Монографії та посібники Адміністративне право Керівник органу виконавчої влади § 3. Особливості відповідальності державних політичних діячів§ 3. Особливості відповідальності державних політичних діячів
| Адміністративне право - Керівник органу виконавчої влади |
§ 3. Особливості відповідальності державних політичних діячів
Ще однією характерною ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є питання відповідальності. Певна “знаковість” виявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна відповідальність за реалізацією ввіреними їм органами державної політики та притаманних функцій. Це відбувається внаслідок того, що компетенція керівника є похідною від компетенції органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють. Якщо персональна відповідальність характерна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності пов?язують лише зі статусом державного політичного діяча. Цей вид відповідальності реалізується через процедуру відправлення у відставку Верховною Радою України Прем’єр–міністра України та членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ст. 85 Конституції України).
У юридичній науці влада досліджується переважно як об’єктивна категорія, але вона також є і суб’єктивною категорією. Тому найважливішою конституційно–правовою гарантією забезпечення поділу влади і попередження зловживань з боку органів виконавчої влади залишається механізм відповідального правління. Інститут відповідальності – один з головних елементів усієї системи "стримувань і противаг". При цьому необхідно використовувати як юридичні, так і соціальні засоби впливу.
У сучасній правовій науці специфічним за визначенням різновидом юридичної відповідальності, ряд авторів називає конституційно–правову відповідальність. Ще за радянських часів поняття відповідальності визначалось як “основана на законі, об’єктивно зафіксована в юридичних критеріях необхідність, яка виступає як специфічний юридичний обов’язок відповідати за свою юридично значущу (курсив наш. – Н.А.) поведінку (діяльність), яка концентрує в собі імперативну силу права і реа
З українських науковців, наприклад, О.В Мельник. пропонує таке визначення конституційно–правової відповідальності: “…конституційно–правова відповідальність вищих органів державної влади є юридичною відповідальністю політичного характеру, що існує у сфері конституційних відносин і реалізується у відповідальному стані суб’єктів конституційно–правових відносин (позитивний аспект) за здійснення їх правового статусу та компетенції, а у випадках його порушення – у примусовому перенесенні заходів впливу (негативна відповідальність), суть яких полягає у вилученні із сфери політики шляхом позбавлення права здійснювати державну владу.
З наведеного визначення випливає своєрідний симбіоз конституційно–правової та політичної відповідальності. Вочевидь, автор розглядає ці поняття як співвідношення частини та цілого, де конституційна відповідальність є лише проявом (частиною) політичної відповідальності за наявності певних умов. Такими умовами, за визначенням автора, є, по–перше, чітке закріплення в законодавстві України обсягу компетенції органу виконавчої влади, порушення якого і буде вважатися головною підставою настання конституційно–правової відповідальності і, по–друге, конституційно–правова відповідальність має наставати лише за умови чіткого окреслення в нормативно–правових актах обставин (можливості) притягнення до такого виду відповідальності. Все, що виходить за межі нормативного закріплення, є відповідальністю політичною і полягає в “позбавленні права здійснювати державну владу шляхом вилучення зі сфери політики”.
Проаналізувавши докладно аргументи О.В. Мельник на користь такої точки зору щодо співвідношення конституційно–правової та політичної відповідальності, ми дозволимо собі висловити деякі заперечення.
