Монографії та посібники Адміністративне право Керівник органу виконавчої влади § 4. Основні умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади§ 4. Основні умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади
| Адміністративне право - Керівник органу виконавчої влади |
§ 4. Основні умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади
Важливою передумовою ефективної реалізації правового статусу керівника органу виконавчої влади є наявність певних гарантій щодо якості кадрового потенціалу. На наш погляд, недостатньо лише політичної доцільності у вирішенні питання призначення тієї або іншої особи на посаду керівника органу виконавчої влади, слід гарантувати “професійну придатність” претендента на заняття керівної посади.
Щоб мати такі гарантії вже на стадії призначення особи на посаду керівника органу виконавчої влади, необхідно додержуватись певних вимог. Важаємо за потрібне зазначити, що законодавством передбачені певні спеціальні вимоги та обмеження лише для голів місцевих державних адміністрацій, що ж стосується керівників вищих щаблів виконавчої влади, то будь–яких згадок про таке в нормативних документах не існує. Єдиною можливістю врегулювати кадрове забезпечення цих, беззаперечно, ключових посад до недавнього часу було застосування положень Закону України “Про державну службу”. Але 29 травня 2001 р. Президент України своїм Указом “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” визнав посади Прем’єр–міністра України, Першого віце–прем’єр–міністра, віце–прем’єр–міністрів, міністрів такими, що за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом України "Про державну службу", а отже, і дія самого Закону не може поширюватись на ці категорії вже “політичних діячів”.
Результатом такого розмежування є те, що застосовуючи норми Закону України “Про державну службу” до “державних політичних діячів” за так званою аналогією закону, неможливо досягнути тих цілей, з якими такий статус надавався, оскільки, як зазначає В.Б. Авер?янов, пер
Дійсно, у 2000 р., Президентом України був виданий Указ, яким затверджувалась Стратегія реформування системи державної служби в Україні. Саме в ній передбачалось кардинальне (у рамках адміністративної реформи) реформування структури державної служби. Зокрема зазначалось, що “до політичних посад мають бути віднесені посади Прем’єр–міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України та деякі інші посади, статус яких як політичних буде визначено законами України… Ці посади не повинні відноситися до категорій посад державних службовців, передбачених Законом України "Про державну службу", дія якого має поширюватися на них у частині, що не суперечитиме відповідним законам України”. Логіка, беззаперечно, є, але для того, що б така система діяла, мабуть, недостатньо обумовити такі принципові питання, як визначення правового статусу, у стратегії, концепції чи у будь–якому акті–декларації. Це необхідно було зробити в основному документі, нехай навіть у формі відсилки або у перехідних положеннях до Закону України “Про державну службу”. В такому випадку різночитань в жодному разі, не виникло б.
Реалією сьогодення є те, що “…щодо професійності як ознаки державної служби, то для претендентів на політичні посади є не обов?язковим наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є підтримка особи впливовими політичними групами, яка, в свою чергу, зазвичай, є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей”. Тобто політичні посади нарівні з допоміжними та посадами патронатної служби, характеризуються як “позапрофесійна державна служба”. В результаті, статус таких осіб повністю залежить від “політичних чинників” і, як наслідок, маємо “обурливу некомпетентність державних органів та осіб, що стоять на вершині управлінської піраміди”.
Певним логічним продовженням може бути “необов?язковість” наявності громадянства України, дієздатності; “можливість” перебування на посаді осіб, які мають судимість тощо. І це все стосується осіб, які ”…є
не лише носіями певних політичних ідей та беруть участь у політичних процесах у державі як представники певних політичних сил, а й мають владні повноваження… І найголовніше те, що особи, які обіймають державні політичні посади, мають можливість одноособово чи у складі колегіального органу приймати рішення загальнообов?язкового характеру і несуть відповідальність за них”. Хоча у своєму інтерв?ю А. Кінах, перебуваючи на посту Прем?єр–міністра України, зазначав, що він “готовий розглядати всі пропозиції щодо кандидатів (до складу уряду. – Н.А.), яким притаманні такі якості як професіоналізм, уміння працювати на високому державному рівні, відповідні моральні якості”. Як бачимо, на практиці все ж таки превалюють тенденції до підвищення вимог щодо найвищих посадовців і це, на нашу думку, є позитивним у сфері державного управління.
