50

---

ПІСЛЯМОВА

Зараз Україна стоїть на межі перетворень, пов?язаних з новими для українців поняттями, як парламентська більшість, коаліційний уряд тощо. Це означає, що процес реформування державних органів не завершений і в найближчі часи, ми зможемо спостерігати за формуванням уряду парламентською більшістю, створення нею центральних органів виконавчої влади. Залишається сподіватись, що ці перетворення підуть тільки на користь демократичному іміджу нашої держави.

Завершуючи наукове дослідження проблеми адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, ми висловлюємо надію, що викладені в даній роботі думки, пропозиції та аргументи допоможуть сформувати уявлення про напрями реформування системи виконавчої влади, принаймні, щодо принципів керівництва її органами.

Наведемо стислі висновки, які дадуть змогу сконцентрувати основні положення усієї монографії.

Запропонований нами поетапний підхід до аналізу становлення органів виконавчої влади у зазначений період дав можливість більш об?єктивно підійти до характеристики предмету дослідження. Так, перший етап розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. На той час по–новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Але це було тільки спробою встановити ефективну вертикаль виконавчої влади, поєднавши в її діяльності інтереси держави та громадян, адже досвіду розбудови держави на демократичних засадах у реформаторів не було. Найбільш “плідними” щодо змін у системі органів виконавчої влади видались роки до прийняття нової Конституції України (1990–1996 рр.), які, за нашою класифікацією, увійшли до другого, перехідного етапу становлення органів виконавчої влади. Протягом цього часу активно створювались, реорганізовувалис

ь і ліквідовувались міністерства, державні комітети, різноманітні служби.

Взагалі протягом вказаних періодів майже увесь законодавчий потенціал був спрямований на врегулювання статусу органів виконавчої влади, а статус їх керівників був майже незмінним аж до прийняття нової Конституції України, якою ознаменувався початок третього етапу. Зокрема, досить суттєвим надбанням було усвідомлення необхідності розмежування політичних і адміністративних посад у системі державного управління, перегляду ролі та місця Президента в системі виконавчої влади.

Процес реформування органів виконавчої влади третього періоду проходив "на фоні" проведення конституційної реформи, метою якої було "передача" виконавчої влади від Президента України до Верховної Ради України (побудова так званої парламентсько–президентської республіки). А тому кінець цього етапу, який припав на 2005 рік відмітився «вибухом» активності Президента та Кабінету Міністрів України у сфері реформування органів виконавчої влади центрального рівня. Звичайно, це можна пояснити не тільки тим, що з приходом 2006 р. Президент втрачав ключові повноваження щодо цих питань, а й нагальною потребою удосконалити роботу досить розгалуженої та громіздкої системи органів виконавчої влади. На жаль, зроблені на той час кроки не вирішили існуючих проблем діяльності цих органів і 1 січня 2006 р. Верховна Рада України "одержала у своє відання" досить недосконалу систему органів виконавчої влади.

Але процес реформування не закінчився і до сьогодні, а тому історія ще не поставила свою остаточну крапку в цьому дійсно проблемному питанні. Який же можна передбачити напрям розвитку законодавства стосовно визначення правового статусу керівника органу виконавчої влади? На наш погляд, він має полягати в подальшому законодавчому удосконаленні норм, які регулюють проблемні питання встановлення статусу вказаних керівників, зокрема: виведення чіткої ієрархії органів виконавчої влади з підпорядкуванням єдиному центру – Кабінету Міністрів України; повернення та подальше удосконалення практики розподілу політичних та адміністративних посад; зменшення загальної кількості “міністерств і відомств”.

