РОЛЬ РІШЕНЬ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ В РЕАЛІЗАЦІЇ КОМПЕТЕНЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ Н. Хлібороб
РОЛЬ РІШЕНЬ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
В РЕАЛІЗАЦІЇ КОМПЕТЕНЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ
Н. Хлібороб
Львівський національний університет імені Івана Франка
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна
е-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду
Стаття присвячена проблемам визначення компетенції адміністративного суду
щодо розгляду та вирішення публічно-правових спорів. Особливу увагу приділено
актуальним питанням компетенції адміністративного суду крізь призму рішень
Конституційного суду України. Досліджено та проаналізовано правові позиції
Конституційного Суду України щодо необхідності розмежування юрисдикційних
повноважень між загальними і спеціалізованими судами виключно з гарантуванням
права кожної людини на ефективний судовий захист та принципу спеціалізації.
Ключові слова: адміністративний суд, компетенція, юрисдикційні повноваження,
юрисдикційні конфлікти, публічно-правовий спір, приватно-правовий спір.
Незважаючи на наявність значної кількості наукових напрацювань, розробок,
судової практики, визначення меж компетенції адміністративного суду залишається
“болючимпитанням” теорії та практики адміністративного судочинства. Така ситуація
негативно впливає на ефективність захиступрав, свобод та інтересів громадян.
Проте, помилково вважати, що проблеми розмежування компетенції судів щодо
вирішення правових спорів є проблемою лише вітчизняної правової системи.
Насправді, юрисдикційні конфлікти, притаманні чи не
Так, наприклад, французькі правники давно відмітили, що існування дуалізму
юрисдикцій призводить до необхідності розподіляти спори між адміністративною та
загальною юрисдикціями. Саме тому, у Франції, окрім загального розподілу
компетенції зі здійснення правосуддя, існують механізми, які, у разі виникнення
труднощів, допомагають визначити відповідний вид юрисдикції [1, с. 11]. Такі
механізми працюють доволі ефективно. З цього приводу, Ж. Вігьє зазначає:
“Громадянин все більше і більше відчуває необхідність в існуванні гармонії між
юрисдикціями. Будь-яка протидія або очевидна суперечністьміждвома юрисдикціями
може його спантеличити та підірвати у ньому довіру до правосуддя” [1, с. 39].
На жаль, в Україні, юрисдикційні конфлікти сприймаються більшістю лише як
деструктивні, а також такими, що несуть загрозу не тільки правам та свободам,
законним інтересам громадян, а в цілому правовій системі. Напевне, саме цим обумовлені численні, часто невдалі спроби законодавця, вищих судових органів
вирішити цю проблему. У наукових колах побутує думка, що із формуванням
окремої системи органів адміністративної юстиції інші спеціалізовані гілки судової
влади поступово втратили свої позиції у сфері публічно-правових відносин. Це стало
причиною негласного, але очевидного протистояння в системі судової влади України
між різними її ланками [2, с. 105]. Це протистояння посилюється також тим, що
законодавець допускає безпрецедентні спроби законодавчо легалізувати
необґрунтований перерозподіл компетенції судів. Законодавчі ініціативи у цій сфері,
в переважній більшості випадків, засновані на політичній доцільності, і не
ґрунтуються на позиціях, які обґрунтовані та визнані в адміністративно-правовій
теорії. Крім того, окремі представники адміністративно-правової науки відзначають,
що пропоновані законопроекти спрямовані на необґрунтоване звуження предмету адміністративної юстиції шляхом штучного заперечення адміністративно-правової
природи частини спорів у сфері державного управління[2, с. 107].
Це підтверджується також тим фактом, що окремізаконодавчізміни до Кодексу
адміністративного судочинства України (далі – КАС України) [3] та Господарського
процесуального кодексу України (далі – ГПК України) [4], які визначали
компетенцію судів щодо розгляду правових спорів були визнані Конституційним
Судом України такими, що не відповідають Конституції України. Саме з огляду на
те, що Конституційний Суд України став на позиції чіткого дотримання норм
Конституції щодо права кожної людини на ефективний судовий захист, а також став
гарантом конституційного принципу спеціалізації при прийнятті законів щодо
організації і діяльності судів України, потребують глибокого вивчення рішення
КонституційногоСуду України з окресленого кола питань.