Насамперед, ми не повинні забувати, що юридична відповідальність, до якої автор відносить конституційно–правову відповідальність, настає лише за умови чіткого закріплення такої можливості у нормативно–правовому акті і ми погоджуємось з існуючою у юридичній науці думкою, що питання про юридичну відповідальність виникає тільки з порушенням правових норм і ніякі інші критерії не можуть вказувати на правову караність діяння. Як справедливо зауважив з цього приводу В.І. Туранов, “діяння, яке спричинило певний збиток інтересам держави або громадської організації, але не порушило конкретну правову норму, не може розглядатися як проступок, а отже, бути підставою юридичної відповідальності”. На цьому, зокрема, наголошують в своїх працях такі правознавці, як О.Ф. Фрицький та О.Ф Скакун. До речі, О.В. Мельник цього й не заперечує, але водночас характеризує конституційно–правову відповідальність у контексті політичної відповідальності, яка, з точки зору того ж автора, не має нормативного підґрунтя (настає за політичними мотивами) а отже, вже за визначенням не може належати до юридичної відповідальності. Так, дійсно, деякі автори вважають, що підстави конституційно–правової відповідальності не обов’язково мають бути закріплені в нормативно–правовому акті. На їх думку, достатньою обставиною для її застосування є невідповідність дій суб’єкта більш високому інтересу, їх недоцільність, небажана поведінка, недосягнення необхідного результату. В таких випадках критерій протиправності, який служить підставою конституційно–правової відповідальності, найчастіше виводиться з інших соціальних критеріїв, небажаних проявів у державно–правовій сфері. Наприклад, він може знаходитись у морально–етичній площині. Так, скоєння аморального вчинку посадовою особою високого рангу може бути підставою для позбавлення займаної посади. Такий підхід зумовлений тим, що ці особи від імені народу здійснюють важливі владні повноваження, а їх авторитет і моральна гідність сприймаються як символ гідності й авторитету самої влади.
Ми не можемо погодитись з цим поглядом і вважаємо, що в таких випадках йдеться не про конституційно–правову відповідальність, а про політичну, для настання якої достатньо визнання діяльності суб’єкта такою, що не відповідає поглядам, переконанням, інтересам певних груп, суспільства, громадських об’єднань, народу в цілому. Політична відповідальність, за великим рахунком, є позаправовим примусом, який, на наш погляд, зумовлений розбіжністю поглядів суб’єктів політичної боротьби з приводу здійснення державної політики і розміщенням політичних сил на даний момент часу. А тому політична відповідальність може бути лише передумовою виникнення конституційної відповідальності і то якщо такий зв?язок чітко закріплений у законі.
Аналіз існуючої літератури з теорії держави та права, політології, конституційного права дає змогу зробити висновок, що ряд фахівців цих галузей відстоюють думку про те, що політична відповідальність є різновидом соціальної відповідальності, оскільки базується не на нормативно–правових актах, а на соціальних, моральних, політичних, ідеологічних правилах (догмах). Наприклад, дається таке визначення політичної відповідальності: “різновид соціальної відповідальності, яка виникає у процесі діяльності різних суб’єктів у зв’язку з організацією та розвитком державної влади, а також при розробці та проведенні в життя політики, яка відображає прогресивні напрями та мету розвитку суспільства”.
Отож, сферою застосування політичної відповідальності є політична діяльність. З юридичної точки зору, політична відповідальність – інститут скоріше звичаєвого права, що регулює відносини придбання, утримання і передачі влади. У законодавчій сфері політично панівний прошарок, або, якщо завгодно, політична еліта, прагне закріпити свій надзвичайний стан. Але тому що політика – це “область доцільного”, виникає найгостріша проблема відповідальності правлячих кіл за суспільно прийнятне здійснення політики. Одним з найважливіших засобів узгодження волі народу і планів адміністративного апарату є постійно функціонуюча політична відповідальність. Через те, що в Україні дотепер не склалися політичні традиції, становлення інституту політичної відповідальності супроводжується великими труднощами. Реалією сьогодення є те, що політична відповідальність, яка має базуватись на політичних нормах була зведена в закон і санкціонована державою.
Політична відповідальність зазвичай існує поряд з юридичною відповідальністю, покликана забезпечувати внутрішні інтереси суспільних організацій і спрямована переважно на їх членів. Ми повністю поділяємо таку точку зору, але заради справедливості зазначимо, що політична (або ж будь–яка інша соціальна) відповідальність ніяким чином не може виключати можливість настання юридичної відповідальності за наявності умов, визначених нормативно–правовими актами.