Упродовж розвитку України як правової та демократичної держави, зміни, які відбувалися в системі місцевих органів виконавчої влади на той час були об?єктивно зумовлені, хоча й не завжди популярні та вчасно проведені. Чинників, які впливали на гальмування реформаторських процесів, завжди було і буде дуже багато, а тому першочерговим завданням державних органів усіх рівнів (не тільки місцевих) є їх консолідація і вироблення єдиної стратегії політичних реформ. На сьогодні місцеві державні адміністрації міцно тримають позиції “представників Президента” в регіоні, водночас перебираючи на себе повноваження органів місцевого самоврядування. На жаль, конституційна реформа 2004–2006 рр. не привнесла змін, які вирішували б ці питання. Історична “звичка” органів державної влади поєднувати в собі виконавчі та представницькі функції заважає, на наш погляд, не тільки розвитку місцевого самоврядування, а й становленню самих місцевих державних адміністрацій. Адже в постійному процесі розподілу повноважень вони не мають можливості розвиватись самостійно як окрема структура. На нашу думку, необхідно відходити від встановленої історичної традиції і будувати систему органів виконавчої влади за новими, більш ефективними принципами, не заважаючи при цьому – розвиткові інших суб?єктів демократичної держави.

Керівниками органів виконавчої влади слід вважати: Прем?єр–міністра України (на підставі ч. 4 ст. 114 Конституції України); міністрів та керівників інших централ ьних органів виконавчої влади (п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України); голів районних, обласних державних адміністрацій, голів державних адміністрацій міст Києва та Севастополя (ч. 3 ст. 118 Конституції України), голів районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій за умови їх чіткої підпорядкованості органам виконавчої влади вищого рівня.

Вирішуючи питання віднесення інших органів виконавчої влади необхідно зазначити визнання місцевих органів міністерств, державних комітетів, тощо органами виконавчої влади є не правильним, адже відповідно до нормативно–правових актів, органи виконавчої влади можуть створювати свої органи чи то як представництво на місцях, чи то як допоміжний орган спеціальної компетенції. Але структурно ці створені органи будуть не органами виконавчої влади а, так би мовити, органами системи органів виконавчої влади, що за своєю суттю не одне й те саме.

Не має, також, входити до вертикалі виконавчої влади і Рада міністрів Автономної Республіки Крим, оскільки, вони мають різні за своєю юридичною природою призначення, функції та завдання. Брати участь у виконанні державних функцій Рада міністрів Автономної Республіки Крим, рівно як міністерства та відомства автономії, цілком можуть опосередковано. Це можна реалізувати за допомогою делегованих повноважень від Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. Адже саме так вирішується проблема з вирішенням питань, віднесених до компетенції державних органів на місцях – вирішення цих питання делегується органам місцевого самоврядування. До речі, кардинальних реформ законодавства через це проводити не доведеться. Достатньо лише чітко усвідомити та в подальшому враховувати і дотримуватись норм чинного законодавства, адже Конституція Автономної Республіки Крим закріплює, що “Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані (курсив наш. – Н.А.) відповідно до Конституції України”.

При вирішенні питання закріплення статусу місцевих державних адміністрацій у м. Києві та Севастополі необхідно у першу чергу законодавчо закріпити їх правовий статус як органів виконавчої влади. Це має досягатись шляхом внесення зміни до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, виклавши ч. 1 ст. 1 в такій редакції: “Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації”. Як наслідок, привести у відповідність Закон України “Про столицю України – місто–герой Київ” та прийняти Закон України про правовий статус міста Севастополь, врахувавши такі положення: органи виконавчої влади мають відігравати провідну роль в управлінні цими містами; голови місцевих державних адміністрацій мають призначатись на загальних засадах; враховуючи особливості здійснення виконавчої влади, районні у містах державні адміністрації мають бути прирівняні до статусу районних державних адміністрацій. Вказані заходи допоможуть уникнути колізії інтересів держави та місцевого самоврядування при виконанні покладених на керівника відповідних повноважень і забезпечать ефективність реалізації правового статусу посад голів місцевих державних адміністрацій. Це також підвищить контроль за діяльністю керівників місцевих державних адміністрацій, оскільки вони вже повністю будуть належати до вертикалі виконавчої влади.

Нами було аргументовано положення про те, що у понятті “керівник органу виконавчої влади” передбачається не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно–розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади

Прагнучи уніфікації правових термінів незалежно від галузей та сфер їх вживання, та базуючись на філологічних, логічних та правових знаннях, пропонуємо таке визначення понять “правосуб?єктність”, “адміністративно–правовий статус” та “компетенція”:

Правосуб?єктність керівника органу виконавчої влади – це здатність керівника виступати суб’єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Причому таке твердження буде справедливим як стосовно єдиноначальних органів виконавчої влади, так і щодо колегіальних. Правосуб?єктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту створення цієї посади і закінчується з моменту ї ліквідації.

Адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади ? це поняття, яке завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обов?язків, характеризується специфічним обов?язком нести відповідальність у зв?язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.

Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.

Виходячи з вищенаведеного, елементами адміністративно–правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:

становище посади керівника в системі управління;

компетенція;

обов?язок нести відповідальність у зв?язку з виконанням своїх повноважень.

В рамках дослідження було виявлено проблему співвідношення понять “повноваження органу” та “повноваження керівника органу” стосовно центральних та місцевих органів виконавчої влади, які є єдиноначальними. Керівник такого органу може здійснювати не лише права й обов?язки, котрі входять у його правовий статус як громадянина і службовця, а й права й обов?язки, що входять у правовий статус очолюваного ним органу. Вочевидь, ми ведемо мову про єдине ціле, не зважаючи на те, що законодавство розмежовує повноваження керівників і повноваження органів, при цьому уся повнота відповідальності лежить саме на керівниках. Тому доцільним є закріплення функцій органу виконавчої влади за керівником, який, у свою чергу, має виконувати вказані функції через скеровування роботи органу шляхом делегування відповідних повноважень апарату або шляхом створення допоміжних структур. На відміну від часткового розмежування повноважень з одночасним поєднанням відповідальності запропонований варіант дає змогу чітко визначити, які функції покладені на керівників, якою компетенцією вони наділені, яке місце в управлінській системі вони займають і тоді обґрунтованим є покладання усієї повноти відповідальності на цих осіб.

Враховуючи запропоновані зміни, по–новому сприймається структура Кабінету Міністрів України. Пропонується умовно поділити цей орган на два рівні – галузевий рівень (міністри) та рівень загальної компетенції (Прем?єр–міністр України, Перший віце–прем?єр–міністр України, три віце–прем?єр–міністри України). Цим самим ми позбудемось проблеми “особливого” становища міністерств серед інших центральних органів виконавчої влади, адже вони, як апарат міністрів мають перейти у структурну будову Кабінету Міністрів.

Також слід акцентувати увагу на необхідності підвищення вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади. На нашу думку, потрібно, взявши за основу обмеження, викладені в Законі України “Про державну службу”, вдосконалити певні норми та доповнити такими вимогами до кандидатів на заняття посад керівників органів виконавчої влади:

– не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку. Таке формулювання міститься в Законі України “Про державну службу”, але ми, погоджуючись з існуванням такої вимоги, маємо вказати на певні його вади. Судимість – це цілісне поняття, яке не може бути сумісним або несумісним, скоріш за все, законодавець мав на увазі судимість за злочини, які можуть бути несумісними, але тоді які саме злочини визнавати сумісними чи несумісними із зайняттям посади, і хто уповноважений проводити таке розмежування. Більше того, такими, що не мають судимості визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності, або звільнені від покарання чи його відбування. Отже, пов?язуючи неможливість вступу на державну службу з наявністю судимості, законодавець не в змозі досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які відповідали б морально–етичним якостям представника держави, адже в такому випадку неможливо виключити попадання осіб, що вчинили злочин, на державну службу. На наш погляд, положення, щодо вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади, повинні бути викладені таким чином: “На посади Прем?єр–міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій “не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”;

на посаду мають призначатись лише дієздатні особи, оскільки існуюче обмеження щодо недієздатних осіб надає можливість перебування на посадах осіб з обмеженою дієздатністю;

вища освіта та стаж роботи на державній службі не менше ніж п?ять років. Додержання в кадровій політиці цих вимог дасть можливість забезпечити посади керівників органів виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (при виконанні першої умови – відповідної освіти) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (при дотриманні другої вимоги – стажу державної служби).

