Головна

ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФОРМИ ТА ЗМІСТУ ВИСНОВКУ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ Ю. Рожик


ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФОРМИ ТА

ЗМІСТУ ВИСНОВКУ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ В ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ

Ю. Рожик

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1 79000, Львів

Email: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

У статті досліджено питання форми та змісту висновку органів місцевого

самоврядування в цивільному процесі. Проаналізовано неоднорідні думки науковців

стосовно цієї проблематики та виявлено прогалину в правовому регулюванні цих питань.

Запропоновано доповнення до цивільно-процесуального законодавства, які б заповнили

цю прогалину.

Ключові слова: форма висновку органів місцевого самоврядування у цивільному

процесі, відвід представника органу місцевого самоврядування, зміст висновку органів

місцевого самоврядування.

У Преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня

1985 р., ратифікованої Законом N 452/97-ВР від 15 липня 1997 р., зазначено, що

органи місцевого самоврядування (далі – орган) є однією з головних підвалин

будь-якого демократичного режиму, що існування органів місцевого

самоврядування, наділених певними функціями, може забезпечити ефективне і

близьке до громадянина управління, стверджуючи, що на цьому ґрунтується

необхідність існування органів місцевого самоврядування, які мають створені на

демократичній основі директивні органи і широку автономію щодо своїх функцій,

шляхи і засоби реалізац

ії цих функцій [1]. Одним з способів виконання органами

місцевого самоврядування своїх функцій є їхня участь у цивільному процесі з

метою захисту прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних

інтересів, зокрема шляхом подання висновку у справі, як це передбачено ч. 3 ст. 45

Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України) [2]. Надання

органами місцевого самоврядування висновків у справі є однією з форм їхньої

участі у цивільному процесі. У випадках, визначених законом, наприклад у справах

про усиновлення, наявність такого висновку є обов’язковою для ухвалення

рішення судом. Обмежене законодавче врегулювання питань, що стосуються

надання органами місцевого самоврядування висновку у цивільних справах,

спричиняє проблеми у судовій практиці та її неуніфікованість. Зокрема, у ч. 3

ст. 45 ЦПК України передбачено, що органи місцевого самоврядування можуть

бути залучені судом до участі у справі або взяти участь у справі за своєю

ініціативою для подання висновків на виконання своїх повноважень. Участь

зазначених органів у цивільному процесі для подання висновків у справі є

обов’язковою у випадках, встановлених законом, або якщо суд визнає це за

необхідне [2]Форма висновку органів місцевого самоврядування у цивільному процесі.

ЦПК України не передбачає вимог до форми такого висновку, тобто не визначено,

чи він повинен подаватись у письмовій формі, чи може бути усним. Лише у ч. 3

ст. 253 ЦПК України зазначено, що до висновку органу опіки та піклування у

справах про усиновлення мають бути додані: 1) акт обстеження умов життя

заявника, складений за місцем його проживання; 2) свідоцтво про народження дитини; 3) медичний висновок про стан здоров’я дитини, про її фізичний і

розумовий розвиток; 4) у випадках, встановлених законом, згода батьків, опікуна,

піклувальника дитини, закладу охорони здоров’я або навчального закладу, а також

самої дитини на усиновлення. Суд у разі необхідності може вимагати подання

інших документів [2]. Зізмісту цієї статті можна зробити висновок про те, що і сам

висновок органу місцевого самоврядування має бути поданий у письмовій формі.

Крім того, у ч. 5 ст. 19 Сімейного кодексу України (далі – СК України) зазначено,

що орган опіки та піклування подає суду письмовий висновок щодо розв’язання

спору [3]. Отже, СК України встановлює обов’язкову письмову форму для

висновку, який подається у цивільній справі органами опіки та піклування, а саме –

висновки цих органів місцевого самоврядування найчастіше подаються у

цивільному процесі.