Слід погодитись з О.Ф. Фрицьким у тому, що “…підставою застосування конституційно–правової відповідальності є те, що норми відповідних галузей права не порушуються, але відповідний орган або посадова особа притягається до політичної відповідальності”. Отже, орган чи посадова особа спочатку притягається до політичної відповідальності (тобто, компетентні органи або посадові особи – у нашому випадку Верховна Рада України, – виказують недовіру, осуд або іншим чином негативно реагують на діяльність підлеглих) а вже потім, за наявності достатніх підстав і на основі оприлюдненого осуду, Верховна Рада України або інші компетентні органи притягують до конституційної відповідальності своїх підлеглих.
Але все ж таки ніякі наведені теоретичні та наукові виклади не пояснюють практику, що склалась з притягненням на підставі чи то Конституції України, чи то інших законодавчих актів до політичної відповідальності державних політичних діячів. Політична відповідальність в цьому випадку є не передумовою, а дійсно, елементом конституційної відповідальності, чого, за нашою думкою, не повинно бути.
Нагадаємо, що статус державного політичного діяча мають лише члени Кабінету Міністрів і цей вид відповідальності реалізується через процедуру відправлення у відставку Верховною Радою України Кабінету Міністрів України (п. 12, ст. 85 Конституції України). Сенсом виокремлення політичної відповідальності є намагання держави забезпечити проведення єдиної поміркованої політики, що включає в себе увесь процес її творення, починаючи від розробки ескізу певного політичного сценарію, ефективної та оптимально швидкої його реалізації і закінчуючи здійсненням контрольно–наглядових функцій, як запоруки балансу всіх стадій процесу. Але водночас, “сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України (а зараз Верховній Раді України. – Н.А.) для прийняття рішення про відставку не потрібні які–небудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності”. Та критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт не визначає навіть рамково.
На наш погляд, існування такої широкої дискреції в питаннях кадрового характеру, причому стосовно керівників високого рівня, є недоцільним, оскільки це ставить якість виконуваної роботи на посаді керівника органу виконавчої влади у пряму залежність від суб?єктивних факторів. Задля стабілізації обстановки необхідно враховувати, що “посадова особа реалізує не свої інтереси, а інтереси народу, тому їх (посадових осіб. – Н.А.) діяльність повинна бути регламентована з найбільш можливою повнотою”. Певні кроки у вирівнюванні ситуації зроблені в рамках проведення політичної реформи. Зокрема, в усіх поданих свого часу проектах Закону України “Про внесення змін до Конституції України” фактично передбачалося формування частини уряду України парламентською більшістю (створеною на основі узгодження та поєднання політичних позицій). При внесенні змін до Конституції було дотримано заявленого у проектах принципу формування українського уряду за допомогою парламентської коаліції, але, на жаль, чіткості у підставах звільнення членів уряду не побільшало, оскільки спеціального закону щодо діяльності Кабінету Міністрів досі немає, а виписувати такі положення у Конституції дійсно недоцільно).
Як бачимо, єдиною очевидною підставою притягнення до політичної відповідальності є політичні мотиви, які можна охарактеризувати як суб’єктивне уявлення керівного складу про хід політичних процесів усередині керованої організації. Причому ініціатором політичної відповідальності може бути не тільки керівник, а й будь–який член організації, суб’єктивні уявлення якого про хід політичних процесів не збігаються з позицією керівництва. Тобто, за визначенням В. Шаповала, “згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє парламент”. Тобто, з одного боку, суб?єктивна сторона (внутрішнє сприйняття суб?єктом діяння) майже повністю відсутня, оскільки від волі суб?єкта мало що залежить, з іншого – межі політичної відповідальності окреслюються лише тими діями, які особа вчиняє чи на які погоджується завдяки праву на відставку. Але не завжди особа навіть зможе усвідомити “неправильність” власного діяння, оскільки про “протиправність”, як ми вже визначили, мова не йде. А тому може вчасно не зреагувати власною відставкою або на “неприпустиму” політику вищого керівництва, або ж на “несприятливий збіг обставин”. З нашої точки зору, це мало нагадує характеристику юридичної відповідальності й застосовується в її контексті скоріше “за звичаєм”, аніж за суттю.
