193

---

§ 3. Обмеження, пов’язані з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади

Дослідження адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади включає в себе характеристику обмежень, пов?язаних з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади. Правовий статус керівників органів виконавчої влади досить складний і полігранний. Багато чого основоположного з існуючого в теорії та практиці адміністративного і конституційного права не може бути застосовано до цієї категорії осіб. Зокрема, існування конституційного права обирати і бути обраним викликає неоднозначне ставлення різних учених–юристів. Дійсно, в науці адміністративного права існує досить неоднозначне та дискусійне питання обмеження щодо наявності у керівників органів виконавчої влади представницького мандата.

"Мандат" у перекладі з латинської мови означає наказ, доручення, повноваження бути представником інтересів громади, захищати їх, виступати від їх імені, надане депутату виборцями шляхом подання голосу за нього на виборах. Мандат – це також термін дії наданих повноважень, строк скликання представницького органу.

Так, наприклад, щодо сумісності посади члена уряду з мандатом народного депутата існує така думка: “Так, частина друга ст. 78 Конституції України, яка встановлює конституційні вимоги щодо несумісності, зазначає, що “народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандату чи перебувати на державній службі. Те, що посада члена уряду не характеризується представницьким мандатом, – очевидно, оскільки особа на неї не обирається і не уповноважена представляти народ, а призначається для реалізації політичної програми. Не належить вона і до посад державної служби…”. Дійсно, з цим важко не погодитись, оскільки Президент, вивівши з–під дії Закону “Про державну службу” категорії посад політичних діячів, не передбачи

в можливість або неможливість осіб, що займають такі посади, мати або “зберігати” представницький мандат на момент виконання повноважень в Уряді. В цьому І.Б. Коліушко має рацію.

Але існує Закон України “Про статус народного депутата України”, п. 1 ч. 1. ст. 3 якого чітко визначає, що народний депутат не має права бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади. Звичайно, таке положення можна охарактеризувати як неконституційне (і то лише після рішення Конституційного Суду), адже Конституція містить обмеження щодо представницького мандату стосовно певних осіб, а саме: народних депутатів України (ч. 2 ст. 78), Президента України (ч. 4 ст. 103) та професійних суддів (ч. 2 ст. 127). Як бачимо, жодного натяку на обмеження керівників органів виконавчої влади щодо представницького мандата Конституція України не містить.

Виняток становлять керівники органів виконавчої влади, які є державними службовцями. Щодо цих осіб Конституція містить пряму заборону мати мандат народного депутата України, оскільки забороняє останнім перебувати на державній службі (ч. 2 ст. 78). Отже, заборона, наприклад, Прем’єр–Міністрові України виконувати обов’язки народного депутата України буде вважатись незаконною, тобто такою, що порушує його конституційні права, оскільки він не є державним службовцем.

Але погодитись з тим, що вирішення питання повинно бути на користь збереження можливості суміщення, на наш погляд, неможливо. Це також стосується і керівників органів виконавчої влади, які не мають політичного статусу, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу суттєво порушить систему “стримувань та противаг”.

Достатньо проаналізувати можливості народного депутата у діяльності Верховної Ради України та зіставити з повноваженнями керівника органу виконавчої влади. Так, до повноважень Верховної Ради України належить:

розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

призначення за поданням Президента України Прем’єр–міністра України, міністра оборони України, міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем’єр–міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голови Антимонопольного комітету України, голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр–міністра України, членів Кабінету Міністрів України;

здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції (п. 13 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 1 ст. 87 Конституції України).

Указані повноваження характеризують зміст такого поняття як парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади. За визначенням О.Ф. Андрійко, формами парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади є: депутатський запит, затвердження програми діяльності уряду, заслуховування інформації про виконання загальносуспільних програм, діяльність окремих центральних органів виконавчої влади та їх керівників. До речі, щодо останньої форми контролю, то в літературі її досить влучно відносять до політичного контролю як різновиду парламентського. При цьому одна й та сама особа може бути водночас і суб’єктом і об’єктом контролю. Така ситуація не може розглядатись як природна, оскільки не можна бути “суддею у власній справі”.

