Радник

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

ЯК ФОРМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ТА ГАРАНТІЯ

ДЕМОКРАТИЧНОГО ПОЛІТИЧНОГО РЕЖИМУ

О. Бориславська

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

У статті інститут місцевого самоврядування розглянуто з погляду забезпечення

існування демократичного політичного режиму, досліджено основні підходи щодо

організації місцевого самоврядування, що ґрунтуються на принципах місцевої автономії

та децентралізації, проаналізовано динаміку децентралізації в Україні.

Ключові слова: децентралізація, місцеве самоврядування, місцева автономія.

Демократична держава передбачає існування відповідної моделі організації

влади, в основу якої покладено принцип влади народу, а також забезпечено реальні

можливості реалізації народом належної йому влади на всіх рівнях, дієві засоби

впливу народу на політику держави, що здійснюється органами публічної влади,

відповідність діяльності органів влади до суверенної волі народу та їх змінність.

Без сумніву, про демократію як форму політичного режиму можна говорити лише

в тому випадку, коли вся система публічної влади відповідає цим вимогам. Йдеться

як про вищий (загальнодержавний) рівень влади, так і про регіональний та

місцевий.

Загалом управління місцевими справами може здійснюватися двома

способами: призначуваними “зверху” чиновниками державного апарату, що

функціонують на місцях (місцеве управління), чи то на основі самодіяльності

населення державно-територіальних одиниць (місцеве с

необхідною складовою частиною демократичної системи управління суспільством

вважається саме місцеве самоврядування, оскільки воно передбачає здійснення

управління в місцевих територіальних утвореннях на основі самоорганізації та

самодіяльності населення державно-територіальних одиниць (територіальних

колективів). У межах демократичної системи управління вважається, що місцеві

проблеми краще та ефективніше вирішувати не з центру за допомогою державних

чиновників, які працюють на місцях, а шляхом підтримки та активізації самодіяльності територіальних колективів. Власне, цінність місцевого

самоврядування полягає в тому, що це найбільш наближений до людини, а отже, й

найкраще обізнаний з повсякденними проблемами життєдіяльності територіальних

колективів, рівень публічної влади, а тому може найкраще забезпечити населення

широким спектром громадських послуг (соціальних, побутових, торговельних,

культурних, освітніх та інших) з урахуванням місцевих особливостей.

До того ж, політична централізація є небезпечною для демократичних держав,

адже централістичні засади не допускають здійснення публічно-владних

повноважень незалежними суб’єктами, що існують в межах держави. За таких

умов діяльність усіх служб суспільства залежить винятково від волі держави, а всі

суспільні організації в державі підпорядковані їй. Натомість демократична держава

намагається залучити громадськість до здійснення публічних функцій з метою оптимального задоволення різносторонніх потреб сучасної людини. Оскільки

місцеве самоврядування є формою самоорганізації населення, функціонально та

структурно воно є певною соціальною системою та тим організаційно-правовим

механізмом, завдяки якому територіальні колективи безпосередньо i через

сформовані ними органи здійснюють публічні функціїз метою вирішення місцевих

проблем.

Органи місцевого самоврядування визнано однією з головних підвалин будь-

якого демократичного режиму у преамбулі Європейської Хартії Місцевого

Самоврядування від 15.10.1985 р. Відповідно до цієї хартії, зміст місцевого

самоврядування полягає у гарантованому державою праві та реальній здатності

самих територіальних спільнот громадян (територіальних колективів) та

сформованих ними органів самостійно та під свою відповідальність вирішувати

окрему частину публічних справ, діючи в межах конституції та законів відповідної

держави.

Тож місцеве самоврядування – одна із базових засад сучасної демократичної

системи управління, вираження влади народу у специфічній формі і на

відповідному рівні. Воно передбачає можливість самостійного вирішення питань

місцевого значення в інтересах населення державно-територіальної одиниці на

підставізакону. Водночас місцеве самоврядування – це форма публічної влади, що

реалізується специфічними суб’єктами – територіальними колективами і

сформованими ними органами, має особливий об’єкт – питання місцевого

значення, та здійснюється на основі використання окремого виду публічної

власності – комунальної (муніципальної). Ці сутнісні ознаки характеризують

особливу природу місцевого самоврядування та зумовлюють його специфічне

місце у системі публічної влади держави.

