ОСОБЛИВОСТІ СТРУКТУРИ ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН Н. Хлібороб
ОСОБЛИВОСТІ СТРУКТУРИ
ПУБЛІЧНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН
Н. Хлібороб
Львівський національний університет імені Івана Франка
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна
Е-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду
Висвітлено проблеми з’ясування правової природи публічно-правових відносин як
сфери функціонування адміністративного судочинства в Україні. Визначено поняття
публічно-правових відносин та здійснено їх класифікаційну характеристику. Особливу
увагу приділено дослідженню структури публічно-правових відносин. Визначено
особливості суб’єктів, об’єктів та змісту публічно-правових відносин.
Ключові слова: публічно-правові відносини, структура публічно-правових відносин,
суб’єкти публічно-правих відносин.
Із впровадженням адміністративного судочинства в реалії української правової
системи маємо можливість спостерігати низку позитивних змін у сфері захисту
прав та свобод людини. Так, не можна не погодитись з тим, що адміністративне
судочинство досить успішно виконує завдання щодо захисту прав, свобод та
інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-
правових відносин.
Проте поряд з позитивними моментами варто відзначити окремі проблеми, які
ускладнюють, а іноді й унеможливлюють виконання адміністративною юстицією
своїх функцій. Так, досі актуальною залишається необхідність чіткої кристалізації
нормативного забезпечення компетенції адміністра
правових спорів, а також удосконалення термінологічного навантаження Кодексу
адміністративного судочинства України (далі – КАС України). Також вагомим
кроком у цьому напрямі має стати напрацювання підходів до розмежування
публічно-правових та приватно-правових спорів, з’ясування змісту та сутності
публічно-правових відносин.
Позитивним вбачаємо те, що на сьогодні у науковій літературі здійснюються
перші cпроби комплексного дослідження сутності категорії публічно-правовий
спір, яка стала основою формування каталогу спорів, на які поширюється
компетенція адміністративного суду, а також дослідження специфічної сфери
виникнення правових спорів – публічно-правових відносин.
Законодавець вживає термін “публічно-правові відносини” з метою окреслення
завдання адміністративного судочинства. Так, відповідно до ст. КАС України
завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних
осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від
порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх
посадових і службових осіб, інших суб’єктів у здійсненні ними владних управлінських
функцій на основізаконодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Аналіз вказаної норми дає підстави зробити такий висновок. Визначення завдання
адміністративного судочинства не тільки норма – декларація, яка є орієнтиром у процесі здійснення адміністративного судочинства. Фактично ст. 2 КАС визначає
сферу функціонування адміністративного судочинства – публічно-правові відносини.
Отож, характер публічно-правових відносин став визначальним для окреслення меж
компетенції адміністративноїюстиції. У науковій літературі зазначено, що компетенція судів того чи іншого виду
юрисдикції визначається не через матеріальне законодавство, що має
застосовуватись у вирішенні спорів, і не через предмет матеріально-правового
регулювання, а через матеріальні правовідносини, спори з яких повинна
розглядати відповідна підсистема судів. Кожен вид судочинства незалежно від
того, чи пов’язаний він із радянською правовою традицією, чи виник в Україні за
нових політико-правових відносин, своїм предметом вважає спори, що виникають
або із певного типу приватних, або із певного типу публічних правовідносин.
Зокрема завдання конституційного, кримінального та адміністративного
судочинства полягає у вирішенні спорів у публічній сфері – відповідно,
конституційні, адміністративні спори та кримінальні справи. Варто визнати, що до
кримінальної та адміністративної юрисдикції зачислено приватні спори щодо
відшкодування збитків, заподіяних, відповідно, злочинами чи порушеннями
суб’єкта владних повноважень. Однак ці справи є винятком, що лише підтверджує
загальне правило. Своєю чергою, цивільне судочинство призначене головно для
розгляду і вирішення відповідних приватних спорів [1, c. 28]. Отож, варто
підкреслити, що публічно-правові відносини є одним з основоположних критеріїв,
котрі дають змогу виокремлювати правові спори, на які поширюється компетенція
адміністративного суду.
Професор Авер’янов зазначає, що публічно-правові відносини передусім
визначають специфіку адміністративної юстиції та відмежовують її від інших
засобів (способів, форм) захисту прав і свобод людини і громадянина[2, с. 497].