Звісно, така прогалина в законодавстві спричинена відсутністю спеціальних законів, які встановлювали б правовий статус осіб, які обіймають посади “державних політичних діячів” і прикро, що така ситуація зберігається досить довгий час. Ми можемо лише на теоретичному рівні, користуючись нормативно встановленими вимогами для претендентів на посади голів місцевих державних адміністрацій, державних службовців за тією ж аналогією, вивести загальні вимоги, які повинні висуватися до претендентів на заняття посади керівника органу виконавчої влади.
Керівником органу виконавчої влади може бути лише громадянин України. Відповідно до Закону України “Про громадянство України”, громадянство України – це правовий зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках (ч. 1 ст. 1 Закону). Враховуючи це, уявляється цілком логічною вимога, щодо наявності громадянства у претендентів на посади, оскільки не останню роль в ефективності здійснення державної влади відіграє правовий зв?язок держави та особи представника держави. Певну гарантію спільності інтересів особи та держави надають вимоги, щодо надання громадянства України. Це, насамперед, визнання Конституції та законів України (п. 1 ч. 2 ст. 9), осілість (п. 3 ч. 2 ст. 9), вільне володіння державною мовою (п. 3 ч. 2 ст. 9). Тобто, якщо особа відповідає цим вимогам, то можна з упевненістю вважати, що вона повністю адаптована до умов держави, має не тільки юридичний, а й соціально–культурний зв?язок з нею.
Така вимога, на наш погляд, має стосуватись усіх без винятку керівників органів виконавчої влади: і політичних діячів, і державних службовців. Це пов’язано з тим, що усі вони представляють інтереси держави незалежно від специфіки діяльності – чи то адміністрування, чи то політичної діяльності.
Треба зауважити, що Україна – не єдина держава, яка встановила таку «дискримінацію» щодо іноземців. Зокрема, за законодавством Болгарії та Японії, до вступних іспитів на державну службу допускаються лише громадяни (піддані) цих країн, більше того, співробітником міністерства закордонних справ Японії не може стати навіть особа, яка перебуває у шлюбі з іноземцем. Німеччина та Італія бачать на посадах своєї державної служби лише осіб певної національності (відповідно, німців або італійців). В Єгипті передбачено, що державним службовцем може бути єгипетський громадянин, або громадянин іншої арабської країни, де єгиптянам дозволено займати державні посади.
Як бачимо, цілком природно, що держави з абсолютно різними традиціями, формами правління та «рівнем загальновизнаної демократії» хочуть бачити на посадах державної служби осіб, які тісно пов’язані з державою або нацією саме тому, що цим особам доведеться представляти та захищати їх інтереси. Тому Україні немає чого соромитись існування в національному законодавстві застереження щодо громадянства, вбачаючи в ньому обмеження прав та свобод іноземних громадян – здається, більш доцільним було б дбати про національний інтерес.
Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.
Перш за все, судимість – це єдине поняття, яке не може бути сумісним або несумісним, скоріш за все, законодавець мав на увазі судимість за злочини, які можуть бути несумісними, але тоді які саме злочини визнавати сумісними чи несумісними із зайняттям посади – досить поставити запитання: чи має право займати посаду особа, яка має судимість за такі злочини, як давання хабара, вбивство, зґвалтування, шахрайство чи масові заворушення, і хто уповноважений проводити таке розмежування. Взагалі, на нашу думку, таке обмеження в Законі України “Про державну службу” є нелогічним з юридичної точки зору і ось чому. В теорії кримінального права судимість розуміють як правовий наслідок засудження особи вироком суду до кримінального покарання. Отже, закон пов?язує стан судимості особи з наявністю обвинувального вир. суду, призначенням покарання, його відбуванням або звільненням від відбування покарання з встановленням іспитового стр..
З цього випливає, що особами, які не мають судимості визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності, або звільнені від покарання чи його відбування без встановлення іспитового строку. За Кримінальним кодексом України 2001 р. це, наприклад, випадки примирення винного з потерпілим (ст. 46), дійового каяття (ст. 45), сумлінної праці та бездоганної поведінки після вчинення злочину (ч. 4 ст. 74) тощо. Ч. 4 ст. 88 Кримінального кодексу України визнає такими, що не мають судимості, також осіб, які були реабілітовані. Отже, пов?язуючи неможливість вступу на державну службу з наявністю судимості, законодавець не має можливості досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які відповідали б морально–етичним якостям представника держави, адже в такому випадку неможливо виключити вступ осіб, що вчинили злочин, на державну службу.