В цьому сенсі досить цікавою є думка щодо переліку вимог, які мають сприяти забезпеченню стабільності процесу управління, зокрема це: “1) сила впливу публічної підсистеми системи влади і сумарна сила впливу складових громадянської підсистеми на соціальне середовище повинні бути взаємно врівноваженими; 2) у внутрішній динаміці системи влади мають бути закладені механізми можливих змін соціальних або політичних сил в межах нормотворчого і виконавчого компонентів у разі появи значної кількості негативних об’єктів влади (втрати легітимності); 3) для запобігання конфліктної ситуації необхідна наявність механізму, який забезпечує представництво одних і тих самих політичних (соціальних) сил в межах нормотворчого і виконавчого компонентів (курсив наш – Н.А.)”. Зауважимо, що мова йде про представництво саме “одних і тих самих політичних (соціальних) сил”, а не одних і тих самих осіб.

Продовжуючи думку, вважаємо за доцільне навести цитату з дослідження професора О. Петришина: “…парламентське правління обумовлює статус членів уряду як політичних службовців (політичних державних діячів), оскільки їх призначення проходить процедуру парламентського затвердження на підставі політичних вимог, і, окрім того, їх діяльність підлягає безпосередньому парламентському і партійному контролю. У зв?язку з цим таку систему іноді називають “правлінням політичних партій”, що здійснюється за допомогою формування парламентської більшості і членів правлячого комітету, які обираються парламентом, і тому допускає поєднання депутатського мандата з міністерськими посадами.”

Це дійсно логічний та зрозумілий принцип, але ми не повинні забувати, що “розподіл влад” або, точніше, “розподіл гілок влади” впроваджувався з єдиною головною метою – недопущення узурпації влади в руках однієї політичної сили – “щоб гілки влади врівноважували одна одну”. Коли ми допускаємо можливість перебування одних і тих самих осіб на службі двох гілок влади, які повинні стримувати одна одну, то увесь механізм реалізації демократичної державної влади може зійти нанівець.

Ще одне дискусійне питання існує щодо наявності представницького мандата місцевої ради у голів місцевих державних адміністрацій. Розглянувши це питання, Конституційний Суд України прийняв рішення про неконституційність обмежень, пов’язаних з можливістю голів місцевих державних адміністрацій мати представницький мандат місцевої ради, обґрунтувавши це таким чином: “Вирішуючи питання щодо несумісності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституційний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 р. (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерпним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, пр.рором”.

У цьому Рішенні Конституційний Суд України також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

З наведеного Рішення Конституційного Суду України випливає, що Конституція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.

А тепер згадаємо положення Закону України “Про місцеве самоврядування”, які надають право депутатам районних та обласних рад виступати ініціаторами застосування до голів відповідних місцевих державних адміністрацій заходів державного впливу, а саме:

прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації;

прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, … які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;

внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

По–перше, викликає сумнів момент, пов’язаний з правом місцевої ради ініціювати відставку голови місцевої державної адміністрації. Чи підуть депутати ради на позбавлення одного з них такої вагомої посади, коли це обопільно невигідно? Чи не стане обрання посадової особи від місцевої державної адміністрації депутатом запорукою того, що рада не буде клопотати про відставку голови місцевої державної адміністрації? В такому випадку це може спричинити своєрідний бум “реалізації виборчого права” серед голів місцевих державних адміністрацій.

По–друге, необхідно визначити правову природу статусу депутатів місцевих рад і державних службовців. Для цього проаналізуємо чинне законодавство. Так, Закон України “Про місцеве самоврядування” передбачає, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Це означає, по–перше, що територіальна громада саме через депутатів місцевих рад реалізує своє самоврядне право; по–друге – що депутати місцевих рад повинні представляти та захищати інтереси своїх виборців (територіальної громади). Додамо до цього принципи служби в органах місцевого самоврядування, які закріплені в Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування”. Серед загальних принципів виділимо найбільш впливові на діяльність службовців:

служіння територіальній громаді;

поєднання місцевих і державних інтересів;

професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків;

захисту інтересів відповідної територіальної громади;

самостійності кадрової політики в територіальній громаді.

