АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ Н. Янюк
АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ
ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ
Н. Янюк
Львівський національний університет імені Івана Франка
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна
Головною метою статті є дослідження питань, пов’язаних з формуванням цілісного
інституту публічної служби в Україні. У процесі законодавчого регулювання публічно-
службових відносин в Україні слід врахувати стандарти Європейського Союзу.
Першочергового реформування має зазнати державна служба і служба в органах
місцевого самоврядування як складові публічної служби. Це має сприяти ефективному
використанню службового корпусу і підвищенню особистої зацікавленості публічних
службовців у результатах їх службової діяльності.
Ключові слова: публічна адміністрація, публічна служба, державна служба, служба в
органах місцевого самоврядування.
Політико-правові процеси, які сьогодні відбуваються в Україні, зумовили
необхідність переглянути державно-службове законодавство на предмет його
оновлення і усунення наявних колізій. Важливе значення має створення в Україні
цілісного інституту публічної служби. У світі немає жодної універсальної моделі,
яку можна було б використати під час формування національного інституту
публічної служби. Проте врахування досвіду зарубіжних країн, передовсім членів
Європейського Союзу, дасть змогу визначити основні засади публічної служби в
Україні і сприятиме створенню відповідноїзаконодавчої бази.
Поняття ”публічна служба” набуває поширення у законодавстві більшості
європейських держав після Першої світової війни. Фо
публічної служби у нашій державі вперше було передбачено в Концепції
адміністративної реформи в Україні 1998 р. Однак завдання реформи залишилися,
значною мірою, не реалізованими. Серед них і питання створення цілісної моделі
національної публічної служби загалом та оновлення її складових – державної
служби і служби в органах місцевого самоврядування.
Відповідно до Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до
стандартів Європейського Союзу, потрібно дослідити і реально оцінити власні
здобутки у цій сфері та вивчити і проаналізувати відповідне законодавство та
практику його застосування в зарубіжних країнах. Це надасть змогу пришвидшити
процес урегулювання публічно-службових відносин Окремі напрацювання у відповідному напрямі зробили фахівці вітчизняної
юридичної науки, серед яких: В.Б. Авер’янов [1, с. 6–13], Ю.П. Битяк [2,],
С.Д. Дубенко [3], Н.Р. Нижник [4], О.В. Петришин [5] та інші [6]. Проте не було
проведено комплексного дослідження публічно-службових відносин і не
вироблено виваженої позиції щодо самого поняття “публічна служба”. Сьогодні
єдиним законодавчим актом, який містить дефініцію цього поняття, залишається
Кодекс адміністративного судочинства України. Тому питання формування
публічної служби в Україні не втратили своєї актуальності.
Розкрити природу публічної служби можна через з’ясування змісту таких
понять, як “публічна влада” і “публічна адміністрація”.
Як відомо, правове регулювання суспільних відносин забезпечують норми
приватного і публічного права, тоді як приватне право має захищати інтереси окремих осіб, публічне право регулює відносини за участю держави в особі її
органів. Сучасні політичні і соціально-економічні процеси значно підвищують
роль держави у вирішенні суспільних завдань, у забезпеченні реалізації прав і
свобод громадян. Своєю чергою це підвищує потребу в регулюванні публічно-
службових відносин.
Публічне право регулює відносини, пов’язані з правовим механізмом
організації і функціонування держави та її органів, тобто реалізацією публічної
влади. Як зазначено в академічному курсі “Адміністративне право України”
(Загальна частина), остання характеризується, “по-перше, легальністю
застосування сили у межах держави, по-друге, верховенством і обов’язковістю її
рішень для будь-якої іншої влади, знеособленістю, загальністю, різноманітністю
ресурсів тощо” [7, с. 478].
З метою реалізації публічної влади у державі формується система органів
виконавчої влади. Однак, з метою забезпечення повноти виконання завдань
держави і доступності надання адміністративних послуг населенню, деякі
публічно-владні повноваження делегуються органам місцевого самоврядування.
Отож, органи місцевого самоврядування діють за принципом поєднання
місцевих і державних інтересів. Як органи виконавчої влади, так і органи
місцевого самоврядування слугують для вираження волі держави у реалізації
своїх завдань і функцій, а отже – представниками публічної влади у межах
законодавчо визначеної компетенції. Для позначення діяльності цих органів у
європейській теорії адміністративного права з’явився термін “публічна
адміністрація”.