Незважаючи на відмінну природу місцевого управління та місцевого

самоврядування, у разі демократичної системи управління їх не варто розривати і,

тим більше, протиставляти. Місцеве управління та самоврядування – не антиподи,

а якісно відмінні форми єдиної системи публічної адміністрації, що не

виключають, а навпаки, доповнюють одна одну. І самостійність місцевого

самоврядування та його органів зовсім не передбачає його ізоляції від державного

управління, відмову від взаємодії з ним. Органи місцевого самоврядування та

державного управління мають сформувати єдину систему публічної адміністрації,

що має подібні цілі, завдання, проте відмінні засоби, методи та форми їх

досягнення. Тим чинником, що об’єднує ці елементи у єдину систему публічної

адміністрації, є, передусім, надання належного рівня публічних послуг населенню

та ефективне оперативне управління. Майже кожна держава у процесі розвитку свого демократичного устрою

стикалася із проблемою організації місцевої публічної влади. Досвід зарубіжних

держав свідчить про існування кількох підходів до організації самоврядування

залежно від його співвідношення з державною владою, обсягу повноважень, на

нього покладених. Найбільш визначальними із них є моделі місцевої автономії та

децентралізації.

Місцева автономія передбачає значний ступінь самостійності (автономності)

самоврядних територіальних колективів в адмініструванні ввірених їм сфер при

мінімальному втручанні з боку органів державної влади. Прикладом такого

підходу до організації самоврядування є, зокрема, Іспанія. Зокрема, Конституція

Королівства Іспанії 1978 р. базовою засадою організації місцевого

самоврядування визначає закріплений у ст. 137 принцип автономії, згідно із яким усі територіальні одиниці, що становлять систему державно-територіального

устрою країни, – муніципалітети, провінції та автономні співтовариства –

володіють автономією у вирішенні своїх справ.

Загалом в Іспанії є 17 автономних співтовариств (п’ять областей та 12

регіонів), що охоплюють в себе 50 провінцій і більше 8 тисяч муніципалітетів, а

також два міста (Мелілья і Сеута), розміщених на території Марокко. Модель

іспанської автономії полягає у тому, що статус самостійних одиниць мають не

тільки історично сформовані регіони компактного проживання етнічних груп

(Країна Басків, Каталонія, Галісія), а й кожен із муніципалітетів та провінцій.

Розмежування компетенції між державною владою і автономними

співтовариствами проводиться Конституцією на основі принципу закріплення

виключної компетенції держави (ст. 149) та компетенції автономних співтовариств

(ст. 148). Виключна компетенція держави охоплює перелік предметів відання та

повноважень, які можуть здійснюватися лише органами державної влади та не

можуть бути передані для вирішення органам місцевого самоврядування. Поряд із

цим, питання, спеціально не віднесені Конституцією до виключної компетенції

держави, можуть бути передані до компетенції автономних співтовариств на

підставі їхніх статутів (ч. 3 ст. 149 Конституції Іспанії 1978 р.). Конституція також

закріплює виключну компетенцію автономних співтовариств, що є гарантією

їхньої самостійності у вирішенні всіх справ у межах визначених Конституцією

предметів відання, та передбачає можливість розширення їх компетенції шляхом

внесення змін до статутів автономних співтовариств.

У Конституції Іспанії чітко визначено питання, щодо яких тільки держава

може приймати законодавчі та управлінські рішення (ст. 149), а також ті, щодо

яких автономні співтовариства можуть ухвалювати як рішення локального рівня,

так і законодавчі акти в межах принципів та умов, встановлених конституційним

законом (ст. 150). Крім цього, передбачено можливість делегування державою

окремих повноважень автономним співтовариствам шляхом прийняття органічного

закону (ч. 2 ст. 150).Поряд із широкою автономією територіальних одиниць в Іспанії існує

контроль за діяльністю органів автономних співтовариств, форми та межі якого

чітко і вичерпно визначені Конституцією. Зокрема, згідно зі ст. 153, контроль за

діяльністю органів автономних спільнот здійснюється: а) Конституційним судом

щодо конституційності їх нормативних актів, що мають силу закону; б) Урядом

після отримання висновку Державної ради щодо здійснення делегованих

повноважень; в) органами адміністративної юстиції стосовно автономного

управління та його регламентарних норм; г) Рахунковою палатою відносно

економіки і бюджету.