В результаті стає зрозумілою чітка вимога до службовців органів місцевого самоврядування (до яких відносяться і депутати місцевих рад як такі, що займають виборні посади – ч. 1 ст. 3) представляти і відстоювати законні права та інтереси територіальної громади. До того ж спеціальний закон, що встановлює статус депутатів місцевих рад містить схоже формулювання: «Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов’язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини – виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування».

Нарешті, голови місцевих державних адміністрації, які є державними службовцями: яке їх призначення? Почнемо з характеристики поняття “державна служба”. Закон України “Про державну службу” надає таке її визначення: “державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів”. Вочевидь, державні службовці покликані не тільки виконувати закони (це повинні робити усі, хто вступає у правовідносини з державою – громадяни, особи без громадянства, іноземні громадяни тощо), а й гарантувати державі якісне представництво, адже державні службовці – це, насамперед, представники держави, і саме через них громадяни можуть захистити свої законні права та інтереси перед державою та вступити з нею у правовідносини. Таке твердження підкріплюється принципами, на основі яких і будується державна служба, а саме:

забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників.

Отже, провівши порівняльний аналіз, можемо дійти висновку про те, що при використанні керівником органу виконавчої влади своїх прав як громадянина України (у цьому випадку таким правом є право обирати і бути обраним) може бути:

? порушена система "стримувань та противаг", яка була створена саме для запобігання концентрації трьох основних функцій державної влади (законодавчої, виконавчої та судової) в руках однієї політичної сили;

? виникнути досить складна ситуація, коли така особа буде підпорядкована двом різним за своєю природою та статусом суб?єктам державотворення (органам виконавчої влади вищого рівня і Президенту України – з одного боку, територіальній громаді – з іншого) і, як наслідок, особа повинна виконувати повноваження різні за своїм походженням і суттю.

Враховуючи вищенаведене, можна передбачити, що визнання за керівниками органів виконавчої влади права мати представницький мандат, тобто виконувати функції представника народу безпосередньо (чи у Верховній Раді, чи у місцевій раді) і, водночас, бути представником держави (перебуваючи на державній службі або маючи статус політичного діяча) є не тільки недоцільним з огляду на потенційну неможливість якісно та ефективно виконувати свою роботу, перебуваючи “слугою двох панів”, а й небезпечним, оскільки це йде у розріз із принципом незалежності усіх гілок влади і може суттєво порушити існуючу систему “стримувань та противаг”.

Розуміючи аргументованість та виваженість рішення Конституційного Суду, ми погоджуємось з тим, що на сьогодні заборона керівникам органів виконавчої влади мати представницький мандат є суттєвим порушенням їх конституційних прав як громадян України. Але зважаючи на викладені нами аргументи, необхідно зрозуміти, що керівники органів виконавчої влади – це, насамперед, не приватні, а публічні особи, на яких поширюються обмеження при прийнятті та проходженні державної служби (служби в органах виконавчої влади), яких держава вже обмежила у конституційних правах (право створення політичних партій, право на страйк, право на невтручання в його особисте життя (обов’язок декларування доходів своїх і своєї сім’ї) тощо).

Тому, на наш погляд, у рамках адміністративної та політичної реформи доцільно закріпити у Конституції України обмеження щодо можливості надання представницького мандату керівникам органів виконавчої влади, це буде повною мірою відповідати інтересам держави і суспільства в цілому. На жаль, автори двох поданих законопроектів змін до Конституції додержуються з цього приводу іншої думки, припускаючи можливість міністрам, іншим керівникам центральних органів виконавчої влади суміщати свою службову діяльність із представницьким мандатом народного депутата України. Зауважимо, що дискусія йде тільки–но щодо керівників центральних органів виконавчої влади, тоді як наявність представницького мандату, наприклад, у Прем’єр–міністра або у голови місцевої державної адміністрації проектами не обумовлюється.

– Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Оскільки державний службовець органічно пов’язаний з державою, то вимоги, які висуваються до нього, мають досить жорсткий характер, і подекуди обмежують його конституційні права та свободи як людини та громадянина. Закон містить обмеження на два види дій для державних службовців – страйк, право на який для всіх працюючих встановлює Конституція України та дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Поняття страйку закріплено у ст. 17 Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)». Так, страйк розуміється як «…тимчасове колективне добровільне припинення роботи працівниками (невихід на роботу, невиконання своїх трудових обов’язків) підприємства, установи, організації (структурного підрозділу) з метою вирішення колективного трудового спору (конфлікту)».

