку того ж голови антимонопольного комітету, його “зрощення” з посадою або розвитку галузевої корумпованості внаслідок тривалого перебування однієї особи на керівній посаді, якщо таких побоювань не існує (принаймні, це презюмується законом) навіть щодо голови служби безпеки України?

Отже, враховуючи наведене, вважаємо, що керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом є державними службовцями поряд з головами місцевих державних адміністрацій (про яких ми поговоримо далі), а тому принципових відмінностей у призначенні, звільненні з посади, проходженні державної служби між ними не повинно бути. Тому пропонуємо перейти до розгляду правового статусу голів місцевих державних адміністрацій, в діяльності яких не все так чітко й однозначно.

Досить тривалий час у системі виконавчої влади існує чи не найсуперечливіша посада керівника місцевого органу виконавчої влади. За різних часів вона мала різні назви: Представник Президента, голова місцевої державної адміністрації, але сутність цієї посади та правовий статус особи, що її обіймає, майже не зазнав змін. З загальної точки зору керівники – це різновид посадових осіб, наділених адміністративною владою стосовно очолюваного ним певного формально–організованого колективу, які здійснюють внутрішньоорганізаційне управління ним. Однією з особливостей цієї посади є те, що голова місцевої державної адміністрації є не лише “адміністратором”, “менеджером”, “управлінцем” у вузькому розумінні цих понять, оскільки має досить широкі повноваження щодо кадрових та організаційних питань діяльності місцевих державних адміністрацій, а й одноособово проводить політику держави на регіональному рівні. Це покладає неабияку відповідальність на особу, що обіймає таку посаду як з юридичної, так і з моральної точки зору.

Враховуючи специфічні риси, які притаманні місцевим державним адміністраціям, зокрема:

здійснення публічних, державних функцій на підставі державно–владних повноважень (які включають у себе регулятивні, координаційні, виконавчі та інші форми управлінської діяльності в певній сфері, галузі, регіоні);

законодавче оформлення правого статусу;

право приймати у процесі виконавчо–розпорядницької діяльності управлінські рішення у формі правових актів, види і порядок прийняття яких встановлені законом, відповідають чинному законодавству й обов’язкові для виконання у сфері відання адміністрацій;

складна внутрішня структура, що охоплює структурні підрозділи (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до штатного розпису даного органу;

фінансування з державного бюджету;

включення місцевих державних адміністрацій до ієрархічної системи виконавчої влади, їх звітування перед органами вищого рівня, чіткі вимоги та контроль з боку держави за діяльністю усіх посадових осіб місцевої державної адміністрації, а особливо, за їх керівниками необхідні у першу чергу.

Зокрема, в чинному законодавстві передбачена суттєва залежність голів місцевих державних адміністрацій від вищих посадових осіб держави та центральних органів державної влади, що виявляється в їх підконтрольності та підзвітності не тільки в порядку “виконавчої вертикалі”, а й Президенту України та органам місцевого самоврядування. Особливу увагу привертають існуючі повноваження Президента України в стосунках з виконавчою владою, зокрема, щодо голів місцевих державних адміністрацій. Відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” Президент України призначає та звільняє голів місцевих держаних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України при цьому термін призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації збігається та тісно пов?язаний зі строком повноважень Президента України, тобто у випадку обрання нового Президента України після дотримання певної процедури формування нового уряду голови місцевих державних адміністрацій зобов?язані заявити про свою відставку.

Проаналізувавши таке положення можна з упевненістю вказати на приналежність та законодавчо закріплену залежність посади голови місцевої державної адміністрації не від уряду, а від Президента України, який, до речі, за Конституцією України не належить до виконавчої влади. Тим більше викликає нерозуміння такої ситуації той факт, що в рамках проведення конституційної реформи повноваження Президента України щодо призначення керівників органів виконавчої влади суттєво обмежились і в його віданні залишились тільки голови місцевих державних адміністрацій. Виникає запитання, на яке нам важко дати логічну відповідь: чому саме ці службовці органів виконавчої влади мають призначатись Президентом України? До речі, така ситуація спостерігається не тільки в Україні, а й у законодавстві багатьох держав пострадянського простору. Так, законом Республіки Киргизстан встановлено, що “глава областной, Бишкекской городской государственной администрации назначается Президентом Республики Кыргызстан по представлению Премьер–министра и с согласия соответствующего местного кенеша (органу місцевого самоврядування. – Н.А.)”. Але вже “глава районной, городской, районной в городе государственной администрации назначается Премьер–министром с согласия соответствующих местных кенешей по представлению глав государственных администраций областей и города Бишкека и утверждается Президентом Кыргызской Республики”, що є, на наш погляд, досить суттєвим кроком до вирівнювання ситуації.