Так, Конституційний суд України поставив остаточну крапку у тривалій
дискусії з приводу доцільності віднесення пенсійних спорів та спорів щодо
соціального забезпечення до юрисдикції загальних судів та їх розгляду у порядку
цивільного, а не адміністративного судочинства. Приводом до активного
обговорення цієї проблематики став Закон України “Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними
виплатами” від 18 лютого 2010 р № 1691–VI (далі – Закон №1691) [5]. Відповідно
до Закону №1691 розгляд суто публічно-правових за природою пенсійних спорів та
спорів щодо соціального забезпечення повинен відбуватись за правилами
цивільного, а не адміністративного судочинства. В обґрунтування такого кроку
були наведені аргументи про перевантаженість адміністративних судів, тривалі
строки розгляду адміністративних справ, та недоступність адміністративного
судочинства. Власне, аргумент про перевантаженість адміністративних судів дуже
часто стає основним та визначальним аргументом, яким обґрунтовують
суперечливіз точки зору права, законодавчі ініціативи щодо розподілу компетенції
судів. Проте, зновужтаки, хочеться навести приклад іззарубіжного досвіду, якому
також знайома ця проблема. Так, перевантаженість адміністративної юрисдикції
відзначають і французькі адміністративісти. Проте, засоби боротьби із
перевантаженням адміністративної юрисдикції вони вбачають у запроваджені
процедур, що надавали б можливість не звертатися до суду, або у проведені
реформ, що дали б можливість пришвидшити вирішення спорів, а не у
необґрунтованому “перекроюванні” компетенції судів [1, с. 29].Відразу після прийняття Закону №1691, провідні фахівці у галузі
адміністративного судочинства відзначили необґрунтованість такого
законодавчого рішення. В наукових дискусіях відзначалось, що законодавець
свідомо допустив ситуацію, яка ставить під загрозу ефективність захисту прав,
свобод та інтересів громадян у публічно-правових відносинах. Вказані категорії
публічно-правових спорів не можуть розглядатись у порядку цивільного
судочинства, адже за своєю сутністю воно призначене для розгляду приватно-
правових спорів, та не містить процесуальних механізмів, які б забезпечили
ефективний захист прав, свобод та інтересів громадян у публічно-правових
відносинах від порушень з боку органів публічної адміністрації.
Цізастереження у повній мірі підтримав Конституційний суд України. У своєму
Рішенні у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо
відповідності Конституції України (конституційності) положень Закону України
"Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ,
пов'язаних із соціальними виплатами" від 9 вересня 2010 р. № 19-рп/2010, (далі – Рішення Конституційного Суду № 19-рп/2010 від 9 вересня 2010 р.) [6],
КонституційнийСуд зазначив, що міжадміністративним та цивільним судочинством
існує ряд суттєвих відмінностей у процесуальних правах і обов'язках як осіб, які
беруть участь у справі, так і суду в зборі та дослідженні доказів, що має забезпечити
процесуальні можливості захисту прав, свобод та інтересів позивача у спорі із
суб'єктом владних повноважень. Також Конституційний Суд підкреслив важливість
принципу офіційності, який діє в адміністративному судочинстві та забезпечує
можливість суду займати активну позицію щодо з'ясування всіх обставин у справі.
Визначальне значення для забезпечення захисту прав, свобод фізичних та
юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень має положення
КАС України, відповідно до якого обов'язок щодо доказування правомірності свого
рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо
він як відповідач заперечує адміністративний позов. Важливою гарантією
ефективності захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у
публічно-правових відносинах є те, що в адміністративному судочинстві
допускається вихід за межі позовних вимог, якщо це необхідно для захисту прав
людини, а такожоб'єднання в одне провадження кількох заявлених позивачемвимог,
якіза іншими законами належить розглядати в порядку різного судочинства.
