Радник

---

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ, ЩО НАДАЮТЬСЯ

ОРГАНАМИ ВЛАДИ ТА ЙОГО ВПРОВАДЖЕННЯ

В ДІЯЛЬНІСТЬ МІЛІЦІЇ УКРАЇНИ

Є. Легеза

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Пр. Гагаріна, 26. м. Дніпропетровськ, 49005

e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

Наукова стаття присвячена висвітленню категорії адміністративних послуг, що

надаються міліцією громадської безпеки. Розглядаються зарубіжний досвід надання

адміністративних послуг наступних країн: Австралія, Бразилія, Угорщина, Німеччина,

Канада, Китай, Нідерланди, Польща, Великобританія, США тощо.

Ключові слова: послуга, адміністративна послуга, адміністративні послуги, що

надаються поліцією.

Проголошена Конституцією України стратегія державної політики щодо

формування громадянського суспільства визначила принципово нову роль держави

у відносинах з людиною, яка із об’єкта застарілого радянсько-адміністративного

винятково виконавчо-розпорядчого впливу та примусу з боку перетворюється на

суб’єкт адміністративно-правових відносин, перед яким виконавча влада

відповідальна за свою діяльність. Якісно новий правовий режим регулювання

відносин між владними суб’єктами та громадянами – режим партнерських

відносин, є визначальною ознакою демократичної країни, що зумовило потребу у

комплексному реформуванні управлінських процесів в державі, інститутів

українського адміністративного права. Тому

використання зарубіжного досвіду з

приводу надання адміністративних послуг та впровадження його до законодавства

України є безумовно актуальним на сьогоднішній час.

Нині, завдяки науковим працям: В.Б. Авер’янова, К.К. Афанасьєва

Ю.П. Битяка, І.В. Дроздова, В.М. Гаращука, І.П. Голоснічeнка, С.В. Ківалов,

І.Б. Коліушка, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Г.М. Писаренко, В.П. Тимощука та

інших науковців, досліджено низку особливостей діяльності органів публічної

влади з надання адміністративних (управлінських) послуг населенню. Потрібно

наголосити на вагомий внесок В. П. Тимощука, який у посібнику “Адміністративна

процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для

України” в главі третій детально розглянув адміністративну процедуру в

зарубіжних країнах [6]. Але у наукових дослідженнях питання надання

адміністративних послуг міліцією громадської безпеки майже не вивчені.

Метою статті є висвітлення зарубіжного досвіду правового регулювання

адміністративних послуг, що надаються органами влади та його впровадження в

діяльність міліції України.Для досягнення вищезазначеної мети, ми поставили такізавдання:

– проаналізувати світовий досвід забезпечення якості надання державних та

адміністративних послуг;

– визначити шляхи імплементації іноземного досвіду в діяльність міліції

України.

Закордонні законодавці керуючись тим, що формалізована саме на

законодавчому рівні процедура є однією з найважливіших гарантій якості надання адміністративних послуг. Маємо на увазі спеціальні закони про так звану

адміністративну процедуру. Для ілюстрування нашого висновку ми вважаємо за

доцільне використати матеріали дослідження Всемірного банку, яке здійснювалось

на прохання Уряду РФ, за участю експертів Вищої школи економіки, Російської

академії державної служби при Президентові РФ, Державного університету

управління, Інституту держави та права Російської академії наук, Експертного

фонду трудових досліджень, Інституту проблем перехідної економіки та

Сибірської академії державної служби та Апарату Уряду Російської Федерації [3].

Об’єктами дослідження обрано 14 країн світу, а саме: Південна Америка

(Бразилія, Чилі); Північна Америка (США, Канада); Європа (Великобританія,

Німеччина, Польща; Угорщина, Фінляндія, Нідерланди, Чехія); Азія (Австралія,

Нова Зеландія) в яких протягом останнього десятиріччя відбувалися демократичні

реформи. При цьому одним із основних напрямів свого демократичного розвитку

зазначені країни обрали саме підвищення якості надання послуг та зміцнення

довіри до влади з боку населення, громадськості та приватного сектора.

Міністр Бразилії Брессер Перейра, за підтримки Президента Кардосо, також

доводили, що відповідно до управлінської моделі адміністрування державні

послуги повинні надавати винятково на основі контрактів. Їх “Генеральний план”

MARE передбачав також, що послуги, які не є винятковою прерогативою держави,

мають бути надані не державними фондами, а “соціальними організаціями” як

некомерційними організаціями, відповідно до норм приватного права, за

спеціальним дозволом законодавчого органа влади на підписання контрактів та на

здійснення функцій керування, і які заслужили право на одержання бюджетних

асигнувань. Для впровадження цих управлінських ідей у площину практичних

рішень в Конституції Бразилії було внесено виправлення, що мали усунути

“існуючі обмеження, що ліквідують, що блокують упровадження гнучкої форми

адміністрування з більш високим ступенем автономії” (Brazil

1995, р. 66) [2, с. 137].