Норми, які за змістом схожі з наведеними характеристиками, в теорії права називаються корпоративними нормами. Корпоративними нормами вважають правила поведінки, які встановлені у корпорації (підприємстві, установі, організації) для врегулювання відносин між людьми, спрямовані на досягнення цілей її функціонування та виражені в її уставах, положеннях, рішеннях. Єдине, що відрізняє політичну відповідальність від відповідальності за порушення корпоративних норм – так це можливість застосування у першому випадку прямої примусової сили держави, а у другому – опосередкованої (через оскарження у суді).
Поряд з цим така “квазіполітична відповідальність” все ж таки має деякі характерні риси юридичної відповідальності, завдяки закріпленню в нормативно–правових актах можливості настання такої відповідальності. Іншими словами – це політична відповідальність, згоду на обов’язковість якої було надано державою за допомогою закріплення у законодавстві. Але це не додає політичній відповідальності такого ґатунку об’єктивної визначеності, якою повинна характеризуватись юридична відповідальність з абсолютно визначеними підставами її застосування. Принцип законності є визначальним при застосуванні юридичної відповідальності та полягає не тільки в чіткій реалізації правових приписів, а й в обов’язковому закріпленні підстав притягнення до такого виду відповідальності.
Більше того, специфіка діяльності органів виконавчої влади полягає в тому, що загальнотеоретичний принцип “дозволено все, що не заборонено законом” повинен діяти в іншій інтерпретації – дозволено все, що дозволено законом. А тому використання невизначених підстав притягнення до відповідальності за реалізацію абсолютно визначених повноважень вважається, принаймні, недоречним.
В державному управлінні відповідальність керівників органів виконавчої влади органічно пов’язана з реалізацією моральної відповідальності. І це закономірно, оскільки дії політичного керівника повинні мати моральну основу та значною мірою визначатися моральними принципами. Саме тому, що мораль і політика – тісно пов’язані між собою явища, вони не можуть діяти ізольовано, не порушуючи цілісності одна одної.
Досить слушним є зауваження Н.Г Григорука в контексті характеристики правового статусу народного депутата України: “Політична і моральна відповідальність влади, на відміну від конституційної, існує як в позитивному, так і в ретроспективному аспектах. Політична відповідальність у конкретному випадку – це відповідальність… за виконання прийнятих на себе зобов’язань, обіцянок і програм, за належну реалізацію тих владних повноважень, які ті чи інші структури отримали від народу як єдиного джерела влади”. Далі автор посилається на твердження Н.М. Колосової, що: ”мірою політичної відповідальності буде відсторонення від влади тих осіб, хто неналежним чином здійснював свої публічні функції. Моральна відповідальність – це відповідальність влади за реалізацію своїх повноважень на основі вимог моралі, справедливості”. І в результаті Н.Г Григорук доходить висновку, що “політична та моральна відповідальності не володіють рисами юридичної відповідальності”.
Як ми вже з’ясували, моральна відповідальність (як і юридична) – той самий обов’язок, але такий, що виконується під впливом примусу. Зрозуміло, істотна розбіжнсть між дією норм права і дією інших соціальних норм полягає в тому, що право забезпечується державним примусом із усіма важливими наслідками, що випливають звідси. На жаль, моральна норма таким засобом не забезпечена. Моральна відповідальність не вносить змін у майнове, правове і політичне положення посадових осіб, яким вона адресована, не закріплює свою негативну оцінку яким–небудь реальним покаранням. І все–таки зведення способів захисту порушеного права тільки лише до державного примусу виконання обов’язків було б великою оманою.