Розглянемо такий приклад: особа шляхом шахрайства (ч. 1 ст. 190) заволоділа майном потерпілого. Під час судового слідства було встановлено факт примирення винного з потерпілим з повним відшкодуванням останнім завданих збитків. На підставі цього суд виніс постанову про звільнення особи від кримінальної відповідальності у зв?язку з примиренням винного з потерпілим. Врешті, ми можемо тільки сподіватися на те, що особа, яка вчинила злочин, дійсно усвідомила свою помилку, покаялась та залишилась (або ж стала) гідною бути державним службовцем. Але ж може бути протилежна ситуація, коли особа, тим паче, коли вона заможна, лише злякалась невідворотного покарання і задля його уникнення просто виплатила потерпілому “відступне” після відповідного психологічного впливу шляхом вибачень, прохань, жалісних історій тощо. В таких ситуаціях більшості потерпілих дуже важко встояти перед такими “аргументами”, і вони вибачають винних, тим самим зобов?язуючи суд (відповідно до закону) звільняти винних від кримінальної відповідальності.
Це приклад застосування лише однієї статті Кримінального кодексу України щодо можливості ненастання судимості, а їх досить багато. Як наслідок, особи, які вчинили злочин, щодо яких винесені вироки або постанови суду, але з певних причин вони були звільнені від кримінальної відповідальності або покарання, можуть вже на наступний день бути прийнятими на державну службу, призначені на посади, в тому числі й посади голови місцевої державної адміністрації. Більше того, п. 5 ч. 1 ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” передбачає припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду, а беручи до уваги, що при звільненні від кримінальної відповідальності виноситься постанова, а не проголошується вирок, то й підстав припинення повноважень голови в таких випадках не існує, хоча вчинення злочину мало місце. Тому для більш ефективної політики в сфері добору кадрів державної служби, необхідно, насамперед, узгодити законодавчу базу таким чином, щоб запобігти можливості попадання морально нестійких елементів соціуму до державної служби.
Більш дієвим, з юридичної точки зору, є положення Закону України “Про міліцію”, зокрема, ч. 3 ст. 17 зазначає, що “Не можуть бути прийняті на службу до міліції особи, які раніше засуджувались за вчинення злочину”. Подібне формулювання норми виключає можливість служби в міліції осіб, які будь–коли засуджувались за вчинення злочину, при цьому не має різниці чи є в особи судимість, чи її немає. Схожу норму має Положення «Про службу в органах внутрішніх справ Російської Федерації», яка обмежує при вступі на службу права осіб, які мали або мають судимість (курсив наш. – Н.А.).
Єдиною проблемою залишається те, що звільнення від кримінальної відповідальності не охоплюється поняттям “засудження”, оскільки останнє є вже елементом кримінальної відповідальності, і тому, якщо особа звільняється від кримінальної відповідальності, то вона звільняється і від засудження з боку держави. Однак, як справедливо зазначає Ю.В. Баулін, “…звільнення від кримінальної відповідальності не свідчить про виправдання особи, оскільки кримінальна справа припиняється з нереабілітуючих для неї обставин”.
На наш погляд, положення п. 2 ч. 1 ст. 12 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, щодо вимог до кандидатів на посади державної служби та до самих державних службовців, повинні бути викладені таким чином: “Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”.
Подібним чином пропонується вирішити питання щодо обмежень керівників інших органів виконавчої влади, зокрема, встановити, що:
“На посади Прем?єр–міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”.
До вказаних обмежень, пов?язаних з призначенням на посаду голів місцевих державних адміністрацій, стаття 12 Закону України “Про державну службу” додає ще декілька загальних обмежень. Зокрема, це те, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:
визнані у встановленому порядку недієздатними. Недієздатними визнаються громадяни, які внаслідок душевної хвороби або недоумства не можуть розуміти своїх дій та керувати ними. Але існує ще й обмежена дієздатність, яка виникає після відповідного рішення суду щодо особи, яка внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засобами ставить себе і свою сім?ю в тяжке матеріальне становище. Перебування такої особи на керівній посаді, мабуть, не найкращим чином вплине на реалізацію її професійного призначення та морального вигляду “служителя” держави. Тому, на нашу думку, доцільно було б на законодавчому рівні закріпити можливість перебування на посадах державних органів лише дієздатних осіб. Таке формулювання виключало б можливість вступу на посади як осіб з обмеженою дієздатністю, так і недієздатних осіб.