В Чилі з 1986 р. на державному рівні було розмежовано функції та

повноваження між стратегічними міністерствами та автономними відомствами, що

надають послуги Ідея використання децентралізованих установ з метою надання державних

послуг запроваджена і в США, оскільки реформаторами вважається, що саме

децентралізоване управління здатне забезпечити надання послуг більш оперативно

і при більш повному врахуванні місцевих умов. Втім не має загальноприйнятих

стандартів за структурою місцевих органів і за масштабами повноважень, наданих

їхнім посадовим особам. У низці відомств керівники місцевого рівня наділені всіма

повноваженнями щодо реалізації програм надання послуг, тоді як в інших

відомствах представники міністра можуть лише незначно (або взагалі не можуть)

впливати на хід виконання програм – найчастіше вони відповідають лише за

відносини між відомствами та сферами державної влади. З метою забезпечення

якості надання державних послуг американським урядом затверджено програму

“Службова етика в державних органах”.

Реформи, що провадились в середині 90-х років в Канаді, були засновані на

фінансових принципах, їх наслідком стало масове скорочення кількості державних

службовців, в тому числі і в Міністерстві суспільних робіт та державних послуг,

що спричинило в країні масові дискусійні обговорення на тему, чи постраждала

якість послуг у прагненні уряду виконати фінансові завдання. Як наслідок було

створено альтернативну систему надання послуг. Організаційною структурою поліцейських підрозділів Торонто (Канада), затвердженою 21.12.2008, окремих

сервісних підрозділів не передбачено, оскільки семантика самого терміна “служба”

має буквальне значення – “служіння” народові [10]. Тобто кожну поліцейську

функцію розглядають як надання правоохоронних послуг. Водночас, підрозділи

інформаційного, матеріально-технічного забезпечення та зв’язку, окрім

обслуговування самої поліцейської системи, є суб’єктами підприємницької

діяльності.

У Великобританії програма “Модернізація державної влади”, схвалена урядом

ще у 1980 р., високоякісне та ефективне обслуговування населення також визнало

одним із п’яти принципів реформування організаційної структури державного

управління. Підхід лейбористського уряду до надання послуг сформульований у

програмі дуже чітко: державні послуги мають задовольняти потреби громадян, а не

постачальників послуг. Враховуючи, що приблизно 75% усіх державних

службовців нині працюють в органах виконавчої влади, у Великобританії є

практика організаційного аналізу всієї державної служби для визначення кращої

структури і кращих схем функціонування, який в рамках програми “Наступні

кроки” здійснюється один раз у п’ять років. Крім того, програмою “Підвищення

якості послуг” практикується перегляд функцій центральних органів державного

апарату. Однак це не можна розглядати як децентралізацію, оскільки вони як і

раніше входять до складу державних відомств і звітують про результати своєї

діяльності прямо перед міністром. Державна влада повинна підтримувати

правильний баланс між втручанням уряду в тих випадках, де за послугами

намітився провал, і надавати більшої волі успішним організаціям, щоб вони могли

краще справлятися зі своїми обов’язками і перевершувати інших.

У Німеччині, в програмі 1991 р. “Модель управління”, у Кодексі поведінки на

державній службі, прийнятому в Польщі 1991 р., у поправках до Закону

“Про державну службу”, схвалених в Угорщині в рамках “Великої перебудови” в

1989–1990 рр. акцент ставили на вирішенні суб’єктивного аспекту проблеми, тобто

здійсненні переконливого впливу на ставлення чиновників до населення як

споживачів послуг та покращення умов їх надання. У Фінляндії у 1995 р. уряд

видав навіть постанову “Про високоякісне обслуговування та ефективне державне

управління та відповідальне громадянське суспільство” щодо необхідності

розробки єдиного кодексу правил для всієї системи державного управління. Хоча

до ухвалення закону справа так і не дійшла.  У Нідерландах з 1992 р. законодавством запроваджений інститут омбудсмена,

який дає підстави провадити розслідування поведінки національних міністрів та

автономних органів з населенням, у сфері надання послуг зокрема. При цьому на

практиці посередник за скаргами на дії державних установ основними об’єктами

уваги обирає національні міністерства та поліцію, а його звіти у засобах масової

інформації викликають велике зацікавлення серед громадськості

У Чехії основні завдання щодо забезпечення виконання сервісної функції,

відповідно до Закону про поліцію, прийнятому 1991 р., покладають саме на

регіональну та муніципальну поліції, підрозділи яких є більш гнучкими до

місцевих проблем, ніж національна поліція. Прикладом організаційних змін щодо

обслуговування поліцією звичайних громадян є створення так званого “Столу

скарг” у кожному поліцейському відділку [11].