Моральна оцінка – обов’язковий елемент, що супроводжує негативну юридичну оцінку. Накладення дисциплінарного стягнення на службовця за недогляд у роботі являє собою процес, у якому також є негативний, морально–етичний осуд, часто непомітний, але психологічно відчутний винною особою.
Категорія совісті та честі становить суб’єктивну сторону моральної відповідальності. Разом з тим потрібно сказати, що моральний обов’язок не завжди виконується в результаті внутрішнього спонукання і переконання. У практиці моральна відповідальність як об’єктивна реальність частіше локалізується і діє у вигляді суспільної думки. Суспільна думка в державному управлінні – це суспільні відносини з приводу оцінки управлінської діяльності, що відображаються в колективних судженнях громадян про державну політику, роботу державного апарату і його керівників. Такі судження відрізняються поширеністю, інтенсивністю і стійкістю, чим створюють відчутний вплив на посадових осіб. Сила суспільної думки, будучи своєрідним примусовим заходом, утримує від аморального вчинку. Тиск із боку суспільної думки винна особа може відчувати і після того, як перестала діяти негативна юридична оцінка, яка була приводом для його виникнення.
На відміну від українського, законодавство багатьох країн світу містить ряд суспільно важливих морально–політичних зобов’язань, яким повинен відповідати політичний діяч протягом усього терміну перебування на посаді (Литва, Естонія, Болгарія, Польща). Так, наприклад, при усій своїй декоративності урочисте зобов’язання (присяга), що дається Прем’єр–міністром та міністрами перед вступом на посаду своєму народові, при всіх обставинах дотримуватись Конституції й інших законів, має велике суспільно–політичне значення. Це зобов’язання є одним із ключових елементів легітимності уряду, невід’ємною умовою довіри народу до виконавчої влади і важливим моральним обмеженням для державного політичного діяча, якщо він опиниться перед спокусою порушити ті або інші правові норми. Такого роду зобов’язання й офіційно встановлені стандарти діяльності службовців (у загальному розумінні цього слова) спрямовані на всіляке зміцнення авторитету та гідності державного управління в цілому. Якщо ж службовець, усупереч узятому на себе зобов’язанню, допускає серйозне порушення Конституції або законодавства, то стосовно нього, на цілком законних підставах може бути застосована процедура зміщення з посади.
Українське законодавство, на жаль, містить вимогу прийняття присяги лише щодо державних службовців, якими є, зокрема, керівники державних комітетів, органів виконавчої влади зі спеціальним статусом та місцевих державних адміністрацій. На нашу думку, це спричинено відсутністю спеціальних нормативно–правових актів, які б регулювали правовий статус Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади. Хоча доцільніше було б закріпити такий обов’язок у Конституції України з огляду на принциповість та базовий характер присяги як такої. Конституція як Основний Закон має закріплювати основні засади, принципи державотворення. Саме конституційні норми закріпили обов’язок
урядовців присягати на вірність народові у багатьох державах світу. Тому, на наш погляд, усе ж таки слід перейняти позитивний досвід таких країн і в рамках конституційної реформи внести пропозицію про закріплення обов’язку керівників органів виконавчої влади усіх рівнів приймати присягу на вірність народу України.
Підсумовуючи усе вищевикладене, можна констатувати:
Ситуація з притягненням до відповідальності керівників органів виконавчої влади, які мають статус державних політичних діячів є досить неоднозначною. Це викликано тим, що ”…часто юридична відповідальність суб’єктів влади… поєднується із відповідальністю політичною та моральною, продукуючи нові, змішані форми відповідальності”.
