44

---

ГЛАВА 4

реалізація адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності

§ 1. Загальна характеристика відповідальності керівників органів виконавчої влади

Дослідження проблеми відповідальності керівників органів виконавчої влади в контексті реалізації їх правового статусу є досить важливим та принциповим питанням адміністративного права. Керівники органів виконавчої влади, реалізуючи надані їм повноваження в сфері державного управління, вступають у адміністративно–правові відносини з різними суб?єктами. Це є досить відповідальним, адже на керівників покладені владні й управлінські функції по забезпеченню і зміцненню законності й правопорядку, охороні прав та інтересів громадян. Але, на жаль, за довгі роки панування адміністративно–командної системи увесь державний апарат виявився уражений тяжкими недугами, які згубно позначилися на життєздатності всього суспільства та похитнули основи суспільного устрою і національну безпеку.

Так, російською політологічною наукою констатується, що останнім часом спостерігається стрімке посилення впливу політично безвідповідальних бюрократичних структур державної влади, які долучають або намагаються долучити до сфери своєї компетенції не лише ключові виконавчі функції, але й основоположні рішення в галузі реалізації державної політики, законотворення і навіть здійснення правосуддя.

Виходячи на принципово новий рівень розвитку як правової та демократичної держави, ми повинні розуміти, що людина є найвищою цінністю цивілізованого суспільства. Це положення вироблене логікою розвитку світової історії та, до речі, закріплене у ст. 3 Конституції України. Права і свободи людини забезпечуються за допомогою виконання державою і її повноважними представниками визначених законом обов

’язків стосовно громадян держави. У цьому полягає основний зміст законності в державному управлінні. У коло обов’язків повноважних представників державної влади, серед яких чільне місце займають керівники органів виконавчої влади, чиннне законодавство включає підтримку конституційного ладу, дотримання законів України, сумлінне виконання обов’язків за посадою, дотримання й захист прав та інтересів громадян, розгляд звертань громадян, суспільних об’єднань, інших суб’єктів у межах посадових повноважень і прийняття рішень у порядку, установленому законодавством, дотримання правил роботи з інформацією, охорону державної й іншої таємниці, нерозголошення інформації, яка стала відома по службі, стосовно приватного життя, честі та гідності громадян тощо.

До обмежень віднесені норми, що забороняють використовувати в неслужбових цілях засобів матеріально–технічного, фінансового й інформаційного забезпечення, займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім педагогічної, наукової й іншої творчої роботи, входити в органи упраління комерційних організацій і деякі інші. Порушення цих принципів функціонування державного апарата взагалі, безумовно, повинно викликати встановлену законом відповідальність. “Керівник, спеціаліст реально відповідає не тільки за обґрунтованість та результативність своїх рішень, але й за неприйняття необхідних та своєчасних заходів, обумовлених його повноваженнями”.

Напевно, ні в кого з сучасників не викличе заперечень необхідність існування інституту відповідальності усіх суб’єктів правовідносин взагалі та керівників органів виконавчої влади зокрема. А от у 70–х р. минулого століття зазначалось, що “посада секретаря виконкому (певний аналог сучасного заступника керівника органу виконавчої влади. – Н.А.) надається сумлінним та поважним людям, які з надійшовших на їх адресу критичних зауважень, роблять, зазвичай, правильні висновки,… тому включення в той чи інший нормативний акт статті про дисциплінарну відповідальність секретаря виконкому не буде, на наш погляд, сприяти підвищенню авторитету, та до того ж не є необхідністю”. Звичайно, така думка пояснюється існуючою на той час ідеологією “презумпції правоти” партійного керівництва, хоча вже у 1980 р., О.І. Щербак не погодився з таким твердженням, вказуючи на те, що “система юридичної відповідальності керівників та інших посадових осіб будується на тих же засадах, що і відповідальність інших громадян”. Подібну думку обстоює і Ю.М. Старілов, зазначаючи, що “посадова особа може бути суб’єктом юридичної відповідальності (адміністративної, дисциплінарної, кримінальної, цивільно–правової). Вона несе підвищену відповідальність (соціальну, політичну, правову, моральну) за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків. Підвищена відповідальність посадових осіб зумовлена тим, що вони відповідають не тільки за свою особисту діяльність, а й за дії підлеглих осіб”.

