ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФОРМИ ТА ЗМІСТУ ВИСНОВКУ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ Ю. Рожик
ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФОРМИ ТА
ЗМІСТУ ВИСНОВКУ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ
Ю. Рожик
Львівський національний університет імені Івана Франка
вул. Університетська, 1 79000, Львів
Email: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду
У статті досліджено питання форми та змісту висновку органів місцевого
самоврядування в цивільному процесі. Проаналізовано неоднорідні думки науковців
стосовно цієї проблематики та виявлено прогалину в правовому регулюванні цих питань.
Запропоновано доповнення до цивільно-процесуального законодавства, які б заповнили
цю прогалину.
Ключові слова: форма висновку органів місцевого самоврядування у цивільному
процесі, відвід представника органу місцевого самоврядування, зміст висновку органів
місцевого самоврядування.
У Преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня
1985 р., ратифікованої Законом N 452/97-ВР від 15 липня 1997 р., зазначено, що
органи місцевого самоврядування (далі – орган) є однією з головних підвалин
будь-якого демократичного режиму, що існування органів місцевого
самоврядування, наділених певними функціями, може забезпечити ефективне і
близьке до громадянина управління, стверджуючи, що на цьому ґрунтується
необхідність існування органів місцевого самоврядування, які мають створені на
демократичній основі директивні органи і широку автономію щодо своїх функцій,
шляхи і засоби реалізац
місцевого самоврядування своїх функцій є їхня участь у цивільному процесі з
метою захисту прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних
інтересів, зокрема шляхом подання висновку у справі, як це передбачено ч. 3 ст. 45
Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України) [2]. Надання
органами місцевого самоврядування висновків у справі є однією з форм їхньої
участі у цивільному процесі. У випадках, визначених законом, наприклад у справах
про усиновлення, наявність такого висновку є обов’язковою для ухвалення
рішення судом. Обмежене законодавче врегулювання питань, що стосуються
надання органами місцевого самоврядування висновку у цивільних справах,
спричиняє проблеми у судовій практиці та її неуніфікованість. Зокрема, у ч. 3
ст. 45 ЦПК України передбачено, що органи місцевого самоврядування можуть
бути залучені судом до участі у справі або взяти участь у справі за своєю
ініціативою для подання висновків на виконання своїх повноважень. Участь
зазначених органів у цивільному процесі для подання висновків у справі є
обов’язковою у випадках, встановлених законом, або якщо суд визнає це за
необхідне [2]Форма висновку органів місцевого самоврядування у цивільному процесі.
ЦПК України не передбачає вимог до форми такого висновку, тобто не визначено,
чи він повинен подаватись у письмовій формі, чи може бути усним. Лише у ч. 3
ст. 253 ЦПК України зазначено, що до висновку органу опіки та піклування у
справах про усиновлення мають бути додані: 1) акт обстеження умов життя
заявника, складений за місцем його проживання; 2) свідоцтво про народження дитини; 3) медичний висновок про стан здоров’я дитини, про її фізичний і
розумовий розвиток; 4) у випадках, встановлених законом, згода батьків, опікуна,
піклувальника дитини, закладу охорони здоров’я або навчального закладу, а також
самої дитини на усиновлення. Суд у разі необхідності може вимагати подання
інших документів [2]. Зізмісту цієї статті можна зробити висновок про те, що і сам
висновок органу місцевого самоврядування має бути поданий у письмовій формі.
Крім того, у ч. 5 ст. 19 Сімейного кодексу України (далі – СК України) зазначено,
що орган опіки та піклування подає суду письмовий висновок щодо розв’язання
спору [3]. Отже, СК України встановлює обов’язкову письмову форму для
висновку, який подається у цивільній справі органами опіки та піклування, а саме –
висновки цих органів місцевого самоврядування найчастіше подаються у
цивільному процесі.