В Австралії на другому етапі реформування державного сектора було

підвищено ефективність надання державних товарів і послуг через впровадження

комерційних принципів, у тому числі укладання контрактів на конкурсній основі,введення більш гнучких структур управління персоналом та укладення договорів

про надання послуг, що ґрунтуються на повній ресурсній вартості їх надання, яка

визначалася відповідно до принципів облікуметодомнарахування.

Уряд Нової Зеландії, вважаючи, що надання деякими державними органами

лише вигідних для них послуг є наслідком розмитих цілей, відсутністю

спеціалізації, чітко визначених повноважень, плутанини у розподіленні між ними

функцій, з 1991 р. і до сьогодні вживає заходів щодо уточнення функцій всіх

державних організацій [2].

Говорячи про можливість імплементації закордонного досвіду реалізації

сервісної функції поліцейськими органами, потрібно зазначити, що показником

запровадження концепції якістю управління до сфери поліцейської діяльності

стало проведення першого Європейського конгресу з питань управління якістю

роботи поліції, який відбувся у м. Монстер (ФРН) у березні 1998 р. На Конгресі

були визначені головні підходи до створення нової моделі діяльності поліції,

підкреслено, що, по-перше, поліція розглядається як сервісна служба, котра надає

послуги населенню на окремій території, і, по-друге, поліція повинна існувати для

громадян, розвиваючи для них систему послуг [7, с. 3].

Досвід реформування поліції у країнах Центральної та Східної

Європи (Німеччини, Угорщини, Польщі, Словенії, Чехії, Болгарії, Балканських

країн, Росії) свідчить про вплив міжнародних стандартів, принципів та норм на

реформаційні процеси поліції, на саму сферу управління органами внутрішніх

справ загалом, оскільки його результатом стали процеси демілітаризації,

демократизації, деполітизації поліцейських органів.

Прагнення до ефективності та забезпечення якості послуг, що надаються

населенню, покращення їхньої організації та розподілу між владними суб’єктами

визначається сьогодні стратегічним напрямом розвитку поліції у багатьох країнах

світу. Зокрема, на конгресі в Мюнхені 1998 р., у визначенні головних підходів до

створення нової моделі діяльності поліції, було підкреслено, що поліція повинна

існувати для громадян і тому розглядатись як сервісна служба, яка надає послуги

громадянам на окремій території. Тому система послуг потребує подальшого

розвитку [8, c. 5] Д. Бейли у статті “Демократичні процеси в поліції” одним з нормативних

приписів для переходу лондонської поліції до демократичної поліцейської

діяльності вивів такий: “Пріоритетом роботи поліції повинно бути служіння як

потребам окремих громадян, так і суспільним групам”. У структурі лондонської

поліції є служби так званих надзвичайних послуг (The London Ambulance Service,

The London Emergency Services Liaison Panel), що надають безкоштовні медичні

послуги населенню у разі настання нещасного випадку або виникнення

надзвичайних подій, а також послуги транспортування до лікувальних закладів,

забезпечуючи особливі комфортні умови для важко хворих. При цьому

адміністрація працювала над розвитком та поліпшенням обслуговування населення

відповідно до Програми Удосконалення на 2001–2006 рр., мета якої полягала у

досягненні рівня сервісного обслуговування світових стандартів якості [9].

В Україні проблему демократизації міліції, її наближення до населення у

процесі реформування системи МВС, розглядають багато науковців,

О.М. Бандурка та О.В. Джафарова [12], О.М. Окопник [13], однак винятково в

ракурсі налагодження взаємодії міліції з населенням, пошуку всіх можливих форм

та методів залучення громадськості для надання допомоги у виконанні

правоохоронних завдань. Таке вузьке бачення проблеми обмежує саму її суть, оскільки ніщо так не сприятиме наближенню міліції (поліції) до населення, як її

сервісно-публічна функція, що полягатиме у забезпеченні можливостей для

реалізації як громадянами, так і юридичними особами їхніх прав, обов’язків та

законних інтересів у сфері надання адміністративних послуг.

Отже, у сучасних умовах нам залишається третій шлях вирішення проблеми

оптимізації сервісно-публічної діяльності МВС, який полягає у здійсненні

внутрішньовідомчих організаційно-структурних заходів.

Враховуючи специфічність (особливість) діяльності МВС, ми спроможні

імплементувати в практичну діяльність МВС ідею запровадження такої моделі

організації надання адміністративних послуг в системі територіальних органах

внутрішніх справ, яка також підлягала широкому обговоренню серед науковців і

називається “єдине вікно”.