Особливістю виконавчої влади, яка зумовлена її функціями, є те, що в своїй діяльності виконавча влада стикається з необхідністю ситуативного тлумачення закону залежно від конкретних умов, а тому справедливим є твердження, що виконавча влада – це “державна діяльність, яка здійснюється відповідно до законів, але, залишаючись в їх межах, є значною мірою самостійною при розв’язанні завдань, що стоять перед державою”. Окрім цього, повноваження виконавчої влади – це реальні, активні важелі влади, на відміну від, скажімо, повноважень законодавчої влади, яка бере участь у державному управлінні шляхом законотворчості, тобто вони більш статичні. Адже прийняті закони необхідно ще реалізувати, дотримуючись “намірів засновників”, а це вже парафія органів виконавчої влади. При такій самостійності, понад усе важливо зберегти баланс між усіма гілками влади, не допустити не тільки порушення права, але й зловживання ним. Від ефективності роботи “виконавця” повністю залежить ефективність будь–якої системи, адже недарма кажуть: “короля делает свита” (рос.), проте, можуть виникнути причини, з яких ефективність усієї системи буде поставлена під загрозу, наприклад, існування повноважень без відповідальності і, навпаки, відповідальності без повноважень.

“Ненадійний контроль за діяльністю державних службовців, невідпрацьований механізм адміністративної, матеріальної і навіть дисциплінарної відповідальності – це фактори, що провокують корупцію в державній службі та в інших сферах суспільного життя нашої держави”. На важливості контролю наголошували багато дослідників і з цим, дійсно, важко не погодитись. Більше того, безпосередньо відповідальність за протиправні вчинки осіб такого рівня є більш високою, а покарання або ж заходи стягнення – суворішими. Тобто, як зазначає О. Петришин, “посадова особа може бути притягнута до підвищеної (курсив наш. – Н.А.) юридичної відповідальності”. Це пояснюється, насамперед, тим відповідальним становищем у системі державного управління, яке займають керівники органів виконавчої влади. Викликане це не стільки можливими небезпечними наслідками протиправних дій з боку керівників органів виконавчої влади, скільки втратою авторитету “представника держави”, який, у свою чергу, забезпечує неухильне виконання законів пересічними громадянами (такий собі “наочний приклад”).

На сучасному етапі реформування державного управління тема відповідальності керівників органів виконавчої влади остійно виникаєь у виступах, зверненнях, нормотворчій діяльності Президента України, Прем’єр–міністра України, інших керівників, які іноді мають на увазі свої ж посади. Це є непоганою ознакою певних зрушень у системі бюрократичного апарату, коли його елементам повертається “правова свідомість”, от тільки б не залишилось це лише на рівні “самобичування” заради додаткових “балів” на політичних перегонах.

Але все ж таки відповідальність, яку несуть керівники органів виконавчої влади, порівняно з характерними ознаками відповідальності пересічних громадян, має деякі особливості. Певна “знаковість” виявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна відповідальність за реалізацію ввіреними їм органами державної політики та притаманних функцій. При цьому “становище посадової особи ускладнює те, що вона виступає елементом правосуб’єктності державного органу в багатьох правовідносинах…”. Це відбувається внаслідок того, що компетенція керівника є похідною від компетенції органу, а, отже, уособлюються керівниками органів, які вони очолюють.