Такої самої думки дотримуються й інші провідні науковці. Зокрема, Р. Куйбіда
зазначає, що основним критерієм для відділення від цивільної і господарської
юрисдикції адміністративної юрисдикції став поділ правових відносин на приватні
та публічні [3, с. 19]. Також автор акцентує увагу на проблемі недостатньої
визначеності поняття “публічно-правові відносини”, яка в основному і породжує
труднощіз визначенням того чи іншого правового спору як такого, що належить до
компетенції адміністративного суду.Потреба глибокого комплексного дослідження поняття та сутності публічно-
правових відносин також зумовлена необхідністю забезпечити належною науково-
теоретичною базою нову цілком самостійну галузь права судово-процесуальної
спрямованості – адміністративне судочинство [4, с. 117]. Адже КАС України не
визначає ознак публічно-правових відносин, не містить жодної характеристики
їхньої специфіки. Правильне розуміння ознак та сутності публічно-правових
відносин надає можливість безпомилково в кожному конкретному випадку
визначати той чи інший правовий спір як публічний чи приватний та визнавати, до
компетенції якого суду належить розгляд та вирішення цього спору.
Досліджуючи проблему сутності публічно-правових відносин, необхідно
звернути увагу на таке. Публічно-правові відносини є видом правових відносин,
тому їм притаманні властивості та структура, що характеризує будь-які інші
правовідносини, які виникають у сферах суспільного життя. Проте вони (публічно-
правові відносини) складаються в особливій сфері функціонування держави та
суспільства – публічній, а тому наділені рисами, які визначають їх специфіку.
У процесі виконання державою своїх публічних функцій відбувається тісна
взаємодія з фізичними, юридичними особами, прав, свобод та інтересів яких така
діяльність стосується. Відповідно, ця взаємодія опосередковується публічно-
правовими відносинами, що визначають права та обов’язки, юридичний статус
кожного із суб’єктів правовідносин. Публічно-правові відносини характеризуються таким становищем його сторін,
за якого одна з них має публічно-владні повноваження, а інша є об’єктом публічно-
правового впливу. Таке становище зумовлено тим, що публічна влада повинна
мати правові важелі впливу на суспільні відносини з метою моделювання їх
відповідно до цілей та завдань правового регулювання, а також для належного
виконання своїх публічних функцій. Такі важелі впливу забезпечує імперативний
метод регулювання відносин у публічно-правовій сфері, закріплюючи модель
підпорядкування сторін у публічно-правових відносинах. Проте сутність такої
моделі правовідносин між його учасниками важливо розуміти крізь призму
пріоритету прав та свобод людини, відповідальності держави за свою діяльність
перед громадянами. Йдеться про те, що орган публічної адміністрації у публічно-
правових відносинах наділений правом вирішувати питання про права, свободи та
інтереси іншого – невладного суб’єкта, але це право він зобов’язаний
реалізовувати у парадигмі “служіння” правам, свободам та інтересам фізичних та
юридичних осіб.
У публічно-правовій сфері відносини між фізичними, юридичними особами та
органами публічної адміністрації, що ґрунтуються на принципі підпорядкування,
становлять так би мовити “ядро” всіх публічно-правових відносин. Утім, треба
звернути увагу на те, що підпорядкування необов’язково є характерною ознакою
усіх публічно-правових відносин. Так, відносинам між органами виконавчої влади
та місцевого самоврядування не властива така ознака, як підпорядкування,
оскільки їхня взаємодія відбувається на основі співпраці, що націлена на
виконання суспільно важливих функцій та реалізацію поставлених перед ними
завдань. Виняток становлять відносини щодо контролю за здійсненням
делегованих повноважень. Також на засадах юридичної рівності ґрунтуються
публічно-правові відносини щодо укладення та виконання адміністративних
договорів.
Якщо керуватися загальнотеоретичним розумінням правовідносин, публічно-
правовими відносинами необхідно визнавати суспільні відносини, які врегульовані
нормами публічних галузей права, та які виражаються у взаємних правах та
обов’язках суб’єктів права Публічно-правові відносини є особливою формою взаємозв’язків між його
учасниками та наділені особливим соціальним призначенням. Йдеться про те, що
основним соціальним призначенням публічно-правових відносин є забезпечення
пріоритету прав людини. Саме таке розуміння публічно-правових відносин має
стати визначальним у правовій науці та практиці.
У теорії права традиційно до елементів правовідносин зачислюють суб’єкти,
об’єкти і зміст. Власне специфіка функціонування правових відносин у публічній
сфері зумовлює певні особливі риси кожного з елементів зазначених
правовідносин.
Перелік суб’єктів публічно-правових відносин є досить широким та
неоднорідним. З огляду на це, усіх суб’єктів публічно-правових відносин умовно
можна поділити на два основних види: владних та невладних. До владних суб’єктів
публічно-правових відносин належать органи публічної адміністрації, їхніх
посадових чи службових осіб. Під органами публічної адміністрації необхідно
розуміти органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші
суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції на підставі законодавства, в
тому числі на виконання делегованих повноважень (наприклад, комунальні
підприємства “Бюро технічної інвентаризації”, що забезпечують державну реєстрацію прав на нерухомість). До суб’єктів публічно-правових відносин, що не
наділені владними повноваженнями, зачислюємо фізичних, юридичних осіб,
колективні утворення, що не є юридичними особами. Наприклад, ініціативна група
референдуму, загальнізбори громадян за місцем проживання.