у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.
Перш за все, необхідно визначити кого саме законодавець розуміє під родичами або свояками. Після аналізу чинного законодавства виявилось, що вказаними термінами оперують десять нормативних актів із них лише три дають перелік осіб, які розуміються під цими обома термінами: батьки, подружжя, брати, сестри, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки та діти подружжя (Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах, Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ УРСР, Кодекс Законів про працю). При цьому не вказується, кого саме розуміють під родичами, а кого – під свояками, та чи є цей перелік вичерпним. Більше того, чи враховується наявність “цивільного шлюбу”, який за новим Сімейним Кодексом має офіційно визнаватись, принаймні, він є юридичним фактом, який має певні юридичні наслідки (виникнення аліментних правовідносин тощо). До речі, це дійсно проблема, оскільки факт цивільного шлюбу визнається судом а не відділом кадрів чи іншим підрозділом, який вирішує питання прийому на роботу.
До того ж, законодавство України не дає однозначної відповіді на те, кому саме підпорядковується, наприклад керівник місцевого органу виконавчої влади. Лише з аналізу статей Конституції, ст.ст. 7, 9, 43 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” можна зробити наступний висновок: безпосередня підпорядкованість керівників органів виконавчої влади виявляється у двох аспектах: кадровий – щодо Президента України, оскільки саме він вирішує питання призначення та звільнення з посади; системний – стосовно органів виконавчої влади вищого рівня. Щодо системного аспекту характеристики місцевих державних адміністрацій, то залежно від їх рівня (районний чи обласний) можливі такі варіанти підпорядкованості (рис. 2.3):
Рис. 2.3.
? повна підпорядкованість
? підпорядкованість в деяких питаннях
Окрім вказаних органів, місцеві державні адміністрації підпорядковані органам місцевого самоврядування з питань, делегованих їм відповідними радами. Отже, оскільки дуже важко визначитись з прямою підпорядкованістю голів місцевих державних адміністрацій, то й неможливо однозначно сказати: перебування в родинних стосунках з посадовими особами яких органів перешкоджає призначенню на посаду голови місцевої державної адміністрації?
На наш погляд, необхідно на законодавчому рівні чітко визначити підпорядкованість кожного з органів виконавчої влади, в тому числі й місцевих державних адміністрацій. До того ж це повинно бути зроблено таким чином, щоб не допустити подвійної підпорядкованості або навіть, конкуренції серед керівників різних рівнів щодо підпорядкованих органів.
Слід зазначити, що всі вищеназвані обмеження, пов?язані з прийняттям на службу в державні органи взагалі й органи виконавчої влади зокрема, повинні стосуватися всіх без винятку службовців (і державних політичних діячів, і державних службовців). Зумовлене це певною формальністю та універсальністю наведених вимог, які з однаковим успіхом будуть гарантувати чітке та професійне виконання державних функцій на всіх рівнях та у різних галузях.
Окрім формальних вимог до керівників органів виконавчої влади, безумовно, повинні ставитись додаткові вимоги, які зумовлені їх особливим статусом. Так, особа, що претендує на заняття посади керівника органу виконавчої влади повинна мати не тільки загальне уявлення про наявне становище, проблеми та хід реформ у ввіреній їй галузі чи регіоні, а й чітко уявляти собі ті конструктивні заходи, які треба було б вчинити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій повинен бути розроблений та усвідомлений особою майже одночасно з моментом призначення, або, навіть, до нього. Вироблення “політики окремого органу”, звичайно ж в межах “системної політики” є дуже важливим для того, щоб у кризових ситуаціях через один орган (елемент) не відбувся збій усієї системи виконавчої влади, коли вона реалізується за принципами „суб’єктивізму та імпровізації”. “Державний службовець для повноцінного виконання своїх функціональних обов’язків повинен не тільки поєднувати у собі цілу низку різноманітних властивостей та професійних навичок, але й виконувати такі види робіт, які істотно відрізняються одна від одної як у змістовному плані, так і за своєю психологічною природою”.