У науковій літературі погляди на форму висновку органів місцевого

самоврядування є біполярними. Деякі науковці обґрунтовують погляд, що такі

висновки у цивільних справах можуть бути у різних випадках або усними, або

письмовими. Наприклад, російський науковець В.Ю. Кулакова зазначає, що на

основі вивчення судової практики участі органів у цивільному процесі треба

говорити про те, що висновок може бути поданий органом як в письмовій, так і в

усній формі. Проте письмова форма висновку обов’язкова тоді, коли він

складається до початку судового процесу і цьому передує збір, перевірка даних,

обстеження, що дає змогу зайняти певну позицію у справі. При цьому висновок,

що ґрунтується винятково на матеріалах справи, досліджених в судовому засіданні,

може бути викладений усно із занесенням до протоколу [4, с. 159]. Варто

зазначити, що не можна робити висновків, керуючись лише практикою, оскільки

вона часто прямує невірним шляхом незаконного спрощення процедур.

І.М. Пятилетов у своїй роботі “Визнання громадянина обмежено дієздатним”

писав, що вимагати письмового висновку органу у всіх справах навряд чи

доцільно, оскільки до дослідження всіх матеріалів справи безпосередньо в суді

остаточний висновок орган опіки і піклування зробити не може, тим більше

підготувати його письмовий варіант. Тому у справах про визнання громадянина

обмежено дієздатним, поширилась практика усних висновків органів опіки і

піклування [5, с 33].На думку К.В. Джандосової, за винятком справ, пов’язаних з вихованням

дітей, органи опіки і піклування, зазвичай, не проводять жодних досліджень, не

вчиняють яких-небудь дій, які б їм було необхідно подати письмово, і які лягли б в

основу письмового висновку по суті спору. Тому за такими справами окремого

провадження, як визнання громадянина недієздатним чи обмежено дієздатним,

обмеження чи позбавлення неповнолітнього у віці від 14 до 18 років права

самостійно розпоряджатися своїми доходами, визнання неповнолітнього повністю

дієздатним, висновок від імені органу доцільно надавати в усній формі шляхом

виступу його представника у судовому засіданні на основі виявлених фактів [6,

с. 181]. Проте у вищезазначених випадках участь органів місцевого

самоврядування для подання висновку у справі є необов’язковою. Щоправда, якби

суд визнав за необхідне подання такого висновку органом опіки і піклування, то

орган у межах своєї компетенції мусів би провести відповідне дослідження та

зібрати матеріали, на підставі чого подав би такий висновок.

На думку Н.А. Киреевой, висновок органу опіки і піклування може бути

наданий як письмово, так і усно, але в обох випадках висновок викладає

представник від імені органу опіки і піклування усно в судовому засіданні і ґрунтуватися базуватись на всіх доказах, досліджених в ході судового процесу [7,

с. 18].

Український вчений-процесуаліст М.Й. Штефан вважає, що такі висновки

органів місцевого самоврядування можуть бути надані винятково у письмовій формі,

зокрема, він зазначає, що під час виконання своїх функцій органи опіки і піклування

приймають відповідні рішення, тому висновком у справі мусить бути також їхнє

рішення [8, с. 48]. Висновок органу місцевого самоврядування складається від імені

відповідного органу і підписує його керівник. Висновок має бути оголошений у

судовому засіданні, і суд оцінює його у сукупностіз усімаматеріалами справи.

Розглянувши погляди науковців з приводу форми висновку, потрібно звернути

увагу на те, що такий висновок, незважаючи на те, що він подається у цивільному

процесі, є актом органу місцевого самоврядування. Відповідно до ч.ч. 1, 6 ст. 59

Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” рада в межах своїх

повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчий

комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в

межах своїх повноважень приймає рішення [9]. Отже, говорячи про форму

висновку, ми не можемо обґрунтовувати свою позицію лише доцільністю певної

його форми для цивільного процесу чи принципом процесуальної економії, а

мусимо зважати на те, що це акт органу місцевого самоврядування, що повинен

бути оформлений як рішення, а тому завжди є письмовим.

