Монографії та посібники Адміністративне право Керівник органу виконавчої влади § 2. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних політичних діячів§ 2. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних політичних діячів
| Адміністративне право - Керівник органу виконавчої влади |
§ 2. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних політичних діячів
Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надає їм широке коло державних, в тому числі управлінських послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєдіяльність громадян і бере на себе лише ті послуги, які в певний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Така виключність сфери дії пояснюється нейтральністю держави щодо можливих прошарків, класів та інших верств населення і скерованістю її дії на пересічну людину і громадянина. Але для чіткого функціонування подібної ідеальної моделі потрібен певний механізм, роль якого вже протягом двох сторіч з перемінним успіхом виконує принцип “поділу влад” на законодавчу, виконавчу й судову. З цих трьох “гілок” або “функцій” єдиної державної влади саме виконавча влада синтезує в собі результати діяльності законодавчої та судової влади і вже через свої органи реалізує загальну політику держави в життя.
Статус держави з розвиненою демократією, сильною владою, спроможною захистити права і свободи людини, зобов?язує створювати таку систему державного управління, яка б мала не тільки гарантувати все вищезазначене, а ще й ефективно працювати над поточними та стратегічними завданнями. Для цього недостатньо уповноважити єдиний у державі законодавчий орган – Верховну Раду України – на створення державної політики, вкрай необхідно забезпечити такими повноваженнями органи, які покликані виконувати прийняті Верховною Радою рамкові закони. І якщо Україна як демократична держава зорієнтована на європейський досвід державного управління, то варто, мабуть, звернутись до норм установчих документів провідних країн Європи. Також корисно враховувати п
Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично–владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо–розпорядчої діяльності. “Виконавча влада здійснюється повсякденно, безперервно й оперативно. Масштаби діяльності виконавчої влади дуже великі, її структурами охоплюються майже усі сфери суспільного життя: економіка, соціальна сфера, забезпечення безпеки і організація оборони, культури, освіти, науки тощо. Виконавча влада має універсальний характер і у часі і у просторі, тобто здійснюється безперервно і скрізь, де функціонують колективи”. Дійсно, переоцінити роль органів виконавчої влади у державному будівництві досить важко. Від того, як виконуються постанови та нормативи, залежить не тільки їх ефективність, а й перспектива розвитку усього суспільства. Очолювати таку систему або кожну з її ланок – досить важлива та складна місія, отже необхідно звернути якомога більше уваги саме на керівні структури органів виконавчої влади: з точки зору як дослідження статусу їх керівників, так і аналіу вищих органів виконавчої влади.
Задля полегшення теоретичного аналізу всіх існуючих керівників органів виконавчої влади доцільно поділити на дві групи: до першої відносимо керівників, яких у встановленому порядку наділено статусом державного політичного діяча (Прем?єр–міністра, міністрів); до другої групи – керівників, яких не наділено таким статусом (керівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, голів місцевих державних адміністрацій), тобто тих, які займають “бюрократичні посади” в органах виконавчої влади. Це випливає, приміром, з поняття, яким характеризується той чи інший орган виконавчої влади. Так, державні комітети – це центральні органи, які безпосередньо, не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду загалом у реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру.
Як бачимо, критерієм розподілу в першому випадку було членство в Уряді, в другому – спеціально–галузева або територіальна належність.
Визначення компетенції керівників органів виконавчої влади, які обіймають політичні посади, тісно пов?язана з окресленням основних характеристик такої посади. Політичний статус Кабінету Міністрів (і органів виконавчої влади взагалі) деякими авторами заперечується з посиланням на його виконавчо–розпорядчі функції. Але Кабінет Міністрів як вищий орган загальної компетенції вирішує всі без винятку питання, які належать до відання виконавчої влади, шляхом вироблення прийнятних методів та оптимальних шляхів реалізації внутрішньої та зовнішньої політики України. В цьому випадку можна стверджувати, що цей орган виконує політичні функції, оскільки термін “політика” не можна ототожнювати лише із політикою загальнодержавною, засобом “…вирішення спільних справ, реалізації публічного інтересу…”, яку по суті формують Президент України та Верховна Рада України.