Що ж стосується змісту такої дії, як перешкоджання нормальному функціонуванню державного органу, то законодавчого визначення нами знайдено не було. Натомість досить цікаве розуміння цих дій (або дії) містить російська наукова література.

Так, Ю.М. Старілов вважає, що державні службовці мають утримуватись не тільки від дій або виступів, а й від висловлювань, які можуть зашкодити державній службі або заподіяти збитки державному органу чи створити уявлення, що державні службовці не дотримуються або діють усупереч інтересам держави та суспільства. Далі вчений зауважує, що залежно від посади, яку обіймає державний службовець, обов’язок не вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу модифікується. Так, несумісні з державною посадою міністра публічні заяви про неправильну політику уряду, публічна критика міністра керівником департаменту або іншого структурного підрозділу тощо. І навпаки, такого роду заяви та критика будуть цілком правомірними зі сторони співробітників, на яких поширюється режим приватного права (тобто які працюють за трудовим договором).

Окрім цього, державний службовець не має права використовувати свої службові обов’язки, авторитет державної служби та знання документів для того, щоб критикувати діяльність державних органів та посадових осіб. Він також не має права критикувати свого керівника, державний орган, у якому він служить, з питань політики, яку має проводити державний орган чи посадова особа. Якщо державний службовець не згоден з політикою, що проводиться, він має піти у відставку.

Про існуючі обмеження державний службовець попереджається перед вступом на посаду та підписує документ під назвою "Попередження про спеціальні обмеження, встановлені законами України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією", щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби". Він зберігається в особовій справі державного службовця.

Службовець не має права вчиняти дії, передбачені ст. 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією".

Зокрема, він не має права: сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики) тощо.

Але, не зважаючи на явну необхідність боротьби з корупцією, необхідно зазначити, що існування такого обмеження при проходженні державної служби є досить дивним. Якщо простежити логічний ланцюжок наведеного обмеження, то випливає, що, по–перше, саме державним службовцям і саме при проходженні державної служби заборонено вчиняти корупційні дії, а от інші особи можуть вільно цим правом скористатись; по–друге, яку мету ставив перед собою законодавець, закріплюючи вказаним законом заборону службовцями вчиняти правопорушення корупційного характеру? Адже якщо іти логікою законодавця, то наведена фраза мала б такий вигляд: “службовець не має права вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", Кримінальним кодексом України, Кодексом про адміністративні правопорушення тощо”. На наш погляд, це видається абсурдним, оскільки і так зрозуміло, що службовці (як і всі інші) не мають права вчиняти будь–які правопорушення, в тому числі і передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією". До того ж, чому обмеження пов?язані саме з цим видом правопорушень, а інші залишаються поза увагою (наче потенційно на них обмеження не поширюються і вчиняти їх службовцям дозволено).

Більше того, на нашу думку, заборона вчиняти правопорушення взагалі не може визнаватись “обмеженням при проходженні служби”, оскільки не є обмеженням прав та свобод (так, як, наприклад, обмежуються права осіб, які перебувають на державній службі на заняття підприємницькою діяльністю) а загальним обов?язком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст. 68). Виходячи з вищевикладеного ми пропонуємо виключити з відповідних нормативно–правових актів вказівку на заборону вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією”. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, у будь–якому разі не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.

Не можна не зазначити, розглядаючи питання статусу керівників органів виконавчої влади, що названий нами Закон «Про боротьбу з корупцією» передбачає спеціальні підстави притягнення до юридичної відповідальності цієї категорії службовців за антикорупційним законодавством. Так стаття 10 встановлює, що керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання інформації про вчинення підлеглим корупційного діяння або порушення спеціальних обмежень, встановлених статтею 5 цього Закону, в межах своєї компетенції зобов’язані вжити заходів до припинення таких діянь та негайно повідомити про їх вчинення будь–який з державних органів, зазначених у пунктах "а" і "б" статті 4 цього Закону.

Умисне невжиття такими керівниками заходів, передбачених частиною першою цієї статті, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Повторне протягом р. вчинення діяння, передбаченого частиною другою цієї статті, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави.

 

< Попередня   Наступна >