В.П. Тимощук, І.Б. Коліушко принцип “єдиного вікна” також вважають

ефективною формою організації сервісно-публічної діяльності щодо надання

адміністративних послуг, на відміну від “універсаму послуг” або “єдиного офісу”,

ідею яких ми розглянули. Приватна особа подає до органу влади заяву та

необхідний мінімум документів, а збір довідок, проведення погоджень та інші

процедури проводить самою публічна адміністрація всередині адміністративного

органу в разі взаємодії з іншими адміністративними органами. При цьому,

адміністративні органи повинні мати відповідні повноваження щодо витребування

та надання інформації, оскільки виникають проблеми у наданні адміністративному

органові дозволу на збирання або витребування в інших органів необхідної

інформації про особу [14, с. 466]. З вищевикладеного можемо зробити висновки, що одним із основних напрямів

демократичних реформ для всіх цивілізованих країн світу є забезпечення якості

надання державних послуг. Шляхами вирішення цієї проблеми є: прийняття

відповідних державних програм щодо забезпечення якості обслуговування

населення; децентралізація надання послуг через делегування повноважень

соціальним організаціям; запровадження контрактно-договірної форми надання

послуг; здійснення організаційно-структурних заходів та функціональних

обстежень владних суб’єктів, в рамках яких провадиться удосконалення державної

служби. Однак, основою основ усіх реформаційних перетворень є закон і державні

стандарти надання послуг владними суб’єктами, зокрема, прийняття законопроекту

“Про адміністративні послуги” (реєстр. № 6020) та законопроекту

Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстр. № 2789) [4; 5]. Також, на

наш погляд, необхідно внести зміни в ст. 2, 7 Закону України “Про міліцію” [15], а

саме: до головних завдань міліції додати таке завдання, як “надання

адміністративних послуг”, а в ч. 1 ст. 7 доповнити функції міліції: “сервісно-

публічна”.

Ми пропонуємо використати сам метод такої організації надання

адміністративних послуг населенню лише в межах одного підрозділу або

територіального органу. Йдеться про створення в структурі МВС окремих

підрозділів із надання адміністративних послуг – секторів з надання

адміністративних послуг, із категоріями посад “керівник” та “спеціаліст”, які в

апаратах ОВСнабувають статусу державного службовця.

––––––––––––––––––––

1. Дроздова І.В. Міністерство внутрішніх справ України як суб’єкт надання

адміністративних послуг : дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.07 /

І.В. Дроздова. – К., 2009. – 240 с.

2. Мєннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт /

Н. Мєннинг, Н. Парисон; пер.с англ. – М. : Издательство “Весь Мир”, 2003. – 496 с.

3. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстр. № 2789 від 18.07.2008

р.) / [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://rada.gov.ua/

4. Законопроект “Про адміністративні послуги” (реєстр. № 6020 від 29.01.2010 р.) /

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://rada.gov.ua/

5. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції

для України / [автор-упорядник В. П. Тимощук]. – К. : Факт, 2003. – 496 с.

6. Матюхіна Н. П. Поліція Великобританії: сучасні тенденції розвитку та управління :

монографія / Матюхіна Н. П. ; за заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. О. М. Бандурки. –

Харків : Консум, 2001. – 131 с.

7. Beyley, D. 2001. Demokratizing the Police Abroad : What to Do and How to Do it

Washington. British Delegation to the Czech Republic.1991. 2nd Report.Sep.1991.London

8. Toronto Police Services Organizatiohal Chart : approved by the Toronto Police Services

Board on Feb. 21, 2008 // Офіційний сайт поліції Торонто, Канада. – Режим доступу до

сайту : http://www.torontopolice.on.ca/orgchart.pdf

9. Organization of the Czech Republic police force // Офіційний сайт поліції Чехії. – Режим

доступу до сайту : http://www.czech.cz/en/czech-republic/security/security-forces/theczech-republic-police-force

10. Бандурка О. М. Міліція і населення: Теорія і досвід партнерства : монографія /

О. М. Бандурка, О. В. Джафарова. – Х. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – 199 с.

11. Окопник О. М. Органи внутрішніх справ в організаційно-правовому механізмі

реалізації виконавчої влади в Україні : дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид.

наук :12.00.07 / О.М. Окопник. – Х., 2007. – 179 с.

12. Адміністративне право України : Академічний курс: підруч. (для студ. юрид. спец.

вищих навч. закл.) : в 2 т. / (В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк та ін) ;

голова редкол. : В.Б. Авер’янов. – К. : Юридична думка, 2004. – Т. 2 : Особлива

частина. – 583 с.

13. Закон України “Про міліцію” від 20.12.1990 № 565-ХІІ : за ред. від 16.11.2008 //

Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – С. 20. – Режим доступу до тексту

нормат. докум. : http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=565-12.htm

< Попередня   Наступна >