Отже, звідси випливає необхідність досягнення єдності керівників усіх органів виконавчої влади в розумінні наявних і можливих проблем та шляхів їх вирішення.
Певною передумовою цьому може слугувати наявність у законі певних вимог до кандидатур на такі посади. На наш погляд, це повинні бути такі вимоги:
вища освіта;
За підвищення вимог до кадрового потенціалу державної служби виступають чимало науковців. На сьогодні, за наведеними у дослідженні В.М. Олуйка підрахунками, “лише 67,3 відсотка державних службовців органів виконавчої влади мають освіту 3–4 рівня акредитації” – тобто – це особи, які мають освітньо–кваліфікаційний рівень спеціаліста або магістра. Погодьтесь, цього недостатньо, щоб гарантувати професіоналізм та реальний захист прав і свобод громадян при виконанні функцій, покладених на державну службу. Тому, на нашу думку, слід погодитись з твердженням В.А. Мальцева про те, що людина, яка очолює структуру державної влади, передусім має бути компетентною, що повинно визначатись її особистими якостями, професійною, інтелектуальною та моральною компетенцією. Більше того, існує думка, з якою ми також повністю погоджуємось, про те, що “для всіх категорій керівників необхідний обов?язковий мінімум правових знань, які б надавали право обіймати відповідні посади”. Юридична обізнаність керівника мала б стати певним гарантом не тільки грамотного керівництва, а й керівництва в межах “правового поля”.
стаж роботи на державній службі не менш ніж п?ять років.
З цього приводу існує досить цікава думка, яку ми не можемо розділити. Так, окремі дослідники зазначають, що “…варто передбачити можливість вступу на державну службу на посаду будь–якої категорії особами, які не мають стажу державної служби, з тим, що підвищити професійний рівень в державних органах (тобто використовувати засади “відкритої системи”)”. Для нас залишається загадкою, як саме можна підвищити професійний (саме професійний) рівень за допомогою вступу, особливо на вищі, керівні посади осіб без досвіду роботи в органах державної влади. Можливо, така стратегія сприятиме “новій хвилі” в управлінні або ж зменшить на якийсь відсоток корупцію серед службовців, і то, якщо мова йтиме про нижчі ранги, але ніяк не підвищить професіоналізм державної служби взагалі. Причин декілька і усі вони, на наш погляд є вагомими:
Нівелювання принципу “висхідної кар?єри” (особа одразу потрапляє до вищих щаблів, ігноруючи при цьому нижчі). Така ситуація не може визнаватись типовою, оскільки для ефективності керівництва та управління обов?язковою умовою є знання керівником (управлінцем) усіх етапів процесу управління, що, на наш погляд, повною мірою може бути засвоєно працівником лише з особистого досвіду при кар?єрному зростанні. До того ж, при кар?єрному зростанні державний службовець проходить декілька різновидів професійних перевірок: це початковий конкурсний відбір, атестація, підвищення кваліфікації тощо. При призначенні на більш високу посаду особи, яка не має стажу (без кар?єрного росту) єдиним контрольним пунктом перевірки професійності службовця є конкурсний відбір на посаду (який, до речі, за словами того ж автора, не завжди виконується). Погодьтесь, недостатньо для гарантування професійності служби навіть при повній її “відкритості”;
При призначенні на посаду осіб без стажу роботи в державній службі є небезпека опинитись у ситуації, коли недосвідчена особа, призначена на вагому посаду, необізнана з нюансами управлінських і, якоюсь мірою, особистих відносин, потрапить під вплив більш високого керівництва і буде виконувати роль “слухняної маріонетки”. Адже протистояти такому впливу особі забракне досвіду. В такому випадку казати про зменшення корупції у державній службі вже не доведеться.
Аргументів на користь поміркованого підходу до кадрових питань можна наводити багато. Але на наш погляд, наведеного буде достатньо, щоб зрозуміти важливість та доцільність вимог, які повинні висуватись до кандидатів на посади державної служби, особливо якщо мова йде про її керівні кадри. Введення таких вимог і додержання їх у кадровій політиці дасть змогу забезпечити посади керівників виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (забезпечує перша умова ? освіта) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (забезпечує друга вимога – стаж державної служби).
< Попередня Наступна >