По суті, Президент України, призначаючи на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу особу не стільки виконує кадрові повноваження у сфері виконавчої влади, скільки призначає особистого представника на місцевому рівні. Така ситуація повною мірою відповідає дійсності і якийсь час, зокрема з 1992 по 1997 роки посада голови місцевої державної адміністрації мала саме таку назву – Представник Президента України, але ж у період дії Закону України “Про Представника Президента України” главою виконавчої влади був Президент України. Тому виправданим та логічно обґрунтованим вбачається існуюча на той час підлеглість, оскільки вказані посади знаходились на одній “урядовій вертикалі”. На сьогодні збереглись майже всі основні ознаки таких відносин. Навіть на законодавчому рівні, вже понад шість років після скасування посади Представника Президента України, ст. 25 Закону України “Про державну службу” закріплює віднесення цієї посади до першої категорії посад державних службовців і далі по тексту також згадується ця посада. І це незважаючи на суттєві зміни в державному устрої, головним чином це виведення посади президента з–під будь–якої гілки влади, в тому числі, звісно, і з–під виконавчої. Але при цьому Президент України не втратив повноваження кадрового характеру щодо більшості посадових осіб виконавчої влади, в тому числі – призначення та звільнення голови місцевої державної адміністрації, що вказує, по суті, на виконання Президентом України функцій голови виконавчої влади.

З цього приводу неоднозначним є положення законодавства Російської Федерації, за яким голови місцевих державних адміністрацій суб?єктів федерації обираються населенням відповідної території. Неоднозначність викликана, зокрема, специфікою функцій голови місцевої державної адміністрації – здійснення виконавчої влади на місцях, проведення єдиної політики “центру”. Це передбачає наявність у центральних органів виконавчої влади “своєї людини” на регіональному рівні, яка була б, принаймні, зацікавлена у вирішенні питань місцевого значення саме на користь держави, лобіювала на місцевому рівні політичні інтереси “центру”, вже не кажучи про проведення єдиної політичної, економічної та соціальної політики. Цього можна досягти лише призначенням на таку посаду особи хоча й і з того регіону, але добре перевірену на лояльність до центральної влади. У разі обрання особи, що має обійняти посаду голови місцевої державної адміністрації, центральна влада не застережена від фарс–мажорних обставин у вигляді непокори посадової особи, яка, по суті, повинна діяти узгоджено саме з “центром”. У цьому випадку населення обирає людину, вигідну для себе з усіх поглядів з надією на представництво і захист саме їх інтересів перед державою з боку обранця. Зазвичай ці сподівання виправдовуються, і, дійсно, як зазначається в літературі, виборність посадових осіб виступає як найбільш демократичний принцип формування органів управління. Але тоді держава втрачає свого представника в регіоні, а сам представник – голова місцевої державної адміністрації починає діяти паралельно з посадовими особами місцевого самоврядування, водночас дублюючи їх функції.

До речі, схожої думки дотримується В.О. Величко, але ним були сформульовані альтернативні варіанти: “…голову місцевої державної адміністрації доцільніше було б не призначати, а обирати населенням відповідної адміністративно–територіальної одиниці. Іншим варіантом оптимізації роботи місцевих державних адміністрацій, на наш погляд, є створення виконавчих органів місцевого самоврядування на обласному й районному рівні. Але в такому випадку в компетенції місцевих державних адміністрацій повинні залишитися лише контрольно–наглядові функції при збереженні існуючого порядку формування”. Тому ми не можемо, на жаль, однозначно визначити позицію автора з цього питання, але повністю погоджуємося з другим варіантом, що був запропонований науковцем.

Але, повертаючись до існуючої практики формування місцевих державних адміністрацій, ми також не можемо визнати її досконалою. Ситуація з тотальною залежністю голів місцевих державних адміністрацій від Президента України характеризується своєрідною плинністю кадрів, що спричиняє гальмування розвитку регіону. Прикладом цього може слугувати ситуація, яка спостерігалась в Запорізькій області. В цьому регіоні за пять років було змінено шість голів обласної державної адміністрації, кожен з яких не пропрацював на посаді більше ніж дев?ять місяців. Звичайно, за такий короткий проміжок часу дуже важко вивчити проблеми регіону та визначитись з методами виходу з кризових ситуацій, а тим паче неможливо досягти докорінних змін. Результатом такої політики є неможливість продуктивно виконувати функції, покладені на місцеві державні адміністрації як в економічній, так і в політичній сферах суспільного життя.