Крім того, можна передбачити, що у випадках подання усного висновку,

сформованого на матеріалах справи, досліджених в судовому засіданні,

суб’єктивне ставлення до спору представника органу може вплинути на об’єктивне

сприйняття обставин справи та викладення висновку. У зв’язку з цим

В.Ю. Кулакова та інші науковці, наприклад Н.А. Кирєєва та О.А. Бахарєва

вважають необхідним передбачити у нормах ЦПК можливість відведено

представника органу, якщо він прямо чи опосередковано зацікавлений у результаті

розгляду справи [4, с. 161], є членом сім’ї або близьким родичем сторони чи інших

осіб, які беруть участь у справі, або є інші обставини, які викликають сумнів в його

об’єктивності та неупередженості. Проте обов’язкова письмова форма висновку

усуває можливість виникнення проблеми суб’єктивності представника органу

місцевого самоврядування. Крім того, відвід представника органу місцевого

самоврядування у цивільному процесі неможливо передбачити, оскільки представник висловлює позицію цього органу, а не власну. Замінити представника

на практиці було б проблемним, бо цю процедуру потрібно було б передбачати

спеціальними нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність цих

органів. Тому у випадку, якщо особа вважає, що висновок органу місцевого

самоврядування в цивільному процесі є незаконним і необґрунтованим, вона може

оскаржити цей акт органу влади у порядку адміністративного провадження.

Зміст висновку органів місцевого самоврядування в цивільному процесі. На

сьогодні наявна прогалина у правовому регулюванні змісту висновку органів

місцевого самоврядування у цивільному процесі, оскільки ні Цивільний

процесуальний кодекс, ні спеціальні нормативно-правові акти, які регулюють

діяльність органів місцевого самоврядування, не встановлюють вимог до змісту

висновку таких органів у цивільних справах. У правозастовній практиці наявність

цієїзаконодавчої неврегульованості призводить до того, що часто висновок органу

місцевого самоврядування містить лише ствердну або заперечну відповідь на

вирішення цивільної справи, яку розглядають у суді, проте таке твердження не

спирається нажодні фактичні обставини і не містить мотивацій такого висновку. У науковій літературі дотримуються думки про те, що висновок органу

місцевого самоврядування повинен бути вмотивований. Зокрема, російський

науковець К.В. Джандосова акцентує обов’язковості подання органами

місцевого самоврядування мотивованого висновку і неприпустимості наявної

практики представлення такими органами висновку у формі немотивованої

резолюції, наприклад, “позов підлягає задоволенню” чи “не має заперечень

проти задоволення вимог”. З метою усунення такої практики науковець

пропонує, щоб суди, виносячи ухвалу про залучення в процес органу для

подання висновку, вказували у ній ті необхідні дії, які такий орган повинен

здійснити як відповідно до закону, так і за ініціативою суду, і результати яких

повинні бути покладені в основу наданого висновку [6, с. 144]. Проте

сумнівним є твердження про те, що суд в ухвалі про залучення в процес органу

для подання висновку може вказувати на ті дії, які повинен чинити орган, і

результати котрих повинен викласти у своєму висновку, що подається у

цивільному процесі. Органи місцевого самоврядування діють в межах своїх

повноважень і мають визначену нормативно-правовими актами компетенцію,

реалізуючи яку і складають висновки, що подаються у цивільних справах. Тому

суд у своїй ухвалі не може вказувати ті дії, які повинен вчинити такий орган,

виконуючи свої повноваження.

У юридичній літературі висловлюють такі погляди з приводу змісту висновків

органів у цивільному процесі. Висновок органу складають на підставі дослідження

і вивчення матеріалів справи. В ньому мають міститися аналіз виявлених фактів,

висновок про права та обов’язки сторін в спорі і висновок про те, яке рішення у

справі потрібно винести.

