233

---

§ 2. Особливості відповідальності керівників органів виконавчої влади, які мають статус державного службовця

Становище керівників місцевих державних адміністрацій, які не є державними політичними діячами, залишається, на жаль, без змін. Вони, як і інші “неполітичні” керівники органів виконавчої влади (глави державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом) мають досить неоднозначний статус з точки зору відповідальності. Справа в тому, що, з одного боку, як нами було сказано, вони не є політичними діячами, а отже, вони не можуть нести політичної відповідальності, з іншого – та відповідальність, якій вони підлягають як “адміністратори” відповідно до спеціальних нормативно–правових актів, за характеристикою є схожою на політичну відповідальність. Дійсно, якщо казати про завдання керівників органів виконавчої влади, то вони подекуди різняться.

Так, якщо державний політичний діяч відповідальний за розроблення політики, то керівники, які не є державними політичними діячами, відповідальні лише за виконання вже розробленої політики. До того ж, останні є державними службовцями, які, за слушним зауваженням В.Л. Коваленка, не повинні ані перебувати у лавах будь–якої партії, ані надавати перевагу будь–яким політичним ідеологіям. Але, не зважаючи на очевидні розбіжності, узагальнюючою характеристикою виступає персональна відповідальність керівника органу виконавчої влади будь–якого рівня за належне функціонування очолюваного ним органу. З цього приводу в юридичній літературі пропонується виділяти особливу категорію службовців, “посади яких не належать до політичних, але наближені до них через виконувані обов?язки (ця категорія потребує окремого правового оформлення, оскільки її правовий статус суттєво відрізняється від статусу як державних службовців, так і від статусу політичних діячів)”.

Не можна погоди

тись з твердженням, що відповідальності вказаних керівників притаманні риси конституційно–правової відповідальності. Конституційно–правова відповідальність застосовується до суб?єктів конституційних правовідносин, тобто мова йде про “так звані вищі органи держави” та виникає з приводу реалізації конституційних (державно–політичних) відносин.

Діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України з притягнення до відповідальності керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, носить, насамперед, не політичний або конституційний характер, а політико–управлінський. Поєднання таких, з першого погляду, несумісних характеристик викликано специфікою самого явища та процесу відповідальності керівників органів виконавчої влади перед вказаними суб’єктами. Дійсно, політичності такому процесу надають підстави, за якими можна притягти до відповідальності цю категорію керівників:

По–перше, хоча керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом та голови місцевих державних адміністрацій не мають статусу державних політичних діячів, це не позбавляє їх від практичного виконання дійсно політичних функцій. Таке твердження ґрунтується на розумінні державної влади як організації та здійснення політичної влади в Україні державою, її органами і посадовими особами у межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України. Таке визначення було сформульовано В.Ф. Погорілко, який зазначив, що ”політична влада, в тому числі державна, опосередковано тлумачиться в Конституції України за своєю суттю і як право – право народу (ст. 5), право територіальної громади (ст. 140) або як повноваження – повноваження органів законодавчої, виконавчої і судової влади (ст. 6, 85), тобто як можливість і здатність окремих суб?єктів (передбачених Конституцією і законами України) вирішувати певне коло питань у межах і порядку, визначених Конституцією і законами України”.

Оскільки органи виконавчої влади реалізують свою компетенцію саме через функції держави, то вони вже мають на собі певний політичний відбиток. А оскільки вказані органи є єдиноначальними (повноваження органу концентруються в руках одноосібного керівника), то, врешті, керівники, які їх очолюють, хоч і не є державними політичними діячами, та все ж вони виконують політичні функції. Недарма ж Концепція адміністративної реформи передбачала надання статусу державного політичного діяча главам обласних державних адміністрацій. Але попри це, ми не можемо казати про абсолютний політичний характер посади керівників органів виконавчої влади, яким не було надано Президентом України статусу державних політичних діячів. Причини та авторське уявлення доцільності надання статусу державних політичних діячів керівникам державних комітетів, органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, главам місцевих державних адміністрацій було викладено у попередніх розділах. Зазначимо лише, що вказані керівники сприяють розробленню та реалізують вже розроблену політику коригуючи її в межах, встановлених нормативно–правовими актами, враховуючи потреби галузі або регіону. Тобто, за формою вони є політиками (виконують політичні (державні) функції), а за змістом характеризуються як управлінці (мають досить невеликий простір для політичного маневрування).