Для вирішення подібних проблем автори Концепції адміністративної реформи пропонують надати головам місцевих державних адміністрацій, зокрема обласних, статус політичних провідників (діячів) єдиної державної політики в регіоні. Такої ж думки дотримується і В.Я. Малиновський, який у своєму дослідженні зазначає, що “Важливим фактором оптимізації функцій (маються на увазі функції органів виконавчої влади. – Н.А.) є обов’язкове визначення на всіх рівнях виконавчої влади посадових осіб, наділених правом приймати політичні,

управлінські рішення та нести персональну відповідальність за них, з відповідним розподілом повноважень і відповідальності”. Так, це надасть певної свободи дій при реалізації виробленої центром державної політики в тій чи іншій сфері суспільного життя щодо корегування методів, деяких принципових положень з урахуванням можливостей та інтересів регіону.

Але, на нашу думку існування на місцевому рівні політичних функцій невиправдано з таких причин:

Існування Кабінету Міністрів – органу загальної компетенції, який уже визначив основні напрямки діяльності всіх органів виконавчої влади.

Існування міністерств – органів спеціальної компетенції, які розробили певні програми, концепції та методи дії у ввірених їм сферах, тим самим конкретизувавши та пристосувавши до певної галузі програми уряду.

Враховуючи вищевказане, головам місцевих державних адміністрацій немає сенсу розробляти або доопрацьовувати програми, вироблені центральними органами, користуючись при цьому політичною владою. Для врахування потреб регіону цілком достатньо скориговувати вже існуючі програми та концепції. Саме для центральних, а не місцевих органів виконавчої влади характерно “зміщення акцентів з оперативно–тактичної управлінської роботи на загальностратегічну діяльність державного регулювання”. А отже, надання головам місцевих державних адміністрацій статусу державного політичного діяча, на наш погляд є недоцільним. Голови місцевих державних адміністрацій не повинні бути “політичними лідерами” в чистому вигляді, як це пропонується, наприклад, у дослідженні Л.Л. Приходченко. Адже в протилежному випадку ми ризикуємо створити на терені України “удільні князівства” з окремим розвитком, інфраструктурою та “своїми” інтересами. Можливо це і непогано, якщо відстоюються помірні інтереси та існує це при федеративному устрої, коли суб?єкти федерації дійсно мають певну свободу в розвитку та управлінні на своїй території. А якщо ми ведемо мову про унітарну державу, якою є Україна, де усі регіони – це частини єдиного цілого, то потурання розвитку так званого “автономного керівництва” всередині регіонів є не тільки недоцільним, а й небезпечним.

Але ми ні в якому разі не заперечуємо існування так званого “ідеологічного лідерства” на рівні регіону, тобто коли голови місцевих державних адміністрацій (як представники держави) “цілеспрямовано впливають на соціально–політичні сфери й населення в питаннях прийняття важливих державних і суспільних рішень” і переважно це здійснюється у вигляді захисту прав і свобод громадян.

Виходячи з цього, ми також пропонуємо надати повноваження щодо призначення та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій Кабінету Міністрів України. Таким способом ми убезпечимо регіони від частої і суб?єктивної “ротації кадрів”. Адже зараз Президент України на свій розсуд, почасти одноосібно вирішує кадрові питання на керівних посадах місцевих органів виконавчої влади. Після передачі Кабінету Міністрів таких повноважень, по–перше, голови місцевих адміністрацій стають “повноцінними” елементами ієрархії виконавчої влади, тобто будуть підпорядковані лише вищому органу виконавчої влади (при цьому зникне питання “двоголової виконавчої влади”; і по–друге, призначення провадиться не одноосібно, а колегіально, що набагато зменшує вірогідність суб?єктивізму при призначенні та звільненні з керівних посад органів виконавчої влади. Саме так пропонували визначити порядок призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій розробники усіх проектів Закону України “Про внесення змін до Конституції України”.