В основу організації місцевої публічної влади Італійської Республіки

покладено як принцип автономії, так і децентралізації. У ст. 5 Конституції

Італійської Республіки 1947 р., вміщеній у її вступному розділі серед основних

засад, зазначено, що “Республіка... визнає місцеві автономії і сприяє їх розвитку;

здійснює найширшу адміністративну децентралізацію в залежних від держави

службах; пристосовує принципи і методи свого законодавства до завдань

автономії та децентралізації”.

Відповідно до Конституції Італійської Республіки 1947 р. комуни, провінції,

столичні міста та області, що є територіальними одиницями, які формують

державно-територіальний устрій Італії, є “автономними утвореннями з власним

статусом, повноваженнями та функціями” (ч. 2 ст. 114/24). Конситуція визначає,що законодавча влада належить державі та областям, встановлюючи при цьому

сфери їх виняткової, а також конкуруючої компетенції (ст. 117/27). В основу

розмежування компетенції між комунами, провінціями, столичними містами,

областями та державою покладено принципи “субсидіарності, диференціації та

пропорційності” (ч. 1 ст. 118/28). Так, до відання комун належить виконання всіх

адміністративних функцій, окрім тих, які для забезпечення їх однакового

виконання, надані провінціям, столичним містам, областям та державі (ч. 1

ст. 118/28). Крім цього, у Конституції міститься конституційна гарантія підтримки

самостійної ініціативи громадян: “На підставі принципу субсидіарності держава,

області, столичні міста, провінції та комуни сприяють самостійній ініціативі

громадян, що діють одноособово чи в асоціативному порядку, з метою розвитку

діяльності в суспільних інтересах”.

Аналізуючи положення Конституції Італійської Республіки 1947 р., доходимо

висновку, що для організації самоврядування у цій державі застосовано модель

автономії, оскільки всі територіальні одиниці визнаються автономними

утвореннями з власним статусом. Водночас існує адміністративна децентралізація,

що є якісною характеристикою системи державної влади. Про це свідчить наведене

вище конституційне положення – “здійснює найширшу адміністративну

децентралізацію в залежних від держави службах”.

В організації місцевої публічної влади Франція пішла шляхом децентралізації.

До 1980 р. це була досить централізована держава, проте проведені реформи

створили умови для децентралізації влади та демократизації системи публічної

адміністрації. Зокрема, протягом 1982–1986 рр. у Франції було прийнято більше 40

законів, спрямованих на децентралізацію.

Однією з головних цілей реформи була модернізація адміністративної системи

через підвищення їїздатності відповідати на щоденні потреби населення і сприяти

реалізації місцевих проектів економічного розвитку. Законом від березня 1982 р.

“Про права і свободи комун, департаментів і регіонів” було передбачено

економічну компетенцію децентралізованих рівнів управління. Найбільш істотні

зміни відбулися саме на цій ділянці, де децентралізація дала імпульс економічним

ініціативам. Тож, без сумніву, рушійною силою реформи стали саме економічні

інтереси, відносини, що поступово розвивалися на місцях. Децентралізація

призвела до розподілу повноважень між центральною державною владою і

місцевими органами влади, передбачила перерозподіл функцій між різними

адміністративними рівнями. Децентралізовані рівні управління здобули більшу

самостійність і стали більш відповідальними за свої дії, а надання публічних

послуг населенню стало більш ефективним Останній етап реформи, яка ще не вважається завершеною і триває й донині,