Органи місцевого самоврядування у своєму висновку можуть посилатися на

матеріали справи, відомі їм обставини, проведені ними необхідні обстеження,

вивчені потрібні документи тощо. Їхній висновок має бути належно умотивованим

[10, с. 118].Український вчений М.Й. Штефан вважає, що за своєю правовою природою

такі висновки охоплюють: інформацію і висновки з приводу обставин, які мають

значення для справи; рекомендацію конкретної особи про те, як доцільніше з точки

зору державного інтересу вирішити справу, тобто зробити висновок про факти і

право [8, с. 51].

Варто зазначити, що стосовно окремих категорій справ законодавчо

встановлені певні вимоги до висновку органу місцевого самоврядування. Так, в

ч. 5 ст. 19 СК України передбачено, що орган опіки та піклування подає суду

висновок щодо розв’язання спору на підставі відомостей, одержаних у ході

обстеження умов проживання дитини, батьків, інших осіб, які бажають

проживати з дитиною, брати участь у її вихованні, а також на підставі інших

документів, які стосуються справи [3]. Цитована норма опосередковано

доводить, що висновок органу опіки і піклування має опиратися на фактичні

обставини справи, що мають бути досліджені цим органом та викладені у

висновку.

Якщо керуватися вищезазначеним та практикою складання висновків органів

місцевого самоврядування, підкреслимо, що такі висновки повинні складатися з

трьох частин – вступної, описової та резолютивної. У вступній частині зазначають

такі дані: найменування та місцезнаходження органу, який надає висновок, за чиєю

ініціативою (заявою) та у якій справі подано висновок, найменування суду, до

якого направляють висновок, дата його складення та інші відомості (наприклад,вихідний номер документа). В описовій частині має йтися про ті дії, які чинив

орган для складання висновку (співбесіди з сусідами, вчителями, збір інформації в

офіційних установах, обстеження умов проживання тощо), які факти він встановив,

також наводяться конкретні норми законодавства, які регулюють ці відносини. У

резолютивній частині надають конкретний висновок щодо фактичного вирішення

цієї справи та прав і обов’язків осіб, з приводу яких написано висновок. Саме

такою повинна бути структура висновку органу, а не зводитись лише до

резолютивної частини.

Крім того, існує ряд наукових дискусій стосовно змісту висновку органів

місцевого самоврядування в цивільному процесі, а саме, чи можна таке

дослідження, викладене у висновку вважати однією з форм застосування

спеціальних знань у цивільному процесі, якою є наприклад висновок експерта.

Науковець Т.А. Лилуашвили відносить участь таких органів у справі з

метою дачі висновку до форми застосування спеціальних знань і вказує, що у

випадку обов’язкового застосування такого пізнання в силу закону, висновок

про наявність чи відсутність обставин, що підлягають встановленню, суд може

зробити лише у тому випадку, якщо серед засобів доказування, на основі яких

він приходить до такого висновку, є висновок органу. За відсутності таких

висновків чи визнанні їх необґрунтованими, суд не може визнати факт

доведеним, інакше, на думку автора, дотримання обов’язковості застосування

спеціальних знань перетвориться в пусту формальність. При цьому автор

підкреслює, що передбачені законом випадки обов’язкового застосування

спеціальних знань не зачіпають внутрішнього переконання суду і суд, виходячи

з нього, оцінює висновки органу, у відповідності з яким, він може визнати їх

необґрунтованими, а факти, на встановлення яких ці висновки спрямовані,

недоказаними [11, с. 12–13]. На думку науковця Кулакової В.Ю., орган місцевого самоврядування, так

як і експерт, є носієм спеціальних знань, що використовуються судом для

вирішення складних питань. Але природа спеціальних знань цих органів

специфічна. Ця специфіка визначається тим, що суб’єкт дачі висновку є орган

місцевого самоврядування, який реалізує конкретні повноваження місцевого

самоврядування. Якщо експерт для вирішення поставлених перед ним питань

використовує свої знання у визначених сферах науки, мистецтва, техніки,

ремесла, то орган при дачі висновку по справі використовує не просто знання, а

досвід, який був здобутий ним в процесі виконання покладених на нього

функцій [4, с. 164,].