Розглянемо тепер основні повноваження голови місцевої державної адміністрації, які виписано в Законі України “Про місцеві державні адміністрації” від 1999 р. Ці повноваження можна умовно поділити на три групи: представницько–управлінські, організаційні та кадрові. До представницько–управлінських (функціональних) повноважень належать ті, які пов?язані з виконанням головами місцевих адміністрацій завдань і функцій держави на місцевому рівні. Зокрема, вони:

несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень;

представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію.

До організаційних повноважень належать повноваження з керівництва та оперативного управління місцевими державними адміністраціями, зокрема голови місцевих держадміністрацій:

очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю;

у межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад.

До кадрових повноважень належать повноваження щодо призначення, звільнення та переміщення службовців на посадах місцевої державної адміністрації, визначення їх функціональних повноважень, зокрема голови місцевих держадміністрацій:

призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”;

призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій та керівників структурних підрозділів апаратів місцевих державних адміністрацій;

укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників непідпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України;

голови обласних державних адміністрацій у випадках, передбачених законом, можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови.

Як видно з наведеної класифікації, майже чверть повноважень голів місцевих державних адміністрацій є кадрово–організаційними. Це дає змогу вважати посаду голови місцевої державної адміністрації скоріш саме кадрово–організаційною, аніж представницько–управлінською, якою вона саме має бути. Враховуючи те, що місцева державна адміністрація не є колегіальним органом виконавчої влади, закріплення у законі такого переліку повноважень особи, що виступає від імені державної адміністрації одноособово, дає підстави вважати місцеві державні адміністрації органами державного контролю та нагляду за додержанням законності в регіоні. Попри це Законом України “Про місцеві державні адміністрації” закріплені повноваження окремо місцевих державних адміністрацій, що є значно ширшими за повноваження голів і стосуються управління та визначення напрямів розвитку досить широкого спектру галузей народного господарства. Постає питання: якщо місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами і особи, що їх уособлюють, не наділені законом повноваженнями щодо реалізації завдань і функцій цих органів, то тоді, власне, на кого покладені такі повноваження? Беручи до уваги наведену вище класифікацію повноважень голів місцевих державних адміністрацій та спираючись на ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” можливі дії голови місцевої державної адміністрації в рамках своєї посади зводяться до представництва місцевого органу виконавчої влади у відносинах з різними суб?єктами державного управління та несення відповідальності за діяльність органу, який він очолює. Тобто процес управління є неповним, бо немає вказівки на можливість втручання голови у процес безпосередньої реалізації місцевими державними адміністраціями своїх функцій.

Єдину можливість “поєднання” повноважень дає вказівка Закону щодо можливості голови здійснювати керівництво діяльністю місцевої державної адміністрації. Але тлумачення меж такого керівництва в чинних нормативно–правових актах відсутнє, а тому залежно від ситуації воно може позначати будь–що – від оперативного управління до визначення регіональної політики (в цьому випадку все буде залежати від обсягу права голови місцевої державної адміністрації на власний розсуд). Досить, на наш погляд, суб?єктивний критерій для визначення меж повноважень, а тому є небезпека використання ситуації, що склалась як зі сторони голів місцевих державних адміністрацій (ухилення від вирішення “незручних” питань), так і зі сторони органів та посадових осіб, що мають право зміщувати голів (Президент України), або ж клопотати про таке (Кабінет Міністрів, відповідна рада). Прогресивними в цьому плані є положення Концепції адміністративної реформи. Зокрема, автори Концепції вилучають з переліку повноважень голови обласної державної адміністрації повноваження адміністративно–оперативного керівництва місцевими держадміністраціями, залишивши тільки проведення єдиної державної політики в регіоні. Вилучені повноваження адміністративно–оперативного характеру мали відійти до Секретаря обласної державної адміністрації, введення посади якого передбачено Концепцією.

На жаль, у прийнятий згодом передбачений Концепцією Закон України “Про місцеві державні адміністрації” ці положення не ввійшли. Натомість передбачено створення апарату місцевих державних адміністрацій для правового, організаційного, матеріально–технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування (ст. 44).

Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який організовує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації, організовує доведення розпоряджень голови місцевої державної адміністрації до виконавців, відповідає за стан діловодства, обліку і звітності, виконує інші обов’язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації. По суті, саме ця посадова особа мала б вирішувати кадрово–організаційні питання, але законодавець вирішив по–іншому: голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з них керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Отже, на жаль, повною мірою реформування органів виконавчої влади на місцях, не відбулося, принаймні, в частині розподілу повноважень. Водночас, у Законі України “Про місцеві державні адміністрації” чітко виписані повноваження голови місцевої державної адміністрації щодо взаємодії з органами місцевого самоврядування, а саме:

голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов’язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції;

голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад; голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад;

голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально–економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

У цьому випадку спостерігається упущення законодавцем чіткого закріплення прямих функціональних повноважень та акцентування уваги на не менш важливих, але все ж таки побічних повноваженнях.

Не менш важливе питання співвідношення посад голів місцевих державних адміністрацій з посадами їх заступників. Насамперед необхідно відзначити, що Закон України “Про місцеві державні адміністрації” не дає однозначної вказівки на можливу кількість перших заступників та заступників голів місцевих державних адміністрацій. Оскільки в п.п. 1, 2 ст. 10 Закону словосполучення “перший заступник” вжито в однині, а вже у п.п. 4, 5 ст. 10, ст. 40, тощо, це словосполучення вживається вже у множині (“перші заступники”), можна зробити висновок, що закон не забороняє голові місцевої державної адміністрації мати декілька перших заступників, але, на наш погляд, це буде недоцільним.

Що стосується заступників голови, то у Законі також немає чіткої вказівки щодо їх кількості, але якщо проаналізувати п. 3 ст. 10, щодо погодження головою обласної державної адміністрації кандидатури заступника з відповідним віце–прем?єр міністром України, можна зробити висновок про найпринятнішуу кількість заступників – три особи. Це пояснюється тим, що на сьогодні до складу Кабінету Міністрів України входять два віце–прем?єр–міністра (з питань агропромислової політики та природних ресурсів і з питань гуманітарної та соціальної політики), а тому в ідеалі мало б бути два заступника з повноваженнями у відповідних сферах. Але це не виключає можливості введення більше двох посад заступників і Закон віддає вирішення цього питання на розсуд безпосередньо голові з єдиною вимогою – додержуватись загальної граничної чисельності, визначеної Кабінетом Міністрів.

При призначенні на посади перших заступників та заступників головами місцевих державних адміністрацій спостерігається жорстка ієрархія, що притаманна органам виконавчої влади. Зокрема, перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою обласної державної адміністрації за згодою Прем’єр–міністра України а заступники призначаються на посаду головою обласної державної адміністрації за погодженням з відповідним віце–прем’єр–міністром України. А вже перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій.

Розмежування повноважень між заступниками, заступниками та головою має відбуватися відповідно до розподілу обов?язків головами місцевих державних адміністрацій, який має бути закріплений у Регламенті місцевої державної адміністрації. Якогось загального принципу розподілу повноважень на рівні нормативно–правових актів не існує, але провівши аналіз Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та Типового регламенту місцевої державної адміністрації, можна зробити деякі висновки. Зокрема, головною рисою повноважень перших заступників є те, що вони є “дублерами” голів місцевих державних адміністрацій. На підтвердження цього досить навести положення ч. 3 ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, яке передбачає заміщення посади голови місцевої державної адміністрації у разі його відсутності першим заступником. Тому призначення певної кандидатури на посаду першого заступника голови місцевої державної адміністрації повинно бути виваженим кроком, адже ця особа, хоч і тимчасово, але матиме нагоду виконувати функції голови, а отже, певним чином впливати на ситуацію в регіоні.

Поряд з цим особа, що претендує на заняття посади першого заступника голови місцевої державної адміністрації, повинна не тільки розуміти наявне становище, проблеми та хід реформ району чи області, а й чітко уявляти собі ті конструктивні заходи, які треба було б вчинити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій повинен бути розроблений та усвідомлений особою ще до настання моменту, коли необхідно “підмінити” голову місцевої державної адміністрації, тобто виконувати його функції згідно з законом. Це повинно статися майже одночасно з моментом призначення, або навіть до нього. Вироблення “політики окремого органу”, звичайно ж у межах “системної політики” дуже важливе для того, щоб у кризових ситуаціях через один орган (елемент) не відбувся збій усієї системи виконавчої влади. Отже, звідси випливає необхідність досягнення єдності голови місцевої державної адміністрації та його першого заступника в розумінні наявних і можливих проблем та шляхів їх вирішення.