Також, в адміністративному судочинстві, на відміну від цивільного
судочинства, фізична особа як позивач до суб'єкта владних повноважень має
переваги щодо компенсації судових витрат, а на прохання позивача службовцем
апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної
заяви. Таким чином, адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової
діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що
збільшив можливості людини для реалізації права на судовий захист від
протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, окремі положення Закону №1691, відповідно до яких вирішення
спорів, пов'язаних із соціальними виплатами має здійснюватись судом у порядку
цивільного судочинства, визнані неконституційними. Вказані положення внесли
зміни у КАС України, а також у Цивільний процесуальний кодекс України (далі –
ЦПК України) [7], і таким чином, звузили процесуальні права позивача у справах,
пов'язаних із соціальними виплатами, обмеживши його можливості в судовому
захисті своїх прав у спорах із суб'єктом владних повноважень, що порушує ч. 3
ст. 22 Конституції України [8], відповідно до якої, при прийнятті нових законів або
внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу
існуючих прав і свобод. Крім того, внесені Законом №1691 зміни до КАС України і
ЦПК України, суперечать конституційному принципу спеціалізації судів, який
закріплений у ч. 1 ст. 125 Конституції України.Конституційний Суд України у своєму рішенні також звернув увагу на дуже
важливі та принципові положення щодо подальшого розмежування компетенції
судів, та законодавчого регулювання окреслених проблем. Так, Конституційний
Суд України акцентує увагу на тому, що розмежування юрисдикційних
повноважень між загальними і спеціалізованими судами має бути підпорядковано
гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист. За таким підходом
усі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних
повноважень (прим. - виділено автором), належать до адміністративної юрисдикції
іза компетенцією мають бути розглянуті адміністративними судами. Це стосується
також підсудності спорів, пов'язаних із соціальними виплатами, у яких за позовом
фізичної особи відповідачем є суб'єкт владних повноважень. Крім того, Конституційний Суд зазначив, що додержання конституційного
принципу спеціалізації при прийнятті законів щодо організації і діяльності судів
України є конституційним обов'язком законодавця.
Зазначені положення Рішення Конституційного Суду № 19-рп/2010 від 9
вересня 2010 р. мають стати гарантією того, що законодавець в подальшому більш
виважено буде підходити до вирішення таких важливих питань як розмежування
юрисдикції судів. Також при прийнятті нормативно-правових актів у цій сфері
буде керуватись принципами обґрунтованості, доцільності, а також необхідністю
гарантування прав людини.
У контексті нашого дослідження, визначальне значення має ще одне рішення
Конституційного суду України. Мова йде про Рішення у справі за конституційним
поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення
положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г"
ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного
судочинства України від 1 квітня 2010 р. № 10-рп/2010 (далі – Рішення
Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 р. № 10-рп/2010) [9]. У вказаному
рішенні, Конституційний Суд України дав відповідь на кілька визначальних питань,
які виникали на практиці. Серед нихфундаментальним є питання проте, чи належить
до компетенції адміністративних судів розгляд спорів про визнання недійсними
рішень (дій, бездіяльності) органів місцевого самоврядування, якими порушуються
права фізичних та юридичних осіб у сфері регулювання земельних відносин.
Конституційний суд України дав ствердну відповідь на вказане запитання, таким
чином однозначно вирішив тривалу наукову дискусію та практичні суперечності що
виникали у сферізахисту прав, свобод, інтересів громадян у земельних відносинах.
Так, вирішуючи зазначене питання, Конституційний Суд України виходив з
того, що територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку,
встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого
самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи
місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають
рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Відповідно до
ч. 10 ст. 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”[10] акти
органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності
Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку Відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села,
селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого
самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й
інші питання місцевого значення, віднесенізаконом до їхньої компетенції.
Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, предметами
відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а
питання саме місцевого значення. Перелік таких питань визначено у Конституції
України та Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" до питань
місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими
радами земельних відносин відповідно до закону.
Таким чином, системний аналіз положень Закону України “Про місцеве
самоврядування в Україні”, дозволив Конституційному суду прийти до висновку,
що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення,
віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є
суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції,
зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень, органи місцевого самоврядування вирішують в
межах закону питання в галузіземельних відносин.