На нашу думку, термін “політика” необхідно розуміти, як загальне поняття, яке означає “вироблення концептуальних ідей, поглядів, методів дії тощо”. Подібне тлумачення міститься в окремих дослідженнях, де, зокрема, зазначається: “Державна політика в змістовному аспекті передбачає соціальний механізм, що складається з визначення загальних суспільних цілей, прийняття державно–управлінських рішень і мобілізації необхідних ресурсів для досягнення поставлених цілей, а також інституціональну структуру, що містить інститути лідерства, органи влади, норми й правила регламентації політичних дій соціальну діяльність, що полягає у створенні умов для соціального партнерства між державною владою і суб’єктами громадянського суспільства, залученні до управління основних соціальних груп через суспільні інститути. Із розробкою державної стратегії і проведенням повсякденної поточної політики (курсив наш. – Н.А.) пов’язане державне управління…”. І тоді, дійсно, вживання такого терміну буде доречним і стосовно органів виконавчої влади з їх виконавчо–розпорядчими функціями.
Є ще один дискусійний момент і він стосується питання: чи має “політичний діяч” належати до певної партії? В.Б. Авер?янов вказує, що “політичний характер зазначених посад аж ніяк не можна зводити до факту належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними так званої публічної політики”, але автор не виключає такої можливості в майбутньому. А вже І.Б. Коліушко наголошує на тому, що в ідеалі при формуванні коаліційного уряду, реалізується представництво в ньому парламентської більшості шляхом залучення до роботи в уряді “найавторитетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії (чи партійної коаліції – А.Н.)”. Саме таким чином в результаті конституційної реформи має зараз формуватися Кабінет Міністрів України. Зокрема, Конституція України встановлює, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються самою Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (ст. 83 Конституції України).
Водночас законодавцями на березень 2006 р. (термін проведення виборів до Верховної Ради України, а отже, і наступного призначення складу Кабінету Міністрів України) не було доповнено Регламент Верховної Ради України нормами, які б регулювали процедуру створення такої коаліції.
Але попри, як нам здається, технічні негаразди у створенні передумов своєчасного та якісного призначення Уряду новим Парламентом, сама ідея «відчуття політичної відповідальності» коаліції за діяльність «своїх» міністрів заслуговує на увагу. Поряд з цим існують певні застереження, які, на наш погляд, мають суттєве значення. Так, до складу Кабінету Міністрів України, як відомо, входять і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження. Наприклад, міністр внутрішніх справ як член Кабінету Міністрів є політичним діячем, однак, відповідно до Закону України “Про міліцію”: “У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків працівники міліції незалежні від впливу будь–яких політичних, громадських об’єднань”. Яким же чином діяти працівникам міліції для того, щоб виконати наказ міністра–політика (який є членом певної партії та позиціонує себе як провідника політики партії в певній галузі) та дотримати норми Закону про політичний нейтралітет? Які рішення буде приймати міністр внутрішніх справ, якщо, наприклад, члени його партії будуть організаторами або учасниками актів громадської непокори та заворушень, тим більше, якщо такі дії санкціоновані партією та є методами її діяльності? А якщо таке чинить опозиція? Ми поставили чимало запитань, але на наш погляд, відповіді на них настільки очевидні, що наводити їх просто недоцільно.
Як можливий варіант можна запропонувати виведення силових структур з системи органів виконавчої влади і поряд з прокуратурою вважати їх державними правоохоронними органами, керівники яких призначатимуться Президентом України (як гарантом Конституції України) та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні. Такий компроміс, на нашу думку, забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та незаангажованим політичними інтересами керівництвом. Але тоді треба вести мову або ж про створення четвертої, правоохоронної, гілки влади, або ж “скромно умовчати” про чітке встановлення статусу цих органів, як це відбувається з тією ж пр.ратурою, яка ні за Конституцією України, ні за Законом України “Про пр.ратуру” не тільки не віднесена до будь–якої гілки влади, а й взагалі не визначається як орган державної влади.
Статус політичної посади є компонентом єдиного статусу керівника органу виконавчої влади, та вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади.
“Виключність” виявляється, по–перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по–друге – у проходженні служби на займаній посаді; по–третє – в особливій (політичній) відповідальності за наслідки службової діяльності; по–четверте – в особливих умовах для реалізації влади (керівнику потрібно мати підтримку певної політичної організації, мати неабиякі навички у сфері політичної діяльності тощо).