Запропоноване Концепцією адміністративної реформи надання політичного статусу головам місцевих державних адміністрацій нами не може бути підтримано, оскільки для врахування потреб регіону цілком достатньо скориговувати вже існуючі програми та концепції в порядку реалізації дискреційних повноважень, а збільшення політизації на місцевому рівні може спричинити “відривання” регіонів від єдиного центру, що в унітарній державі, на наш погляд, не має бути.

Що ж стосується закріплення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, то вони, на жаль, не були врегульовані відповідно до пропозицій авторів Концепції адміністративної реформи в частині віднесення кадрово–організаційних питань до компетенції керівника апарату державної адміністрації (на кшталт міністерських структур). Така новація дійсно сприяла б підвищенню ефективності роботи місцевої державної адміністрації.

Пропонується класифікація підстав припинення повноважень керівників місцевих органів виконавчої влади на зобов?язуючі (щодо Президента України), рекомендаційні та безумовні.

До зобов?язуючих належать такі підстави: порушення головами місцевих державних адміністрацій Конституції та законів України; втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства (нами пропонується викладення цієї підстави в такій редакції: “втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”); визнання судом недієздатним; виїзду на проживання в іншу країну; набрання законної сили обвинувальним вироком суду; порушення вимог несумісності; за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом України "Про місцеві державні адміністрації" та законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

До рекомендаційних підстав належать: прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу; висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

До безумовних підстав належать: обрання нового Президента України, оскільки термін перебування на посад голови місцевої державної адміністрації пов?язаний із строком повноважень Президента України. Така ситуація не може розглядатись як типова, тому ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження по вирішенню ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України; повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі смерті.

Зайняття “політичних посад” керівниками органів виконавчої влади, безумовно, має досить вагомий вплив на реалізацію їх адміністративно–правового статусу та вказує на виключність місця і ролі певного керівника в системі виконавчої влади. “Виключність” виявляється, по–перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по–друге – у проходженні служби на займаній посаді; по–третє – в особливій відповідальності за наслідки службової діяльності. Так, якщо ми ведемо мову про Кабінет Міністрів України, то необхідно констатувати збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (через участь парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій) в формуванні уряду) і остаточного виведення повноважень Президента України з системи органів виконавчої влади. При цьому Кабінет Міністрів все більше набуває характеристик дійсно вищого органу виконавчої влади з повним об?ємом відповідних повноважень (вирішення кадрових та організаційних питань нижчих органів виконавчої влади). Корисність та доцільність існування “державних політичних діячів” у системі виконавчої влади сумнівів не викликає, погоджуємось ми також з тим, що “державні політичні діячі” мають не тільки розробляти політику в певних галузях, а й бути виразниками певних політичних ідей – членами відповідних партій. Але до державних політичних діячів належать і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження (зокрема, заборонене не тільки членство у партіях, а й будь–яка діяльність, спрямована на сприяння певним політичним течіям). Ми обґрунтовуємо пропозицію про виведення силових структур з системи органів виконавчої влади, вважаючи їх державними правоохоронними органами (поряд з органами прокуратури), керівники яких призначатимуться Президентом України та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні. Такий компроміс, на нашу думку забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та незаангажованим політичними інтересами керівництвом.

Окрім умов заміщення посад керівників органів виконавчої влади, існують обмеження, пов?язані з перебуванням на цих посадах. Тобто, це такі вимоги, яких повинні дотримуватись особи впродовж усього терміну перебування на посаді:

державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу;

у рамках адміністративної та політичної реформи, доцільно закріпити у Конституції України обмеження щодо можливості надання представницького мандату керівникам органів виконавчої влади, це буде повною мірою відповідати інтересам держави і суспільства в цілому, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу, суттєво порушить систему “стримувань та противаг”.

У рамках дослідження обґрунтовується думка про необхідність виключення з переліку обмежень, пов?язаних з перебуванням на посаді заборону керівникам вчиняти дії, передбачені ст. 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", оскільки така поведінка є загальним обов?язком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст. 68) і тому не може вважатись спеціальним обмеженням, пов?язаним зі статусом особи. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.

У четвертій главі нами викладена думка про те, що позитивна відповідальність не може бути самостійним різновидом юридичної відповідальності.