За критерієм суб’єктного складу правовідносин публічно-правові відносини
можна поділити на: публічно-правові відносини між органами публічної
адміністрації, публічно-правові відносини між органом публічної адміністрації та
фізичними, юридичними особами. Наприклад, відносини між органами публічної
адміністрації носять найбільш чітко виражений публічно-правовий характер,
можуть виникати, зокрема, з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері
управління, з приводу реалізації делегованих повноважень, щодо укладення
адміністративних договорів, тощо. Публічно – правові відносини між органами
публічної адміністрації та фізичними і юридичними особами виникають,
наприклад, при надання адміністративних послуг органами публічної адміністрації.
Об’єктом більшості публічно-правових відносин є певні особисті чи соціальні
блага, які слугують основною мотивацією для вступу суб’єкта у правовідносини.
Зокрема, об’єктом публічно-правових відносин можуть бути: певні дії
уповноваженого суб’єкта (реалізація чи захист права особи, здійснення публічної
влади, вирішення питань місцевого значення), дії зобов’язаного суб’єкта
(одержання ліцензії на той чи інший вид діяльності, дотримання умов
надзвичайного стану, сплата податків тощо), майнові блага (податкові
надходження, соціальні виплати, субвенції, дотації, субсидії)
Заслуговують на увагу погляди вчених, які зазначають, що у публічних
правовідносинах наявна об’єктна множинність, яка полягає у тому, що можливість
існування двох груп об’єктів: активні та пасивні. Активні (первинні) – об’єкти, які
є безпосередньою метою вступу суб’єктів права до конкретних правовідносин,
серед них можна виокремити: поведінку учасників правовідносин, яка
проявляється в активних діях щодо захисту та реалізації суб’єктивних прав і
свобод; здійснення публічної влади, вирішення питань місцевого значення та
відповідні публічно-владні та правозахисні результати. Пасивні (другорядні) –
об’єкти, які опосередковують головну мету вступу суб’єктів права до конкретних
правовідносин, серед них: речі, майнові та немайнові блага [2, с. 500]. Поділ об’єктів публічно-правових відносин на активні та пасивні відображає їх
специфічну сутність. Наприклад, розглянемо таку ситуацію. Особа вступає у
публічні правовідносини для того, щоб отримати земельну ділянку, яка може бути їй
надана за рішенням органу публічної адміністрації. З погляду цієї особи основною
мотивацією щодо вступу в такі правовідносини для неї є отримання майнового блага
– земельної ділянки. Але, вступаючи у публічні правовідносини, така особа потребує
від органу публічної адміністрації певної поведінки – прийняття відповідного
рішення. Орган публічної адміністрації зобов’язаний у цих публічних
правовідносинах забезпечити реалізацію права особи на отримання цієї ділянки,
якщо для цього існують правові підстави. Також він може відмовити особі в
реалізаціїзазначеного права, але за умови існування для цього підстав, передбачених
нормою права. Отож, орган публічної адміністрації не лише забезпечує право особи,
але й реалізує публічний інтерес. Досліджуючи об’єкт цих правовідносин, доходимо
висновку, що первинним об’єктом цих правовідносин є певна поведінка
зобов’язаного суб’єкта щодо забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних,
юридичних осіб, реалізації публічної влади, вторинним – майнове благо. Отож, у
публічно-правових відносинахможе бути наявнимкілька об’єктів Зміст правовідносин становлять взаємні права та обов’язки сторін, які вони
реалізують у публічній сфері. Треба зазначити, що сьогодні значна частина
науковців підтримує погляд, відповідно до якого у публічній сфері реалізуються не
лише суб’єктивні публічні права, свободи та інтереси, а такожприватно-правові.
Особливою ознакою прав та обов’язків сторін публічно-правових відносин є їх
чітка нормативна визначеність. Йдеться про те, що у більшості випадків права та
обов’язки сторін публічно-правових відносин, окреслені нормативно-правовими
актами, можуть виникати на їх основі та здійснюватись лише у той спосіб, який
прямо зазначений нормою права.
Значна частина прав та обов’язків органів публічної адміністрації у публічних
правовідносинах виникає унаслідок взяття державою чи територіальною громадою
на себе зобов’язань щодо забезпечення прав, свобод та законних інтересів осіб.