Згідно з пунктами "а", "б", "в", "г" ст. 12 Земельного кодексу України [11] до
повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями
територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у
власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із
земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної
власності. Зазначені питання, відповідно до Рішення Конституційного суду України
від 1 квітня 2010 р. № 10-рп/2010, охоплюються поняттям "інші питання місцевого
значення", а тому при їх здійсненні сільські, селищні, міські ради виступають як
суб'єкти владних повноважень, які реалізують розпорядчі та іншіфункції.
Відповідно до норм Конституції України та законів України публічно-правові
спори розглядаються і вирішуються Конституційним Судом України, судами
загальної юрисдикції в порядку кримінального та адміністративного судочинства
[12]. Таким чином, Конституційний Суд України визнав, що вирішення земельних
спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як
суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-
правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить
до юрисдикції адміністративних судів, крім публічно-правових спорів, для яких
законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Такий висновок Конституційного Суду України є однозначним та покликаний
припинити неоднорідну судову практику у цих категоріях спорів. Важливість
Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 р. № 10-рп/2010 важко
переоцінити, адже у ньому чітко визначена правова природа спорів, які виникають
з приводу оскарження рішень органів місцевого самоврядування, якими
порушуються права фізичних і юридичних осіб у сфері земельних відносин, та
покладено край дискусіям з цього приводу. З вказаного Рішення Конституційного
суду чітко випливає, що спори фізичних та юридичних осіб з органом місцевого
самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень,
дій чи бездіяльності є публічно-правовими спорами.
Таким чином, Конституційний Суд України твердо стоїть на позиції
забезпечення ефективного захисту прав, свобод, інтересів фізичних і юридичних
осіб та акцентує увагу на тому, що розмежування юрисдикційних повноважень між
загальними і спеціалізованими судами має бути підпорядковано гарантіям права
кожної людини на ефективний судовий захист. На нашу думку, надзвичайно
важливою є вимога Конституційного Суду України щодо додержання
конституційного принципу спеціалізації при прийнятті законів щодо організації і
діяльності судів України та визнання її конституційним обов'язком законодавця.
Маємо надію, що законодавець візьме до уваги зазначені правові позиції
Конституційного Суду України та у подальшому законодавчі ініціативи, які
стосуватимуться компетенції судів щодо вирішення правових спорів, будуть
відповідати вимогам спеціалізації та підпорядковані гарантіям права кожної
людини на ефективний судовий захист.
––––––––––––––––––––
1. ВігьєЖ. Адміністративнаюстиція / Переклад зфранц. А. Корнійчука. – К.: Конус-Ю, 2008.
2. Ільницький О.В. Тенденції зміни підсудності земельних спорів публічно-правового
характеру //Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2010. - №2.
3. Кодекс адміністративного судочинства України вiд 06 липня 2005 року (із наступними
змінами) // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №35-36, № 37. - ст.446.
4. Господарський процесуальний кодекс України вiд 06 листопада 1991року (із
наступними змінами) // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 6. – ст.56.
5. Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо
підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами” вiд 18 лютого 2010 року //
Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 19. – ст.154.
6. Рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням
Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності)
положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України
щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами" від 9 вересня 2010
року № 19-рп/2010 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v019p710-10.
7. Цивільний процесуальний кодекс України вiд 18 березня 2004 (із наступними змінами)
// ВідомостіВерховної Ради України. – 2004. – № 40-41, 42. – ст.492.
8. Конституція України вiд 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. –
1996. – № 30. – ст. 141.
9. Рішення у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду
України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції
України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1
частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України від 1 квітня
2010 року № 10-рп/2010 Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v010p710-10.
10. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” вiд 21 травня 1997 року (із
наступними змінами) // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – ст.170.
11. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року (із наступними змінами)//
Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3-4. – ст.27.
12. див., зокрема: статті 13, 15 Закону України "Про Конституційний Суд України” вiд 16
жовтня 1996 року (із наступними змінами) // від Відомості Верховної Ради України. –
1996. – № 49. – ст.27; статтю 17 Кодексу адміністративного судочинства України вiд 06
липня 2005 року (із наступними змінами) // Відомості Верховної Ради України. – 2005.
– №35-36, № 37. – ст.446.
< Попередня Наступна >