По–друге, якщо взяти до уваги саме формулювання, яке зводиться або до фрази оціночного та формально не визначеного типу “за неналежне виконання службових обов’язків”, або ж Президент взагалі не називає будь–якої підстави (як у випадку з головою Запорізької обласної державної адміністрації Є. Карташовим), що вказує на виключну політичність такого рішення. Управлінського характеру такого роду відповідальності надає підпорядкованість керівників Верховній Раді України, Президенту України та Кабінету Міністрів України. Причому, як вже нами зазначалось, ця підпорядкованість не завжди ґрунтується на субординаційних відносинах (з точки зору службової підпорядкованості), оскільки ні Верховна Рада України, ні Президент України до виконавчої влади системно не входять.

Але і про політичну належність такої відповідальності ми не можемо говорити, оскільки, при притягненні до відповідальності використовуються ті самі чинники, що і при притягненні до відомих нам видів юридичної відповідальності: підвідомчість, спеціальна правосуб’єктність, наявність правового зв’язку між суб’єктами відповідальності та державою (зокрема, перебування на державній службі) та безумовний чинник юридичної відповідальності – осуд з боку держави з певними юридичними наслідками (наприклад, відставка). Саме ці чинники виокремлюють юридичну відповідальність від інших видів соціальної відповідальності (наприклад, моральної, корпоративної, політичної), а тому їх наявність у характеристиці відповідальності керівників органів виконавчої влади, які не є державними політичними діячами, за логікою, повинні вказувати на належність такого виду відповідальності саме до юридичної.

Охарактеризована відповідальність керівників органів виконавчої влади, які не є державними політичними діячами, має деякі риси дисциплінарної відповідальності. Зокрема, притягнути до дисциплінарної відповідальності має право лише особа, яка здійснює розпорядчо–дисциплінарну владу над певним працівником. Свого часу, В.Н. Смирнов визначив розпорядчо–дисциплінарну владу, як наявність у посадової особи таких ознак:

обов’язок організовувати процес виробництва, надавати прийнятні умови праці, забезпечувати контроль за мірою праці та споживання, а також належну трудову дисципліну;

повноваження по затвердженню локальних норм, що регламентують трудові обов’язки підлеглих, контроль за їх виконанням;

наявність відповідальності за виконання своїх обов’язків і здійснення повноважень.

Вочевидь, ту владу, яку реалізує Президент України у сфері кадрового забезпечення керівного складу органів виконавчої влади, можна назвати розпорядчо–дисциплінарною. До того ж, “невиконання або неналежне виконання службових повноважень та обов’язків (курсив наш. – Н.А.) може бути визнано як посадовий проступок, а у деяких випадках, і як кримінальний злочин”.

Єдиним винятком з цього є те, що ні Верховна Рада ні Президент України, маючи широкі контрольні та кадрові повноваження щодо органів виконавчої влади, не несуть жодної з різновидів соціальної відповідальності за їх діяльність. Так, Р.М. Павленко у своєму дослідженні зазначає: “Український варіант "змішаної" форми правління передбачає існування посади президента з широкими повноваженнями щодо формування, відставки і діяльності уряду, але президент не очолює Кабінет Міністрів. Відтак президент і органи, що діють при ньому (насамперед Адміністрація) здатний втручатися у здійснення виконавчої влади, формування політики і конкретних кроків уряду, а в разі потреби відмежуватися від нього”. Треба зазначити, що це висловлювання було зроблене автором ще за часів, коли Президент України мав виключні кадрові повноваження в системі органів виконавчої влади, але принципово ситуація не змінилась після проведення конституційної реформи. У Президента залишились повноваження щодо притягнення до відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, а питання відповідальності деяких з керівників центральних органів виконавчої влади, які є за статусом державними службовцями (Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України) віднесено до Верховної Ради України.

Водночас заходи дисциплінарного впливу застосовуються “в межах службової підлеглості”, тобто право на здійснення дисциплінарної відповідальності належить суб’єктам лінійної влади і реалізується в рамках стійких колективів працівників стосовно лінійно підлеглих керівникові членів колективу. А до відповідальності, керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, фактично і юридично притягує Верховна Рада та Президент України, і тому казати про “чисту” дисциплінарну відповідальність ми не можемо, оскільки вони структурно не входять до вертикалі виконавчої влади, а належить до неї лише функціонально або ж як орган, що виконуює функції «стримування та противаг». І лише керівництво частини центральних органів виконавчої влади є підконтрольним Кабінету Міністрів України, а тому саме в межах службової підлеглості щодо них застосовуються вказані заходи впливу.

Логічно було б стверджувати, що ми маємо справу з особливим різновидом дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву "службова відповідальність" і бути специфічним видом дисциплінарної відповідальності, зумовленим особливим статусом її суб’єктів.

Зокрема, до суб’єктів щодо яких може застосовуватись службова відповідальність за виконання покладених на органи, які вони очолюють, завдань і за здійснення ними своїх повноважень відносимо:

голів місцевих державних адміністрацій;

голів державних комітетів;

керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

 

< Попередня   Наступна >