Щодо відповідальності керівників органів виконавчої влади за особисті вчинки (правопорушення), то, як справедливо зазначав свого часу О.І. Щербак, “у посадової особи (в тому числі керівника. – Н.А.) складне, так би мовити, “подвійне” становище в управлінських правовідносинах. За порушення своїх обов’язків вона несе відповідальність: а) перед вищим керівником… б) перед державним органом, який є компетентним здійснювати контроль в тій сфері, де було допущено посадове правопорушення”. Отже, спостергається явище, при якому одна особа (керівник органу виконавчої влади) має подвійну деліктоздатність: по–перше, несе відповідальність за діяльність ввіреного їй органу; по–друге, несе відповідальність за особисті вчинки. Подібний симбіоз, з одного боку, забезпечує уявність беззаперечного та бездоганного функціонування системи органів виконавчої влади (оскільки наперед відомо – хто є відповідальним за недоліки), а з іншого, не виключає можливості притягнення до юридичної відповідальності керівників органів виконавчої влади на загальних засадах за вчинені правопорушення.

Але при детальному дослідженні використаної нами термінології для пояснення такої ситуації, ми стикаємось із беззаперечними розбіжностями у розумінні цих понять. Термін “деліктоздатність” у правовій літературі традиційно використовується у сфері юридичної відповідальності, яка, в свою чергу, пов’язана з вчиненням правопорушення, а сам термін “деліктоздатність” походить від латинського слова delictum – недозволене діяння. В ситуації, коли керівник несе відповідальність за діяльність органу в цілому, правопорушення не вчинюються, а є певне недоопрацювання, діяльність за межами офіційної політичної течії тощо. Тобто все те, що виходить за межі юридичної відповідальності з–поміж загальноприйнятих різновидів (кримінальної, адміністративної, цивільно–правової, дисциплінарної матеріальної або, навіть, конституційної відповідальності).

Для більш повного уявлення про відповідальність керівників органів виконавчої влади, доцільно, на наш погляд, дослідити безпосередньо саме явище юридичної відповідальності

Як свідчить аналіз думок сучасних юристів – теоретиків і практиків з цього питання, підставою юридичної відповідальності як обов’язку суб’єкта підлягати державно–правовому впливу традиційно визнається вчинення правопорушення. Тому вказана відповідальність згідно з цими поглядами наявна лише за умови існування факту правопорушення. Так, слід погодитись з думкою авторів, які відзначають виключно ретроспективний характер юридичної відповідальності як реакції на правопорушення, яке є фактичною підставою для її настання. Тому юридична відповідальність розглядається не просто як виконання обов`язку, хоч вона і здійснюється з примусу, а й як настання несприятливих наслідків для винної особи.

Але поряд з цим існує й інше сприйняття юридичної відповідальності, яке обстоюють ряд авторів. Так, пропонується розуміти юридичну відповідальність у двох аспектах: позитивному (проспективний, або заохочувальний аспект) і негативному (ретроспективний, або охоронний аспект).

Позитивна відповідальність полягає у відповідальному ставленні органу або особи до своїх обов’язків, виконання ними своїх обов’язків. Тобто позитивна відповідальність відображає такий аспект соціальних зв’язків і відносин людей, який характеризує процес здійснення наданих їм прав, виконання покладених на них обов’язків, та оснований на виборі поведінки та її оцінки з урахуванням інтересів суспільства. Правильне розуміння особою покладених на неї обов’язків зумовлене належним ставленням до суспільства взагалі й окремо до іншої особи, становить суб’єктивну сторону, а сама поведінка, викликана внутрішніми мотивами – об’єктивну сторону позитивної відповідальності.

Таке розуміння юридичної відповідальності не може бути підтримано з таких мотивів:

Дійсно, ми кажемо, що особа займає відповідальне положення в державному апараті, при цьому маючи на увазі те, що вона має значні повноваження, адже безвідповідальних посад, принаймні в органах державної влади, не буває. І ще ми кажемо, що особа відповідальна, якщо вона щось обіцяє і обов’язково виконує. В таких випадках відповідальність розуміється як сумлінність, обов’язковість. Помітно, що ми оперуємо категоріями не юридичними, а морально–етичними, які спрямовані на характеристику внутрішнього сприйняття особою об’єктивної реальності її буття.

Механізм правового регулювання, до якого факт притягнення до юридичної відповідальності входить як стадія, передбачає попереднє виникнення правовідносин, які, за визначенням О.Ф.Скакун, мають, як правило, двосторонній характер і є особливою формою взаємозв’язку між певними суб’єктами через їх права, обов’язки, повноваження та відповідальність.