По–перше, це тому, що позитивна відповідальність знаходиться у площині морально–етичних норм – адже при характеристиці цього виду відповідальності ми оперуємо неюридичними категоріями, які спрямвані на характеристику внутрішнього сприйняття особою об?єктивної реальності (відповідальне ставлення, сумлінність, обов?язковість тощо) до того ж, відповідальність повинна виникати і виникає внаслідок усвідомленої дії чи бездіяльності суб’єкта. Наміри суб’єкта, не об?єктизовані у діянні, не можуть бути об’єктом правового регулювання.

По–друге, відповідальність передбачає попереднє виникнення правовідносин. Вони, у свою чергу, мають виникати між певними суб’єктами. В цьому ж випадку “правовідносини” виникають, так би мовити, між суб’єктом та його сумлінням. Другий суб’єкт вступає в правовідносини тільки з вчиненням протиправного діяння, яке є підставою виникнення ретроспективної відповідальності. Отже, позитивна відповідальність виникає за межами правовідносин, а тому не може розглядатись як окремий різновид юридичної відповідальності.

По–третє, обов?язковою підставою юридичної відповідальності є юридичний факт. Юридичні факти існують двох видів: події та діяння. Останні характеризуються зовнішнім проявом волевиявлення особи: дією або бездіяльністю. Тому ми не можемо визнати певні нормативні акти, які зобов?язують керівників органів виконавчої влади до відповідальної поведінки, в їх статичному стані юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння суб?єкта.

По–четверте, процес звільнення з посади керівника органу виконавчої влади за “політичними мотивами” (за недоліки в роботі тощо) має чітко виражений розподіл на стадію позитивної відповідальності – коли вступаючи на посаду, керівник мав би усвідомити виключність авторитету своєї посади та висувати підвищені вимоги до своєї працездатності, тобто бути відповідальним службовцем; та стадію ретроспективної відповідальності – застосування певної санкції (у цьому випадку звільнення з посади), адже реалізація санкції лежить в площині саме ретроспективної відповідальності.

Але ми й не заперечуємо, що позитивна відповідальність має вагомий вплив на реалізацію ретроспективної відповідальності. Саме суб?єктивна оцінка поведінки керівника в цілому як ним самим, так і оточуючим середовищем (у тому числі й органами, які компетентні вирішувати питання про виказування осуду в різних його формах) переважно визначає не тільки вид і міру відповідальності, але й момент притягнення до відповідальності винної особи. Автор додержується думки про те, що позитивна відповідальність виступає як передумова юридичної відповідальності і може мати наслідком (але не обов’язково) настання юридичної (ретроспективної) відповідальності (тобто застосування кари). Юридична відповідальність обов?язково має характеризуватись вчиненням правопорушення, державним примусом, виною правопорушника.

У результаті дослідження проблеми притягнення до відповідальності державних політичних діячів доходимо висновку про необхідність розмежування понять політичної та юридичної (конституційної) відповідальності. Нами запропонований певний алгоритм притягнення таких осіб до відповідальності на прикладі міністра: перший етап полягає в публічному осуді політичних дій члена своєї партії (яким виступає міністр) та входженні до Президента з поданням про відкликання посадовця або партійним керівництвом, або ж парламентською більшістю, причому з одночасним поданням кандидатури на вивільнену посаду (так званий конструктивний вотум недовіри) – таким чином реалізується політична відповідальність, підставою якої виступає не невиконання або неналежне виконання своїх повноважень, а спосіб їх виконання; другим етапом є реакція Президента України на таке подання (задоволення або незадоволення). Саме на цьому етапі (за умови задоволення подання) реалізується юридична відповідальність, яка за своїми характеристиками підпадає під визначення конституційно–правової відповідальності.

Враховуючи особливості посад керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, а також те, що при притягненні до відповідальності названих керівників Президент України та Кабінет Міністрів України реалізують повноваження, які носять, насамперед, не політичний або конституційний характер, а політико–управлінський, можна вести мову про існування особливого виду дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву "службова відповідальність" і бути специфічним видом дисциплінарної відповідальності, зумовленим особливим статусом її суб’єктів.

 

< Попередня   Наступна >