У науковій літературі погляди на форму висновку органів місцевого
самоврядування є біполярними. Деякі науковці обґрунтовують погляд, що такі
висновки у цивільних справах можуть бути у різних випадках або усними, або
письмовими. Наприклад, російський науковець В.Ю. Кулакова зазначає, що на
основі вивчення судової практики участі органів у цивільному процесі треба
говорити про те, що висновок може бути поданий органом як в письмовій, так і в
усній формі. Проте письмова форма висновку обов’язкова тоді, коли він
складається до початку судового процесу і цьому передує збір, перевірка даних,
обстеження, що дає змогу зайняти певну позицію у справі. При цьому висновок,
що ґрунтується винятково на матеріалах справи, досліджених в судовому засіданні,
може бути викладений усно із занесенням до протоколу [4, с. 159]. Варто
зазначити, що не можна робити висновків, керуючись лише практикою, оскільки
вона часто прямує невірним шляхом незаконного спрощення процедур.
І.М. Пятилетов у своїй роботі “Визнання громадянина обмежено дієздатним”
писав, що вимагати письмового висновку органу у всіх справах навряд чи
доцільно, оскільки до дослідження всіх матеріалів справи безпосередньо в суді
остаточний висновок орган опіки і піклування зробити не може, тим більше
підготувати його письмовий варіант. Тому у справах про визнання громадянина
обмежено дієздатним, поширилась практика усних висновків органів опіки і
піклування [5, с 33].На думку К.В. Джандосової, за винятком справ, пов’язаних з вихованням
дітей, органи опіки і піклування, зазвичай, не проводять жодних досліджень, не
вчиняють яких-небудь дій, які б їм було необхідно подати письмово, і які лягли б в
основу письмового висновку по суті спору. Тому за такими справами окремого
провадження, як визнання громадянина недієздатним чи обмежено дієздатним,
обмеження чи позбавлення неповнолітнього у віці від 14 до 18 років права
самостійно розпоряджатися своїми доходами, визнання неповнолітнього повністю
дієздатним, висновок від імені органу доцільно надавати в усній формі шляхом
виступу його представника у судовому засіданні на основі виявлених фактів [6,
с. 181]. Проте у вищезазначених випадках участь органів місцевого
самоврядування для подання висновку у справі є необов’язковою. Щоправда, якби
суд визнав за необхідне подання такого висновку органом опіки і піклування, то
орган у межах своєї компетенції мусів би провести відповідне дослідження та
зібрати матеріали, на підставі чого подав би такий висновок.
На думку Н.А. Киреевой, висновок органу опіки і піклування може бути
наданий як письмово, так і усно, але в обох випадках висновок викладає
представник від імені органу опіки і піклування усно в судовому засіданні і ґрунтуватися базуватись на всіх доказах, досліджених в ході судового процесу [7,
с. 18].
Український вчений-процесуаліст М.Й. Штефан вважає, що такі висновки
органів місцевого самоврядування можуть бути надані винятково у письмовій формі,
зокрема, він зазначає, що під час виконання своїх функцій органи опіки і піклування
приймають відповідні рішення, тому висновком у справі мусить бути також їхнє
рішення [8, с. 48]. Висновок органу місцевого самоврядування складається від імені
відповідного органу і підписує його керівник. Висновок має бути оголошений у
судовому засіданні, і суд оцінює його у сукупностіз усімаматеріалами справи.
Розглянувши погляди науковців з приводу форми висновку, потрібно звернути
увагу на те, що такий висновок, незважаючи на те, що він подається у цивільному
процесі, є актом органу місцевого самоврядування. Відповідно до ч.ч. 1, 6 ст. 59
Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” рада в межах своїх
повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчий
комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в
межах своїх повноважень приймає рішення [9]. Отже, говорячи про форму
висновку, ми не можемо обґрунтовувати свою позицію лише доцільністю певної
його форми для цивільного процесу чи принципом процесуальної економії, а
мусимо зважати на те, що це акт органу місцевого самоврядування, що повинен
бути оформлений як рішення, а тому завжди є письмовим.