Науковий термін “публічна адміністрація” був розроблений у країнах
континентальної системи адміністративного права, головно у Франції, а згодом
набув поширення в інших країнах. Поняття “публічна адміністрація”, як зазначає
А.М. Школик, переважно розглядають у двох аспектах – структурному та
процедурному [8, с. 10]. У структурному аспекті публічна адміністрація є є
сукупністю різних організацій, що виконують публічні функції, до яких належать
органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування, передусім – їхні
виконавчі органи. У процедурному – публічну адміністрацію розглядають як
сукупність дій по забезпеченню публічного інтересу, тобто “визначеного
державою ізабезпеченого правом інтересу соціальної спільноти, задоволення якого
є умовою та гарантією її існування і розвитку” [9, с. 80].Попри існування в адміністративно-правовій науці різних поглядів щодо
визначення поняття “публічна адміністрація”, найвдалішим вважається поєднання
у ньому обох аспектів. Такий варіант запропонувала М.А. Штатіна: “Публічна
адміністрація – це організація і діяльність органів і установ, які підпорядковані
політичній владі, забезпечують виконання закону, діють у публічних інтересах і
наділені прерогативами публічної влади” [10, с.32].
З метою забезпечення реалізації завдань публічної адміністрації необхідним є
формування професійно підготовленого апарату службовців, які володіють
знаннями і навичками у відповідній сфері. При цьому вони мають бути
неупередженими і виконувати надані їм службові повноваження у чітко
визначених межах і у встановлений спосіб. За посередництвом державної служби і
служби в органах місцевого самоврядування завданняпублічної адміністрації
реалізуються. Цей момент і зумовлює доцільність дослідження проблем розвитку
державної служби і служби в органах місцевого самоврядування в єдиній площині
– як публічної служби. Відтак, сьогодні є можливість широкого використання терміна “публічна
служба” в національному законодавстві.
Уперше поняття “публічна служба” запропонував ще на початку ХХ ст.
А.І. Єлистратов, який до публічної служби зачислив службу в державних органах
(службу “чиновників коронної адміністрації”) і службу в органах місцевого
самоврядування. Розвиваючи таку думку, потрібно визнати, що загалом публічна
служба представляє інтереси держави і має професійно виконувати публічні
завдання, а точніше завдання, визначені представницьким органом –
парламентом.
Були спроби поняття “публічна служба” поширити і на службу в недержавних
організаціях. Прихильники цього погляду виділяли такі критерії: 1) зайняття
службовцем певної посади; 2) службова спрямованість діяльності особи;
3) здійснення покладених на службовця завдань і обов’язків на професійній
основі.*1 Однак, вони не враховували корпоративного інтересу, задля якого
створюються недержавні організації. А саме – цей інтерес визначає зміст і
подальші напрями діяльності службового апарату відповідних організацій: навіть,
якщо ці організації виконують делеговані державою повноваження, вони для них є
похідними, а не основними.
Поняттям “публічна служба” доцільно охопити передусім, два основні види
службової діяльності – державну службу і службу в органах місцевого
самоврядування. Аргументом є той факт, що обидва види служби об’єднує
спільна мета діяльності, пов’язана з виконанням завдань і функцій держави,
спрямованих на забезпечення загальнодержавного (публічного) інтересу, який
визначається політичною владою у формі загальнообов’язкових правових норм.
Наприклад, у ст. 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”
наголошено: “Місцеве самоврядування в Україні є гарантованим державою
правом та реальною здатністю територіальної громади самостійно або під
відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати
питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”. Служба в
органах місцевого самоврядування (муніципальна служба) слугує з метою
реалізації завдання, які визначає територіальна громада, чи представницькі
органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції, а також і ті, що
делеговані державою. Правова природа служби в органах місцевого
самоврядування засвідчує як про можливість, так і доцільність зачислення її до
публічної служби. Після прийняття Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”
(1997 р.) дія Закону “Про державну службу” (1993 р.) була поширена і на
діяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування. Ситуацію у
правовому регулюванні служби в органах місцевого самоврядування змінило
прийняття Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7
червня 2001 р.
В Україні створена і діє єдина система органів управління у сфері державної
служби і служби в органах місцевого самоврядування, яку очолює Головне
управління державної служби. Основним завданням Головдержслужби України є участь разом з іншими державними органами у формуванні та проведенні
державної політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого
самоврядування. Органи управління розробили і запровадили єдину програму
навчання і підвищення кваліфікації державних службовців і службовців органів
місцевого самоврядування. Єдині засади у виконанні кадрової політики в органах
державної влади і органах місцевого самоврядування також свідчать про
можливість і доцільність формування цілісного інституту публічної влади з єдиним
центром управління.
З метою повноти врегулювання публічно-службових відносин можна
звернутися до європейської практики у цій сфері. Наприклад, у Німеччині поняття
“державна служба” було витіснене після Першої світової війни поняттям ”публічна
служба”. В Англії використовується як широке поняття – “публічна служба”, так і
вузьке – “цивільна служба”. Зазвичай, у законодавстві зарубіжних країн йдеться
про публічну службу як професійну діяльність службовців, тобто діяльність
незмінюваного апарату державної влади. Іноді застосовують широке значення
“публічної служби” як “діяльності усіх осіб, які отримують оплату праці з
державних коштів і виконують публічні функції”, про що обов’язково обумовлено
в законі. В Естонії дане поняття використано безпосередньо у назві закону – “Про
публічну службу” від 25 січня 1995 р.