був реалізований через внесення змін до Конституції Французької Республіки

1958 р. конституційним законом №2003-276 від 28 березня 2003 р. Відповідно до

нього головним суб’єктом місцевої публічної влади визнано територіальні

колективи – комуни, департаменти, регіони, колективи з особливим статусом та

заморські колективи. Територіальні колективи мають право приймати рішення у

межах компетенції, що може бути надана їм на відповідному рівні. При дотриманні

передбачених законом умов територіальні колективи вільно управляються

виборними радами і володіють регламентарною владою у здійсненні своєї

компетенції (ч. 2, 3 ст. 72 Конституції Французької Республіки 1958 р.). Чинне

законодавство Франції повною мірою регулює усі питання організації та діяльності

органів місцевого самоврядування, що функціонують на всіх рівнях територіального устрою. Всі ці закони об’єднані в Адміністративний кодекс, що

фактично є “конституцією” місцевого самоврядування.

Посттоталітарні та постсоціалістичні країни, характерною рисою яких була

централізована модель організації місцевої влади та фактична відсутність

самоврядування, зазвичай також організовують систему місцевої публічної влади

на основі принципу децентралізації. При цьому утворюється система публічної

адміністрації, що охоплює, з одного боку, самоврядні територіальні колективи з

органами, що ними утворюються та є відповідальними перед ними, а з іншого –

місцеві органи державної влади, що виконують окремі загальнодержавні функції,

які недоцільно передавати органам місцевого самоврядування, та здійснюють

контроль за законністю діяльності останніх. Таким шляхом пішла, зокрема,

Польська Республіка, у якій з 1989 р. розпочалася реформа державного

управління. Вона відбувалася у кілька етапів: І. Відродження самоврядування на

рівні ґмін (1989 р.); ІІ. Прийняття закону “Про територіальне самоврядування“ від

8 березня 1990 р.; ІІІ. Реалізація програми розширення повноважень великих міст

(1994–1996 рр.); ІV. Реформа адміністративно-територіального устрою (1998–

1999 рр.). Проведена реформа забезпечила децентралізацію та гарантувала право

територіальних колективів на самостійне вирішеннямісцевих справ.

У ст. 15 чинної Конституції Польської Республіки зазначено, що

територіальний устрій Польської Республіки забезпечує децентралізацію публічної

влади. А відповідно до ст. 16 Конституції, сусупність мешканців територіальних

одиниць Польщі становлять самоврядну громаду (територіальний колектив);

територіальне самоврядування бере участь у здійсненні публічної влади; публічні

завдання, що належать територіальному самоврядуванню, воно виконує від

власного імені і під власну відповідальність. Після проголошення незалежності в Україні також постала проблема

організації місцевої публічної влади відповідно до проголошеного принципу

демократичної держави. Фактично з 1990 р. в Україні розпочався процес

децентралізації влади, що налічує кілька етапів. Так, 7 грудня 1990 р. Верховна

Рада Української РСР 12-го скликання прийняла Закон “Про місцеві Ради народних

депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, в якому місцеве

самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для

самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які

вони обирають, усіх питань місцевого життя, керуючись інтересами населення, на

основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази. Прийняття

Закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради народних депутатів

(які на той час входили до єдиної системи органів державної влади) усіх

територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон

ґрунтувався на теорії дуалізму місцевого самоврядування, що було відображено у

визначеному ним статусі місцевих рад – вони мали подвійну природу: як органи

місцевого самоврядування і як органи державної влади. Зокрема, в Законі УРСР

1990 р. було зазначено: “Система місцевого самоврядування включає: сільські,

селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради народних депутатів та їх

органи, які є державними органами місцевого самоврядування”.

Наступний етап децентралізації в Україні пов’язаний із прийняттям у лютому

1994 р. Закону України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”,

який після проведення виборів до місцевих органів влади скасовував інститут

місцевої державної адміністрації. Голів Рад усіх рівнів мало обирати все населення,

замість державних адміністрацій, запроваджених новою редакцією Закону про місцеве самоврядування 1992 р, знову відновлювалися виконавчі комітети. Згідно із

Законом 1994 р, усі місцеві Ради від сільських до обласних ставали органами

місцевого самоврядування, і на них могли додатково покладатися функції органів

державної влади. Інакше кажучи, Закон 1994 р. поширив місцеве самоврядування на

всі рівні адміністративно-територіального устрою України, а не лише на рівень

населених пунктів, як це передбачалося Законом України 1992 р. Цей етап

передбачав найширший ступінь децентралізації влади, що тривало до 1995 р.

Наступна реформа місцевої публічної влади була зумовлена прийняттям

Конституційного Договору між Президентом та Верховною Радою України “Про

основнізасади організації та функціонування державної виконавчої влади і місцевого

самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”. Цей

етап реформування за змістомстав згортаннямдецентралізації. Він полягав у ліквідації

виконкомів і відновленні місцевих державних адміністрацій на чолі з головами

відповідних районних і обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у

містах рад. Відповідно до Конституційного Договору, Указом Президента України від

30.12.1995 р. №1194/95 головамта очолюванимними виконавчимкомітетамсільських,

селищних і міських Рад було делеговано повноваження органів державної виконавчої

влади та встановлено відповідальність за невиконання або неналежне виконання

делегованих повноважень передПрезидентом України, Кабінетом Міністрів України, а

такожвідповідними головами державних адміністрацій.

Прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України закріпила відносно

децентралізовану модель організації публічної влади, розрізнивши два рівні місцевого

самоврядування: первинний (територіальні громади сіл, селищ, міст) та похідний

(район, область). При цьому на первинному рівні функціонують органи місцевого

самоврядування (ради, голови та виконавчі органи), які, окрім власних (самоврядних),

виконують також повноваження державні (делеговані). Другий рівень представлений

районними та обласними радами. Поряд із ними функціонують місцеві державні

адміністрації (районні та обласні), що виконують як повноваження, що випливають із

їх статусу як місцевих органів виконавчої влади, так і делеговані повноваження

місцевого самоврядування (останні делегуються районними та обласними радами у

зв’язку із відсутністюуних власних виконавчих органів).

Така модель має низку недоліків, що стають стримуючими чинниками у

розвитку України. Найважливішими із них є: нечіткий розподіл сфер відання і

повноважень між різними за правовою природою та статусом органами, що

паралельно функціонують в територіальних одиницях; відсутність ефективних

механізмів відповідальності органів місцевої публічної влади за їхню діяльність;

відсутність чітких та прозорих систем фінансування виконання власних і

делегованих повноважень зазначеними органами. Найефективніше вирішення

окреслених та низки інших проблем може бути здійснене у комплексі – через

реформування системи місцевої публічної влади, змістом якого має стати

подальша децентралізація. У ході згаданої реформи органи публічної влади, що

функціонують в адміністративно-територіальних одиницях, варто розглядати як

елементи цілісної системи публічної адміністрації, при цьому враховуючи їх

відмінну правову природу. Це дасть змогу виробити механізми взаємодії

державних та самоврядних органів та підвищить дієвість системи загалом.

––––––––––––––––––––

1. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, ратифікована

Законом № 452/97-ВР від 15.07.97, з Додатковим протоколом до Хартії від 16.11.2009//

http://zakon.rada.gov.ua/

2. КонституціяКоролівства Іспанії 1978 р.//

http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/law/ispan_constitut.html

3. Конституція Італійської Республіки 1947 р.//

http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/law/ital_constitut.html

4. Конституція Французької Республіки 1958 р. конституційним законом №2003-276 від

28 березня 2003 р. // http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/law/fra005.txt

5. Конституція Республіки Польща 1997 р.//

http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/law/pol_constitut.html

6. Закон України “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве

самоврядування” // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – №2. – Ст.5.

7. Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України “Про

основні засади організації та функціонування державної виконавчої влади і місцевого

самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України //

Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №18. – Ст. 133.

8. Указ Президента України від 30.12.1995 р. №1194/95 “Про делегування повноважень

державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам

сільських, селищних і міських рад” // Урядовий кур’єр. – 1996. – 6 січ. – №3–4.