Крім того, можна передбачити, що у випадках подання усного висновку,
сформованого на матеріалах справи, досліджених в судовому засіданні,
суб’єктивне ставлення до спору представника органу може вплинути на об’єктивне
сприйняття обставин справи та викладення висновку. У зв’язку з цим
В.Ю. Кулакова та інші науковці, наприклад Н.А. Кирєєва та О.А. Бахарєва
вважають необхідним передбачити у нормах ЦПК можливість відведено
представника органу, якщо він прямо чи опосередковано зацікавлений у результаті
розгляду справи [4, с. 161], є членом сім’ї або близьким родичем сторони чи інших
осіб, які беруть участь у справі, або є інші обставини, які викликають сумнів в його
об’єктивності та неупередженості. Проте обов’язкова письмова форма висновку
усуває можливість виникнення проблеми суб’єктивності представника органу
місцевого самоврядування. Крім того, відвід представника органу місцевого
самоврядування у цивільному процесі неможливо передбачити, оскільки представник висловлює позицію цього органу, а не власну. Замінити представника
на практиці було б проблемним, бо цю процедуру потрібно було б передбачати
спеціальними нормативно-правовими актами, які регулюють діяльність цих
органів. Тому у випадку, якщо особа вважає, що висновок органу місцевого
самоврядування в цивільному процесі є незаконним і необґрунтованим, вона може
оскаржити цей акт органу влади у порядку адміністративного провадження.
Зміст висновку органів місцевого самоврядування в цивільному процесі. На
сьогодні наявна прогалина у правовому регулюванні змісту висновку органів
місцевого самоврядування у цивільному процесі, оскільки ні Цивільний
процесуальний кодекс, ні спеціальні нормативно-правові акти, які регулюють
діяльність органів місцевого самоврядування, не встановлюють вимог до змісту
висновку таких органів у цивільних справах. У правозастовній практиці наявність
цієїзаконодавчої неврегульованості призводить до того, що часто висновок органу
місцевого самоврядування містить лише ствердну або заперечну відповідь на
вирішення цивільної справи, яку розглядають у суді, проте таке твердження не
спирається нажодні фактичні обставини і не містить мотивацій такого висновку. У науковій літературі дотримуються думки про те, що висновок органу
місцевого самоврядування повинен бути вмотивований. Зокрема, російський
науковець К.В. Джандосова акцентує обов’язковості подання органами
місцевого самоврядування мотивованого висновку і неприпустимості наявної
практики представлення такими органами висновку у формі немотивованої
резолюції, наприклад, “позов підлягає задоволенню” чи “не має заперечень
проти задоволення вимог”. З метою усунення такої практики науковець
пропонує, щоб суди, виносячи ухвалу про залучення в процес органу для
подання висновку, вказували у ній ті необхідні дії, які такий орган повинен
здійснити як відповідно до закону, так і за ініціативою суду, і результати яких
повинні бути покладені в основу наданого висновку [6, с. 144]. Проте
сумнівним є твердження про те, що суд в ухвалі про залучення в процес органу
для подання висновку може вказувати на ті дії, які повинен чинити орган, і
результати котрих повинен викласти у своєму висновку, що подається у
цивільному процесі. Органи місцевого самоврядування діють в межах своїх
повноважень і мають визначену нормативно-правовими актами компетенцію,
реалізуючи яку і складають висновки, що подаються у цивільних справах. Тому
суд у своїй ухвалі не може вказувати ті дії, які повинен вчинити такий орган,
виконуючи свої повноваження.
У юридичній літературі висловлюють такі погляди з приводу змісту висновків
органів у цивільному процесі. Висновок органу складають на підставі дослідження
і вивчення матеріалів справи. В ньому мають міститися аналіз виявлених фактів,
висновок про права та обов’язки сторін в спорі і висновок про те, яке рішення у
справі потрібно винести.