Розглядаючи правовий статус заступників голів місцевих державних адміністрацій, необхідно відзначити деяку спеціалізованість їх посад. Це, зокрема, випливає з процедури їх призначення на посади, яку ми вже аналізували вище. Тобто по аналогії з розподілом повноважень між віце–прем?єр–міністрами два заступника голови місцевої державної адміністрації повинні мати повноваження, відповідно, в питаннях агропромислової політики та природних ресурсів і в питаннях гуманітарної та соціальної політики. Заступники, на відміну від осіб, що займають посади перших заступників, не виконують “допоміжних” функцій щодо голови місцевої державної адміністрації. Їх основним завданням повинно бути здійснення функцій стосовно вирішення питань у дорученій головою місцевої державної адміністрації сфері під особисту відповідальність. Саме такої позиції додержується законодавець у ст. 40 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, але при цьому, на жаль, не виокремлюючи посади першого заступника як посади не спеціалізованої, з трохи іншими завданнями. Що стосується кандидатур на посади заступників голів місцевих державних адміністрацій, то вимоги повинні висуватися такі самі, як і до перших заступників, але бажано, щоб особа мала вищу освіту саме з фаху, який відповідає напряму займаної посади.

Припустимо, що заступник, одержавши від керівника наказ дослідити певне питання робочої процедури, у результаті може доповісти: “Я розглянув цю проблему і пропоную вам діяти таким чином”. Ця пропозиція може сприйматися без будь–якого розгляду її підвалин керівником, значною мірою впевненим у своєму заступникові. Тут очевидним є те, що високий рівень професійної майстерності підлеглих, а особливо заступників керівників, є запорукою ефективної роботи усієї системи організації державного управління.

Отже, ствердження можуть переконувати за відсутності доказу їх статусу або становища особи, яка стверджує щось. Індивідові, який не має певного статусу, або не визнається своїми колегами та безпосередньо керівником як фахівець у певній галузі знань, буде важче переконати своїх слухачів в обґрунтованості його рекомендацій, ніж особі, професіоналізму якої довіряють.

Про рекомендації частково судять з огляду на їх цінність, частково – з огляду на заслуги особи, яка їх надає Це справедливо, оскільки особи, які спираються на рекомендації, часто не мають необхідного досвіду, щоб судити про них (керівник не може бути фахівцем у різних галузях народного господарства), а брак часу вимагає від них прийняти рішення. Тому керівники вимушені прийняти рекомендації тих, кому вони довіряють.

Спеціалізація функцій прийняття рішень та покладання відповідальності за певні професійні послуги на конкретних осіб є важливим джерелом організаційної ефективності, що, як наслідок, забезпечить більш професійне вирішення проблем відповідної сфери та зменшить обсяги залучення галузевих спеціалістів, що у свою чергу, не дасть невиправдано “розростатися” апарату місцевої державної адміністрації. Особливо це актуально для невеликих за розміром регіонів, переважно це рівні районних державних адміністрацій.

Взагалі, автори Концепції адміністративної реформи дуже вдало, на наш погляд, визначили основний принцип розподілу повноважень всередині місцевого органу виконавчої влади. “Між посадовими особами обласної державної адміністрації повноваження повинні бути розмежовані таким чином, щоб голова адміністрації був максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань та зосереджував увагу на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону (регіональної політики)”. Але, як помітно з цього пункту, автори Концепції відносять такий розподіл повноважень на рівень області, а на рівні району місцеві державні адміністрації залишаються суто адміністративними органами. В цілому підтримуючи авторів Концепції адміністративної реформи про недоцільність надання головам районних державних адміністрацій статусу державних політичних діячів, ми не погоджуємось з відсутністю необхідності виокремлення адміністративних (кадрово–організаційних) та галузевих повноважень з переліку повноважень голів районних адміністрацій. На наш погляд, це ніяк не повинно бути пов?язано з наявністю або відсутністю ознак політичної діяльності у функціях голів місцевих державних адміністрацій. Особи, що займають такі посади виступають в якості представника державної влади, зокрема, її виконавчої гілки, та своєрідного гаранта проведення єдиної державної політики і додержання законності в регіоні. Вже це саме по собі повинно виключати будь–яку необхідність втручання з боку голови у вирішення кадрово–організаційних питань та заняття поточними справами в окремих галузях.