Тобто перед тим, як реалізувати юридичну відповідальність як таку, необхідною передумовою є виникнення правовідносин. При детальному аналізі правовідносини характеризуються:

нормативним закріпленням;

певним зв’язком між суб’єктами.

З огляду на ці позиції ми можемо висунути такі аргументи проти визнання позитивної відповідальності як різновиду юридичної:

“Внутрішнє сприйняття” суб’єкта не можна визнати підставою притягнення до юридичної відповідальності, оскільки нормативно закріпити суб’єктивне ставлення, почуття неможливо, а отже, і неможливе виникнення правовідносин. Відповідальність сама по собі повинна виникати і виникає внаслідок усвідомленої дії чи бездіяльності суб’єкта. Наміри суб’єкта, не об?єктизовані у діянні, не можуть бути об’єктом правового регулювання.

Як вже зазначалось, правовідносини мають виникати між певними суб’єктами. В цьому ж випадку “правовідносини” виникають, так би мовити, між суб’єктом та його сумлінням. Другий суб’єкт вступає в правовідносини тільки з вчиненням протиправного діяння, яке є підставою виникнення ретроспективної відповідальності. Отже позитивна відповідальність виникає за межами правовідносин, а тому не може розглядатись як окремий різновид юридичної відповідальності.

Спробуємо простежити процедуру звільнення з посади Президентом України, наприклад, голови місцевої державної адміністрації, з точки зору позитивної та ретроспективної відповідальності. Згідно з п. 7, ч. 1, ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, Президент України за власною ініціативою з підстав, передбачених цим же Законом та законодавством про державну службу, припиняє повноваження голів місцевих державних адміністрацій. На практиці формулювання таких підстав зводиться до фраз на кшталт “за недоліки в роботі”, при чому зазвичай такі недоліки не містять навіть натяку на будь–які, навіть самі незначні, посадові правопорушення. Тобто, голова місцевої державної адміністрації, вступаючи на посаду, мав би усвідомити виключність авторитету своєї посади та висувати підвищені вимоги до своєї працездатності, тобто нести позитивну відповідальність (бути відповідальним службовцем). Але з певних причин він не зробив цього, і як наслідок, до несумлінного службовця застосовані певні санкції, покарання. Отже, зрештою, якщо ми повернемось до поняття позитивної відповідальності, то ми не знайдемо в ньому ніяких натяків на караність діяння або будь–яких санкцій у рамках позитивної відповідальності. Ці категорії вживаються саме в контексті ретроспективної (охоронної) відповідальності і виступають як наслідок невиконання певних обов’язків, які суб’єкт повинен був усвідомлювати, реалізуючи свою позитивну відповідальність.

Не можна також погодитись з аргументом, який полягає в тому, що “…підставою негативної юридичної відповідальності є факт скоєння правопорушення. А оскільки позитивний і негативний аспекти є складовими одного правового явища названої відповідальності, то відповідно їх підстави слід розглядати з єдиної методологічної позиції. Таким чином, підставою позитивної юридичної відповідальності… також буде юридичний факт, а саме зобов’язуюча та забороняюча норми права, які вступили у законну силу”. Контраргументом на запропоноване твердження може слугувати те, що юридичним фактом наука теорії держави та права визнає “певну життєву обставину, з настанням якої норма права пов?язує виникнення, зміну, припинення правовідносин”. Юридичні факти існують двох видів: події та діяння. Останні характеризуються зовнішнім проявом волевиявлення особи, що може виступати в якості дії або бездіяльності. Тому ми не можемо визнати певні “…норми права, які вступили в законну силу” в їх статичному стані юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння суб?єкта.

Отже, ми можемо стверджувати, що позитивна відповідальність не може виступати як самостійний різновид юридичної відповідальності, оскільки знаходиться у площині морально–етичних норм. Але ми й не заперечуємо, що позитивна відповідальність має вагомий вплив на реалізацію ретроспективної відповідальності. Позитивна відповідальність є передумовою юридичної відповідальності і може мати наслідком (але не обов’язково!) настання юридичної (ретроспективної) відповідальності (тобто застосування кари).