Органи місцевого самоврядування у своєму висновку можуть посилатися на
матеріали справи, відомі їм обставини, проведені ними необхідні обстеження,
вивчені потрібні документи тощо. Їхній висновок має бути належно умотивованим
[10, с. 118].Український вчений М.Й. Штефан вважає, що за своєю правовою природою
такі висновки охоплюють: інформацію і висновки з приводу обставин, які мають
значення для справи; рекомендацію конкретної особи про те, як доцільніше з точки
зору державного інтересу вирішити справу, тобто зробити висновок про факти і
право [8, с. 51].
Варто зазначити, що стосовно окремих категорій справ законодавчо
встановлені певні вимоги до висновку органу місцевого самоврядування. Так, в
ч. 5 ст. 19 СК України передбачено, що орган опіки та піклування подає суду
висновок щодо розв’язання спору на підставі відомостей, одержаних у ході
обстеження умов проживання дитини, батьків, інших осіб, які бажають
проживати з дитиною, брати участь у її вихованні, а також на підставі інших
документів, які стосуються справи [3]. Цитована норма опосередковано
доводить, що висновок органу опіки і піклування має опиратися на фактичні
обставини справи, що мають бути досліджені цим органом та викладені у
висновку.
Якщо керуватися вищезазначеним та практикою складання висновків органів
місцевого самоврядування, підкреслимо, що такі висновки повинні складатися з
трьох частин – вступної, описової та резолютивної. У вступній частині зазначають
такі дані: найменування та місцезнаходження органу, який надає висновок, за чиєю
ініціативою (заявою) та у якій справі подано висновок, найменування суду, до
якого направляють висновок, дата його складення та інші відомості (наприклад,вихідний номер документа). В описовій частині має йтися про ті дії, які чинив
орган для складання висновку (співбесіди з сусідами, вчителями, збір інформації в
офіційних установах, обстеження умов проживання тощо), які факти він встановив,
також наводяться конкретні норми законодавства, які регулюють ці відносини. У
резолютивній частині надають конкретний висновок щодо фактичного вирішення
цієї справи та прав і обов’язків осіб, з приводу яких написано висновок. Саме
такою повинна бути структура висновку органу, а не зводитись лише до
резолютивної частини.
Крім того, існує ряд наукових дискусій стосовно змісту висновку органів
місцевого самоврядування в цивільному процесі, а саме, чи можна таке
дослідження, викладене у висновку вважати однією з форм застосування
спеціальних знань у цивільному процесі, якою є наприклад висновок експерта.
Науковець Т.А. Лилуашвили відносить участь таких органів у справі з
метою дачі висновку до форми застосування спеціальних знань і вказує, що у
випадку обов’язкового застосування такого пізнання в силу закону, висновок
про наявність чи відсутність обставин, що підлягають встановленню, суд може
зробити лише у тому випадку, якщо серед засобів доказування, на основі яких
він приходить до такого висновку, є висновок органу. За відсутності таких
висновків чи визнанні їх необґрунтованими, суд не може визнати факт
доведеним, інакше, на думку автора, дотримання обов’язковості застосування
спеціальних знань перетвориться в пусту формальність. При цьому автор
підкреслює, що передбачені законом випадки обов’язкового застосування
спеціальних знань не зачіпають внутрішнього переконання суду і суд, виходячи
з нього, оцінює висновки органу, у відповідності з яким, він може визнати їх
необґрунтованими, а факти, на встановлення яких ці висновки спрямовані,
недоказаними [11, с. 12–13]. На думку науковця Кулакової В.Ю., орган місцевого самоврядування, так
як і експерт, є носієм спеціальних знань, що використовуються судом для
вирішення складних питань. Але природа спеціальних знань цих органів
специфічна. Ця специфіка визначається тим, що суб’єкт дачі висновку є орган
місцевого самоврядування, який реалізує конкретні повноваження місцевого
самоврядування. Якщо експерт для вирішення поставлених перед ним питань
використовує свої знання у визначених сферах науки, мистецтва, техніки,
ремесла, то орган при дачі висновку по справі використовує не просто знання, а
досвід, який був здобутий ним в процесі виконання покладених на нього
функцій [4, с. 164,].