Так, конституційно закріплено, що Кабінет Міністрів є вищим органом виконавчої влади в Україні. Склад Кабінету Міністрів визначений Конституцією України. Так до складу уряду входять: Прем’єр–міністр, перший віце–прем’єр–міністр, віце–прем’єр міністри, міністри (ч. 1 ст. 114).
Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр–міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.
Президент, у свою чергу, в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції вносить до Верховної Ради України подання про призначення Прем’єр–міністра України, а також подання щодо призначення міністра оборони України та міністра закордонних справ України. Інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр–міністра України.
Як бачимо, Прем’єр–міністр України становиться ключовою фігурою у призначенні персонального складу Кабінету Міністрів України, хоча, звичайно, цей процес відбувається під впливом парламентської більшості, яка цього Прем’єра і запропонувала. Можна майже стовідсотково стверджувати, що Прем’єр–міністром України будуть представлені ті кандидатури, які йому були подані більшістю разом із пропозицією обійняти цю посаду. Тобто це вказує на те, що в даному випадку про «вільний розсуд» у підборі «своєї» команди Прем’єром не йдеться. Саме коаліція визначає управлінську та політичну доцільність, як критерій відбору кадрів на урядові посади а також вирішує питання політичної відповідальності уряду, яка має наслідком відставку уряду в цілому, або ж окремого урядовця.
Персона члена Кабінету Міністрів як політичного діяча на фоні викладених положень дійсно відповідає своєму призначенню – вироблення та проведення політики в дорученій партійною коаліцією сфері відання. Але наступним і невідкладним кроком Верховної Ради України має стати законодавче закріплення статусу державних політичних діячів за членами Кабінету Міністрів України та детальне розроблення його елементів. Видається, що це буде не тільки виконання вимоги Конституції щодо виключно законодавчого регулювання «організації, повноважень і порядку діяльності Кабінету Міністрів України» (ст. 120 Конституції), а й стане формально–визначеним юридичним (поряд з політичним) критерієм формування персонального складу Уряду та його подальшої роботи.
Треба констатувати, що сучасною тенденцією (в основному, в рамках політичної (конституційної) реформи) є збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (особливо це стосується міністрів як керівників органів виконавчої влади). Саме при такій взаємодії вони будуть виправдовувати на сто відсотків свій нещодавно наданий статус державних політичних діячів, оскільки призначатимуться в особливому порядку – за політичними мотивами, що, у свою чергу, забезпечить «особливе становище» міністерств по відношенню до інших центральних органів виконавчої влади. З приводу цього цікаво буде згадати, що положення трьох основних законопроектів внесення змін до Конституції передбачали право Верховної Ради України призначати за поданням Президента України Прем?єр–Міністра України. Окрім цього, законопроект № 3207–1 зобов’язує Президента України у своєму поданні представляти кандидатури лише з числа представників партії (виборчого блоку партій), яка має у Верховній Раді найбільшу кількість народних депутатів.
Але, на наш погляд, більш демократичним у цьому питанні був проект закону “Про внесення змін до Конституції”, представлений Президентом України. Цей проект передбачав участь як парламентської більшості, так і парламентської опозиції в формуванні уряду. Зокрема, ним передбачена процедура, за якою Верховна Рада надає згоду на призначення Президентом України Прем’єр–міністра України після проведення консультацій Президента України з Головою Верховної Ради України, Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України та керівниками депутатських фракцій (груп) парламентської більшості щодо погодження кандидатури на цю посаду. Обов’язкова дорадча процедура передбачена і для призначення членів уряду. Парламентську опозицію проект наділив правом представлення співдоповіді під час розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України питань про Програму діяльності Кабінету Міністрів України. Результатом такої процедури виключається можливість формування “кишенькового” уряду, адже участь у цьому беруть і Президент і законодавча влада. Остання ж за умови створення більшості та опозиції зможе гарантувати стабільність і лобіювання інтересів постійної більшості, а не випадкових, ситуативно створених депутатських груп і, водночас, врахування інтересів опозиційної “меншості”. Такі заходи повністю відображають сутність принципу “стримувань та противаг”, що закріплений у чинній Конституції України. На жаль, законопроект був знятий з розгляду у Верховній раді і сам Президент відмовився від такої ініціативи.
Існуючий на сьогодні проект Закону України “Про Кабінет Міністрів України” в цьому сенсі подекуди застарів, оскільки ще й досі пропонує призначати членів Кабінету Міністрів Президентом України.
< Попередня Наступна >