Не менш важливим питанням правового статусу голів місцевих державних адміністрацій є підстави припинення їх повноважень. Чинне законодавство надає право припиняти повноваження голів місцевих державних адміністрацій лише Президенту України. Стаття 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” чітко визначає такі підстави та дає можливість класифікувати їх на три групи: зобов?язуючі (щодо Президента України), рекомендаційні та безумовні. Так, до зобов?язуючих підстав ми можемо віднести такі:

1) порушення ними (головами місцевих адміністрацій. – Н.А.) Конституції України і законів України;

2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства;

Щодо цієї підстави, то в Законі України “Про громадянство України” передбачено втрату громадянства у випадку добровільного набуття громадянства іншої держави громадянином України після досягнення ним повноліття (Ст. 19). За цим же Законом добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України за своїм вільним волевиявленням, вираженим у формі письмового клопотання, набув громадянство іншої держави або якщо він добровільно отримав документ, що підтверджує наявність набуття ним іноземного громадянства, за винятком випадків, якщо він автоматично набув громадянство іншої держави внаслідок одруження з іноземцем або згідно із законодавством іншої держави її громадянство надано громадянину України автоматично без його добровільного волевиявлення і він не отримав добровільно документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.

З аналізу норм Закону ми можемо дійти висновку, що у випадку одруження з іноземцем, країна якого надає автоматично громадянство після укладення шлюбу або ж з інших причин, але при пасивній участі громадянина України щодо набуття громадянства іншої держави, громадянин України не може втратити громадянства України, а отже залишається факт подвійного громадянства. Повертаючись до норми закону “Про місцеві державні адміністрації” щодо виявлення факту подвійного громадянства як підстави припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, то маємо дійсну безумовну підставу. Але як тоді пояснити положення статті 2 Закону України “Про громадянство”, яка, проголошуючи єдине громадянство, стверджує таке: “Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України”. Якщо брати до уваги такий принцип, то на нашу думку, втрачається сенс своєрідної боротьби з подвійним громадянством та всіляких заборон з цього приводу.

Зрештою, щодо голів місцевих державних адміністрацій це можна пояснити лише побоюванням держави, що особа з подвійним громадянством може мати певні інтереси в іншій державі та, відповідно, лобіювати інтереси цієї держави при виконанні державних функцій. А маючи певні повноваження як досить висока посадова особа в органі виконавчої влади, то зробити це буде неважко. Тоді постають питання: в який термін необхідно починати клопотати про вихід із громадянства іншої держави, коли Президент України може звільнити таку особу, зокрема, чи має вона право на певну відстрочку терміну виходу з громадянства з огляду на певну зайнятість, перебування у відрядженні, хворобу тощо. Чи обов?язковою є обізнаність особи про наявність у неї громадянства іншої держави. Запитань виникає дуже багато, бо жодного натяку на опис процедури виявлення подвійного громадянства стосовно голів місцевих державних адміністрацій в жодному нормативно–правовому акті не існує. З приводу цього, на наш погляд, доцільним є викладення п. 2, ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” в такій редакції:

“2) втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”.

Таке формулювання норми забезпечить додержання прав та свобод людини та допоможе об?єктивно вирішувати питання, пов?язані з наявністю подвійного громадянства. В будь–якому разі держава має надати право людині обирати: відмовитись від іноземного громадянства і залишитись на посаді чи мати іноземне громадянство і тим самим втратити високу посаду. Запропонований нами термін подання заяви (один місяць), на наш погляд, є найоптимальнішим, оскільки надає можливості особі спокійно обрати вільний час, підготувати необхідні документи, та водночас не допускає невиправданого затягування вирішення цього питання.

3) визнання судом недієздатним;

4) виїзду на постійне проживання в іншу країну;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду;

6) порушення вимог несумісності;

7) за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом та законодавством про державну службу;

8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради;

9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Наявність у ч. 2 ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” дієслова “може” стосовно Президента України дає нам можливість віднести до рекомендаційних (тобто таких, які виносяться на вільний розсуд Президента України) такі підстави:

прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації. На наш погляд, було б доцільно проаналізувати більш детально порядок виходу у відставку голови обласної державної адміністрації.