Проаналізувавши вищезазначене, можна зробити висновок про те, що експерт,
на відміну від органів місцевого самоврядування, використовує для складання
висновку спеціальні знання у галузі науки, мистецтва, техніки чи ремесла, що
невідомі широкому загалу учасників процесуальних відносин; експерт проводить
дослідження із застосуванням відповідних методик, а орган місцевого
самоврядування, виконуючи покладені на нього повноваження, констатує факти і
дає їм свою оцінку. Отже, висновок органу місцевого самоврядування не є формою
застосування спеціальних знань у цивільному процесі ні за своїм змістом, ні за
правовою природою.
Також у науковій літературі триває дискусія з приводу того, чи може суд
вимагати від представника органу місцевого самоврядування подати інший
висновок по справі, якщо поданий висновок, на думку суду, є недостатньо
обґрунтований чи невмотивований. В юридичній літературі висловлюють думку, що під час розгляду справи по
суті представник органу може дійти до думки про необґрунтованість складеного
раніше висновку. У такому випадку він повинен клопотати про відкладення
розгляду справи з метою повторного дослідження і вивчення матеріалів справи.
На думку Н.А. Кирєєвої потрібно прийняти Інструкцію про проведення
обстеження, дослідження органами опіки і піклування із зазначенням переліку
обставин, які потребують перевірки по кожній категорії справ. Ця пропозиція
стосується і самого висновку органу, оскільки він є правовим документом, який
дається від імені органу, містить конкретний висновок про те, як повинен бути
вирішений спір і досліджується у судовому засіданні, тому він повинен відповідати
визначеним і обов’язковим вимогам. Загальні обов’язкові вимоги до змісту
висновків, на думку автора, потрібно закріпити в Положенні про органи опіки й
піклування, що сприятиме підвищенню якості цих висновків і уніфікації практики
[7, с. 19].
На думку К.В. Джандосової якби у нормативному акті було б чітко
прописано, які дії орган місцевого самоврядування повинен виконати і у
випадку, якщо ці вказівки не були б виконані, суд мав би право визнати такий
акт обслідування чи висновок такими, що не відповідають вимогам закону і
спрямувати їх на додаткове доопрацювання [6, с. 167]. Не можна погодитися з
такою думкою, оскільки це б суперечило автономності органів місцевого
самоврядування та виходило б за межі повноважень суду, і, звичайно,
призводило б до недоцільного затягування судового розгляду справи. У
випадку необґрунтованості чи невмотивованості висновку органу суд може не
погодитися з ним у своєму рішенні.
Отже, з метою заповнення законодавчої прогалини та уніфікації судової
практики потрібно закріпити в ч. 3 ст. 45 ЦПК України вимогу до органу місцевого
самоврядування подавати виключно письмовий мотивований та обґрунтований
висновок у цивільних справах, а також розробити Методики складання висновку
по усіх категоріях справ, в яких його подання є обов’язковим, які б мали силу
підзаконних нормативно-правових актів 1. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року.
2. Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 року № 1618-IV.
3. Сімейний кодекс України від 10 січня 2002 року № 2947-ІІІ.
4. Кулакова В. Ю. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов
местного самоуправления. Дис.…канд. юрид. наук. – М., 2001. – 206 с.
5. Пятилетов И.М. Признание гражданина ограниченно дееспособным. – М. 1980.
6. Джандосова Е. В. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов
местного самоуправления для дачи заключения по делу: Дис. … канд. юрид. наук:
12.00.15. – М., 2006. – 203 с.
7. Киреева Н.А. Участие органов опеки и попечительства в гражданском процессе:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М. 1985.
8. Штефан М.Й. Підприємство і правосуддя. – Київ, 1992.
9. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” N 280/97-ВР від 21 травня 1997
року.
10. Цивільно-процесуальний кодекс України. Науково-практичний коментар / За заг. Ред.
канд. юрид.наук С.С. Бичкової. – Київ, 2008.
11. Лилуашвили Т.А. Применение специальных познаний в советском гражданском
процессе: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М, 1970.
< Попередня Наступна >