Вихід з цієї ситуації вбачається у приведенні існуючого законодавства у сфері відповідальності керівників органів виконавчої влади у відповідність до засад науки теорії права, що унеможливить практику притягнення до юридичної відповідальності осіб на основі суб’єктивізму та одномоментних політичних інтересів. Це також слугуватиме універсалізації розуміння терміну “юридична відповідальність” та гарантуваиме уніфіковане використання цього поняття у правозастосовчій практиці.
Ми пропонуємо такі зміни, які легше прослідкувати спираючись на таку цитату: “Вони (маються на увазі міністри. – Н.А.) забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність перед Президентом України і Верховною Радою України за виконання покладених на них завдань і повноважень (курсив наш. – Н.А.)”. На нашу думку тут якраз досить чітко відображено поєднання елементів юридичної та політичної відповідальностей.
По–перше, міністри як державні політичні діячі та особи, яких призначено з урахуванням розстановки політичних сил у Парламенті (ідеально – за погодженням з політичною більшістю) мають відповідати вимогам політичних сил, завдяки яким вони і одержали свої портфелі, та діяти в рамках політичної програми. В протилежному випадку вони несуть персональну політичну відповідальність як такі, що не виправдали сподівань своїх однопартійців. Саме персональну відповідальність, тому що “дійсну відповідальність у справах великої політики може нести тільки один–єдиний керівний міністр, а аж ніяк не анонімна колегія”.
По–друге, міністри – це керівники органів виконавчої влади, представники державної влади, на яких лежить обов’язок виконувати функції держави. А отже, при невиконанні або неналежному виконанні своїх обов’язків вони мають відповідати вже перед державою в особі Верховної Ради України. А це вже сфера юридичної відповідальності. Отже, задля того, щоб не змішувати ці поняття, пропонуємо таку схему притягнення до відповідальності керівників органів виконавчої влади зі статусом державного політичного діяча:
Перший етап полягає в публічному осуді політичних дій члена своєї партії та входженні до Верховної Ради України з поданням про відкликання посадовця або партійним керівництвом, або ж парламентською більшістю, причому з одночасним поданням кандидатури на вивільнену посаду (так званий конструктивний вотум недовіри) – таким чином реалізується політична відповідальність, підставою якої виступає не невиконання або неналежне виконання своїх повноважень, а спосіб їх виконання.
Другим етапом є реакція Верховної Ради України на таке подання. Верховна Рада України, враховуючи державні інтереси, може або задовольнити подання, звільнивши вказаного керівника і водночас призначити запропоновану кандидатуру, або ж відмовити у задоволенні подання з одночасним письмовим обґрунтуванням свого рішення. Саме на цьому етапі (за умови задоволення подання), реалізується юридична відповідальність, яка за своїми характеристиками підпадає під визначення конституційно–правової відповідальності.
При цьому необхідно зазначити, що ми умовно позначили процедури притягнення до політичної та юридичної відповідальності двома етапами. Це зроблено нами лише для того, щоб простежити увесь існуючий процес прояву негативної реакції на дії керівників органів виконавчої влади. Практично політична відповідальність може обмежитись публічним осудом політика, який завинив, з боку його однопартійців або ж парламентської більшості і не виходити на рівень будь–яких юридичних наслідків. Рівно як і конституційній відповідальності не обов’язково повинна передувати політична відповідальність: лише за наявності чітко визначених підстав, які вказують на порушення Конституції або закону України з боку керівника органу виконавчої влади, Президент України може самостійно прийняти рішення про притягнення урядовця до відповідальності шляхом зміщення його з посади. За розмежування цих видів відповідальності висловлюється і Н. Янюк, зазначаючи, що політичні діячі взагалі не повинні допускати будь–яких привілеїв чи обмежень за ознаками політичних переконань і у разі недотримання цих вимог ставиться питання про юридичну відповідальність політичних діячів. Крім того, як зазначає автор вони будуть нести політичну відповідальність перед особами, які їх обрали чи призначили на посаду.
< Попередня Наступна >