Зміст публічно-правових відносин потрібно розглядати крізь призму визначальної
ролі принципу “дозволено лише те, що передбачено законом”. Зокрема, у ст. 19
Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого
самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Отож,
органи публічної адміністрації, реалізуючи у публічно-правових відносинах свої
права та обов’язки, зобов’язані діяти лише у спосіб, передбачений чинним
законодавством України та в межах своїх повноважень. У цьому контексті
заслуговує на увагу проблема реалізації органом публічної адміністрації
дискреційних повноважень. Дискреційні повноваження як встановлене право
вибору варіанта поведінки (рішення) або наслідку правової норми найяскравіше
проявляються через так званий вільний, або адміністративний, розсуд [5, с. 278].
Використання адміністративного розсуду в діяльності органів публічної
адміністрації не означає, що такий орган не пов’язаний вимогами норм права щодо
основної мети, цілей та завдань такої діяльності, і може приймати рішення на
власний розсуд. Нормою права чітко визначені межі адміністративного розсуду, з
урахуванням необхідності забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних,
юридичних осіб. Отож, навіть у тих випадках, коли законодавець наділяє орган
публічної адміністрації певною свободою в прийнятті рішень, орган у межах цієї
свободи є пов’язаним загальнообов’язковим правом, всіма закріпленими у ньому
принципами і цінностями. Також треба звернути увагу на те, що у багатьох випадках фізичні та юридичні
особи, які не є носіями владних повноважень, мають змогу на власний розсуд
заглиблюватися у публічно-правові відносини, змінювати їх чи припиняти.
Соціальне призначення держави та її інституцій полягає у необхідності
забезпечити права, свободи та законні інтереси усіх членів суспільства. У
виконанні державою своїх публічних функцій формується значна кількість
правовідносин між їхніми учасниками, чітко вираженому публічно-правовому дусі.
Проте, залишається значна частина правовідносин, публічно- чи приватно-
правовий характер яких є досить дискусійним. Так, у науковій літературі
висловлюються зауваження щодо однозначного визначення правовідносин у сфері
освіти чи охорони здоров’я як приватних. Зокрема, О. Банчук зазначає, що у сфері
освіти і охорони здоров’я є багато приватних структур, які діють на підставі
Цивільного і Господарського кодексу, проте тут простежують визначальну роль
держави щодо забезпечення конституційно-правових гарантій у сфері освіти й
охорони здоров’я [6, с. 146]. Саме це з погляду науковця дає підстави визнавати
зазначені правовідносини як публічні. Проблемним залишається також визначення приватності чи публічності
правовідносин, в яких держава діє як юридична особа, адже досить важко
визначити мету, що реалізується у таких відносинах. Часто, вступаючи у
правовідносини як юридична особа, держава діє з метою забезпечення виконання
публічних функцій, наприклад, закупівля продовольства сільськогосподарських
виробників для забезпечення продовольчої безпеки. Яскравими прикладами є
також нещодавні ситуації із закупівель та розподілу медикаментів для виконання
державою функцій у сфері охорони здоров’я. Отже, визначення публічності чи
приватностізазначених правовідносин потребує подальших наукових досліджень.
Значна кількість сучасних науковців зазначають, що поділ права на приватне та
публічне не суперечить теорії єдності системи права. Адже більшість суспільних
відносин є досить складними та можуть містити елементи і приватно-правового, і
публічно-правового регулювання. Як приклад можна навести правовідносини купівлі–
продажу нерухомого майна, наприклад квартири. Зокрема, на етапі вибору майна та
погодження умов договору ці відносини є суто приватно-правовими. Проте зазначений
договір підлягає нотаріальному посвідченню та державній реєстрації. Відносини, які
виникають з приводу нотаріального посвідчення та державної реєстрації договору
купівлі-продажу нерухомогомайна, є публічно-правовими [6, с. 157].
––––––––––––––––––––
1. Пасенюк О. Адміністративна та господарська юрисдикція: демаркація триває //
Юридичний вісник України. – 19–25 квітня 2008 р. – № 16 (668). – С. 28–30.
2. Авер’янов В.Б., Бояринцева М.А., Кресіна І. А., Лук’янець Д. М. Права громадян у
сфері виконавчої влади: адміністративно – правове забезпечення реалізації та захисту /
За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К: НВП “Видавництво “Наукова думка” НАН України”,
2007. – 582 с.
3. Куйбіда Р. До питання про критерії публічно-правових відносин // Вісник Державної
судової адміністрації № 3. – С.17–19.
4. Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний
привід для теоретичної дискусії // Право України. – 2003. – № 5. – С. 117–119.
5. Ткач Г.Й. Дискреційні повноваження та адміністративний розсуд у діяльності органів
виконавчої влади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред.
В.Б. Авер'янова. — К.: Видавничий Дім "Ін-Юре", 2002. — 668 с.
6. Банчук О.А. Публічне і приватне право: історія українських вчень і сучасність. – К.:
Конус –Ю, 2008 р. – 184 с.
< Попередня Наступна >