Відставка – це двосторонній юридичний акт, що полягає в задоволенні відповідним державним органом або посадовою особою заяви службовця, котрий обіймає посаду першої чи другої категорії, про намір скласти з себе посадові повноваження у зв?язку з визначеними для цього законодавством обставинами, не пов?язаними з винною поведінкою заявляючого про відставку. Ця процедура досить чітко регламентована у ст. 31 Закону України “Про державну службу”, зокрема, підставами для відставки можуть бути: принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; примушування до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об’єднанням громадян, громадянину; стан здоров’я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку). Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов’язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України;

2) подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;

3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій – це одна з безумовних підстав припинення державної служби. Вона випливає з того, що термін перебування голів місцевих державних адміністрації на посаді обмежується терміном перебування на посаді Президента України. З цього приводу цікавою є думка висловлена Н. Неумивайченко “…звільняти керівних працівників державних адміністрацій у таких випадках (обрання нового Президента України – Н.А.) недоцільно. Звільнення повинно обумовлюватися причинами, які унеможливлюють їх перебування на державній службі та обґрунтуванням його підстав. Службовці виконують завдання і функції держави відповідно до визначених обов?язків, а не безпосередньо обслуговують осіб, які призначили їх на посаду. А тому діяльність службовців не повинна обмежуватись певним строком і пов?язуватись тільки із закінченням повноважень інших посадових осіб”.

Певний сенс у цьому, досить категоричному, твердженні є, оскільки ми вже зазначали про майже необмежені повноваження Президента України щодо кадрових питань у системі органів виконавчої влади, порівнюючи сучасні посади голів місцевих державних адміністрацій з посадами Представників Президента на місцях, які діяли майже десятиліття тому. Але принагідно зазначимо, що Президент України не є посадовою особою, оскільки він не займає посаду в державному (або будь–якому іншому) органі, а його конституційний статус визначається як “глава держави”. До того ж, “керівні працівники державних адміністрацій” (маються на увазі саме голови держадміністрації) є, як нами вже було зазначено, специфічними державними службовцями, щодо яких навіть точилась дискусія про надання статусу державних політичних діячів. Та, незважаючи на певні вади наведеного твердження, ми частково підтримуємо загальну думку автора про недоцільність прив?язки терміна перебування на посаді голів місцевих державних адміністрацій саме до терміну перебування на посаді Президента України. Ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження з вирішення ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті. Це також є безумовна підстава, з існуванням якої посперечатись досить важко, та і недоцільно.

Звичайно законодавство не стоїть на місці, і свого часу до Верховної Ради надходили законопроекти з питань діяльності місцевих державних адміністрацій. Першочергове значення, природно, мали проекти законів про внесення змін до Конституції. Так, усі подані на розгляд Верховній Раді України законопроекти внесення змін до Конституції майже одностайно пропонували призначати голів місцевих державних адміністрацій Кабінетом Міністрів України за поданням Прем?єр–міністра України.

Такі зміни, на наш погляд, сприяли б вирівнюванню ситуації та вирішення проблем, які ми висвітлювали у цьому розділі. Місцеві державні адміністрації стали б дійсно місцевими органами виконавчої влади і повною мірою виконували своє основне завдання, визначене Конституцією України: контроль за виконанням Конституції та Законів України на відповідній території. Але законодавці вирішили інакше, і прийнятий остаточний варіант законопроекту про внесення змін до Конституції України вже не містив такого положення. А законопроект № 3207–1 "Про внесення змін до Конституції України", який свого часу пройшов процедуру розгляду у Конституційному Суді України щодо відповідності Конституції України містив норми, за якими голови місцевих державних адміністрацій призначалися на посаду і звільнялися з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Положення цих законопроектів і були прийняті депутатами як зміни до Конституції України, нічого не змінивши в цьому питанні на краще.

Окрім вказаних документів, існували й існують інші проекти, направлені на реформування місцевих державних адміністрацій. Зокрема, проектом Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” пропонується залишити повноваження Президента України щодо призначення голів місцевих державних адміністрацій, але обумовити обов?язкове внесення кандидатури Прем’єр–міністром України та/або відповідними обласними радами із прийняттям рішення на пленарних засіданнях. Це, на думку авторів проекту, гарантуватиме відповідним радам реальну можливість участі у вирішенні кадрових питань, що стосуються керівників місцевих органів виконавчої влади. Подібне положення міститься і в іншому законопроекті внесення змін до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", внесеним народним депутатом України С.М. Ратушняком.

На наш погляд, такі зміни навряд чи кардинально змінять ситуацію та дійсно будуть сприяти реалізації прав та врахуванню інтересів органів місцевого самоврядування і водночас не зашкодять інтересам держави. Виходячи з цього, пропонуємо внести відповідні зміни до Конституції України та Закону України “Про місцеві державні адміністрації”.

 

< Попередня   Наступна >