Необхідно повністю погодитись з існуючим в літературі твердженням, що “Державний контроль (одним наслідків державного контролю якраз і є відповідальність керівників органів виконавчої влади. – Н.А.) завжди здійснюється на підставі норм права і в переважній більшості має юридичні наслідки. Правова природа державного контролю проявляється в тому, що органи державної влади, їх посадові особи при здійсненні контролю діють у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права й у відповідності з ними. Тому можна сказати: державний контроль здійснюється у чітких правових межах, керується чинними нормами права і завжди викликає певні юридичні наслідки. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади”.

Попри все погляди, що трактують відповідальність як усвідомлення особистістю власного боргу перед суспільством й іншими людьми досить поширені у філософській і взагалі соціально–політичній літературі. Безумовно, цей аспект є могутнім чинником, що забезпечує належне виконання своїх обов’язків громадянами і посадовими особами. Однак значення, що надається позитивній відповідальності як найважливішому засобові забезпечення законності і правопорядку, при всіх її перевагах, на наш погляд, занадто перебільшене. Людина недосконала і лише деякі особистості керуються міркуваннями совісті і обов’язку в повсякденному житті. Гнучкість свідомості дозволяє більшості поступатися навіть самими твердими моральними принципами і, за певних обставин, діяти всупереч закону. Тому для дотримання режиму законності в державному управлінні („здійснення його в правовій формі”) потрібні більш істотні механізми впливу на порушників норм права. І таким засобом є персональна юридична відповідальність в її традиційному розумінні.

Негативна (ретроспективна) відповідальність настає у разі, якщо для цього існує нормативна основа, а підставою такої відповідальності є вчинення правопорушення. Іншими словами – це відповідальність за вже скоєне протиправне діяння і тому вона має реальний характер.

У традиційному розумінні розглянута категорія характеризує відповідальність за вчинене у минулому протиправне діяння.

Відповідальність – це обов’язок, що виконується під примусом держави. Обов’язок може бути виконаний або не виконаний. Але коли настає відповідальність, тобто приводиться в дію апарат примусу, вибору у відповідальної особи немає – вона не може не виконати дій, що становлять зміст реалізованого обов’язку, або утриматися від них. Без відповідальності юридичний обов’язок стає нічим, просто побажанням. Отже, ми можемо ще раз підтвердити, що ідея позитивної відповідальності зводиться лише до обов’язку, тоді як для повного забезпечення законності необхідна саме відповідальність.

Як нами вже було зазначено, юридична відповідальність настає у випадку вчинення правопорушення, тобто при наявності в поведінці суб’єкта складу правопорушення. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала майже загальноприйнятою у юридичній літературі.

Правопорушення – це діяння, що порушує встановлений правопорядок. Це діяння особи, що суперечить вимогам правової норми і завдає шкоду. Протиправним є таке діяння (дія або бездіяльність) коли особа не виконує або неправильно виконує свої посадові обов’язки, установлені нормативними правовими актами, правилами внутрішнього трудового розпорядку, інструкціями й іншими обов’язковими правилами, а також наказами і розпорядженнями керівних органів. Бездіяльність службовця може бути визнана протиправною у тому випадку, коли на нього покладений обов’язок учинення певних дій.

Правопорушення містить у собі поряд із протиправністю елемент провини. Провина як психічне ставлення особи до свого протиправного діяння і його наслідків означає усвідомлення (розуміння) особою неприпустимості своєї поведінки і пов’язаних з нею результатів.

В результаті ми маємо можливість виділити такі ознаки юридичної відповідальності керівників органів виконавчої влади:

по–перше, юридична відповідальність – це форма державного примусу і, за наявності провини, державного осуду порушника норми права;

по–друге, вона застосовується тільки до осіб, що вчинили правопорушення;

по–третє, вона може застосовуватися тільки уповноваженими державними органами;

по–четверте, відповідальність правопорушників виражається в застосуванні до них передбачених законом заходів впливу.

 

< Попередня   Наступна >