Держави континентальної Європи переважно виробили загальне
законодавство, яке визначає принципи організації і функціонування публічної
служби та правового статусу усіх державних службовців. В англосаксонських
державах законодавчо врегульовано засади лише окремих видів служби і статус
відповідних службовців. Часто законодавець послуговується поняттям “цивільна
служба”, яке охоплює службовців місцевих органів влади і публічних корпорацій,
суддів, а також адміністрацію деяких інших державних установ (зазвичай, вищих
навчальних закладів і державних закладів охорони здоров’я).
Уперше в національному законодавстві термін “публічна служба” було
визначено у Кодексі адміністративного судочинства України (2005 р.). Проте
надалі чинне законодавство цей термін не використовує. У п. 15 ст. 3 Кодексу
адміністративного судочинства України подано таке формулювання: “Публічна
служба – діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність
суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба,
дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної
Республіки Крим, органах місцевого самоврядування”. Однак законодавець об’єднав різні за змістом види службової діяльності –
політичну, що залежить від розстановки політичних сил у вищих органах
державної влади, та професійну діяльність, яка забезпечує повсякчасну реалізацію
завдань держави, як результату діяльності перших. Не зовсім коректним є підхід
щодо поділу державної служби на види, відповідно до якого перелічено лише
окремі види цивільної і мілітаризованої державної служби. Виправданням у цій
ситуації може бути лише те, що законодавець керувався необхідністю розширити
сферу судового захисту публічно-службових відносин.
З метою вирішення проблеми правового регулювання публічно-службових
відносин потрібно керуватися єдиними засадами функціонування державної
служби і служби в органах місцевого самоврядування, які є складовими публічної
служби.
Для реформування службового законодавства у цьому напрямі потрібно
вирішити низку завдань – визнати пріоритет адміністративно-правового регулювання публічно-
службових відносин в Україні над трудовим регулюванням, яке наявне;
– оновлення національного законодавства про державну службу і службу в
органах місцевого самоврядування і визначення загальних засад публічної
служби в єдиному законодавчому акті (наприклад, Основи законодавства про
публічну службу);
– забезпечення обґрунтованого аналізу рівня професійної підготовки і особистих
якостей осіб, які претендують на публічну службу, при цьому потрібно
уникати формалізму у проведенні конкурсу на заміщення посад публічної
служби;
– забезпечення позапартійності публічної служби, що сприятиме її
професійності й стабільності;
– законодавче визначення правообмежень на публічній службі з одночасним
закріпленням механізму вирішення ситуацій у виникненні конфлікту інтересів
на публічній службі;
– створення належних і гарантованих умов для проходження публічної служби і
службової кар’єри;
– підвищення службової культури і службової етики публічних службовців;
– підвищення зацікавленості публічного службовця у результатах виконуваних
завдань і функцій, шляхом встановлення відповідного рівня матеріального
забезпечення, що слугуватиме запобіжним заходом вчинення корупційних
діянь;
– посилення дисциплінарної відповідальності публічного службовця за
здійснення службових повноважень і дотримання службової етики.
––––––––––––––––––––
1. Авер’янов В.Б. Принцип верховенства права – вирішальна засада реформування
державної служби // Науковізасади реформування державної служби в Україні / За заг.
ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2000. – С.6–13.
2. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. –
Харків: “Право”, 2005. – С. 295.
3. Дубенко С.Д. Державна служба: сучасний стан і напрямки розвитку // Державне
управління: теорія і практика” / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. Авер’янова В.Б. –
К.: Юрінком Інтер, 1998. – С175–189.
4. Петришин О.В. Види державної служби: загальнотеоретичний підхід // Вісник
Академії правових наук України. – 2000. – № 4. – С.116–129.
5. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні: Навчально-
методичний посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. – К.: ІнЮре, 1999. 242 с 6. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред.
В.П. Тимощука, А.М. Школика – К.: Конус – Ю, 2007. 735 с.
7. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2-х т: Т. 1. Загальна
частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Вид-во “Юридична думка”, 2004.
– 478 с.
8. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: Навч. посібник для юридичних
факультетів та факультетів міжнародних відносин. – Львів: ЗУКЦ, 2007. – С. 10.
9. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М.: Юинформцентр.,
1998. – С. 80.
10. Административное прав зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырин и
М.А. Штатиной. – М.: Спартак, 2003. – 32. с.
< Попередня Наступна >