Проаналізувавши вищезазначене, можна зробити висновок про те, що експерт,

на відміну від органів місцевого самоврядування, використовує для складання

висновку спеціальні знання у галузі науки, мистецтва, техніки чи ремесла, що

невідомі широкому загалу учасників процесуальних відносин; експерт проводить

дослідження із застосуванням відповідних методик, а орган місцевого

самоврядування, виконуючи покладені на нього повноваження, констатує факти і

дає їм свою оцінку. Отже, висновок органу місцевого самоврядування не є формою

застосування спеціальних знань у цивільному процесі ні за своїм змістом, ні за

правовою природою.

Також у науковій літературі триває дискусія з приводу того, чи може суд

вимагати від представника органу місцевого самоврядування подати інший

висновок по справі, якщо поданий висновок, на думку суду, є недостатньо

обґрунтований чи невмотивований. В юридичній літературі висловлюють думку, що під час розгляду справи по

суті представник органу може дійти до думки про необґрунтованість складеного

раніше висновку. У такому випадку він повинен клопотати про відкладення

розгляду справи з метою повторного дослідження і вивчення матеріалів справи.

На думку Н.А. Кирєєвої потрібно прийняти Інструкцію про проведення

обстеження, дослідження органами опіки і піклування із зазначенням переліку

обставин, які потребують перевірки по кожній категорії справ. Ця пропозиція

стосується і самого висновку органу, оскільки він є правовим документом, який

дається від імені органу, містить конкретний висновок про те, як повинен бути

вирішений спір і досліджується у судовому засіданні, тому він повинен відповідати

визначеним і обов’язковим вимогам. Загальні обов’язкові вимоги до змісту

висновків, на думку автора, потрібно закріпити в Положенні про органи опіки й

піклування, що сприятиме підвищенню якості цих висновків і уніфікації практики

[7, с. 19].

На думку К.В. Джандосової якби у нормативному акті було б чітко

прописано, які дії орган місцевого самоврядування повинен виконати і у

випадку, якщо ці вказівки не були б виконані, суд мав би право визнати такий

акт обслідування чи висновок такими, що не відповідають вимогам закону і

спрямувати їх на додаткове доопрацювання [6, с. 167]. Не можна погодитися з

такою думкою, оскільки це б суперечило автономності органів місцевого

самоврядування та виходило б за межі повноважень суду, і, звичайно,

призводило б до недоцільного затягування судового розгляду справи. У

випадку необґрунтованості чи невмотивованості висновку органу суд може не

погодитися з ним у своєму рішенні.

Отже, з метою заповнення законодавчої прогалини та уніфікації судової

практики потрібно закріпити в ч. 3 ст. 45 ЦПК України вимогу до органу місцевого

самоврядування подавати виключно письмовий мотивований та обґрунтований

висновок у цивільних справах, а також розробити Методики складання висновку

по усіх категоріях справ, в яких його подання є обов’язковим, які б мали силу

підзаконних нормативно-правових актів 1. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року.

2. Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 року № 1618-IV.

3. Сімейний кодекс України від 10 січня 2002 року № 2947-ІІІ.

4. Кулакова В. Ю. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов

местного самоуправления. Дис.…канд. юрид. наук. – М., 2001. – 206 с.

5. Пятилетов И.М. Признание гражданина ограниченно дееспособным. – М. 1980.

6. Джандосова Е. В. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов

местного самоуправления для дачи заключения по делу: Дис. … канд. юрид. наук:

12.00.15. – М., 2006. – 203 с.

7. Киреева Н.А. Участие органов опеки и попечительства в гражданском процессе:

Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М. 1985.

8. Штефан М.Й. Підприємство і правосуддя. – Київ, 1992.

9. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” N 280/97-ВР від 21 травня 1997

року.

10. Цивільно-процесуальний кодекс України. Науково-практичний коментар / За заг. Ред.

канд. юрид.наук С.С. Бичкової. – Київ, 2008.

11. Лилуашвили Т.А. Применение специальных познаний в советском гражданском

процессе: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М, 1970.

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук