176

---

ПРО УНІВЕРСАЛЬНІСТЬ ТА АДРЕСНІСТЬ ДОПОМОГ ЗА ПРАВОМ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

В. Стрепко

З’ясовано проблеми універсальності та адресності допомог за правом соціального забезпечення. Основну увагу приділено на адресність соціальних допомог. Зокрема обґрунтовується, що такими є лише соціальні виплати у зв’язку із настанням ризику малозабезпеченості.

Ключові слова: соціальні допомоги, життєвий рівень, адресність допомог.

У теорії права універсальність та адресність допомог є найскладнішою та дискусійною проблемою, хоча вже тривалий час її досить активно з’ясовують вчені-фахівці різних галузевих наук [1, с. 105–114; 2, с. 12]. А водночас, її з’ясування має важливе наукове та практичне значення. Адже це один із принципів, на яких ґрунтується інститут соціальних допомог. Тому надзвичайно важливо чітко визначитись із юридичною природою цього принципу.

Універсальність та адресність – це дещо відмінні способи реалізації права на соціальні допомоги. Перший з них передбачає виникнення права на допомоги із настанням соціальних ризиків [3].

Це означає, що у випадку непрацездатності, малозабезпеченості та інших обставин об’єктивного характеру, людина може звернутись до органів соціального захисту за допомогою. На відміну від універсальності, принцип адресності передбачає право на соціальну допомогу за умови настання соціального ризику, а також реальної потреби людини у соціальній підтримці. Щоправда, нез’ясованим залишається визначення “реальна потреба людини у соціальній допомозі”, оскільки у науковій літературі щодо цього питання побутують різні позиції.

Одні вчені визначають реальну потребу людини у соціальній допомозі за соціальним (сімейним) станом допомогоодержувачів. Такі позиції, зокрем

а, обстоюють В. Новиков, Б. Надточій та А. Синенко, які вважають, що адресна допомога зумовлена сімейним станом і повинна надаватись багатодітним сім’ям, а також непрацездатним особам коштом державного бюджету України [2, с. 12].

Такої ж позиції дотримується й російський вчений К. Лайкам, який з’ясовує проблему адресних допомог на підставі соціальної політики держави. Він пише, що державна соціальна політика має орієнтуватися на підтримку найбільш вразливих верств суспільства, до яких він відносить сім’ї з дітьми, людей похилого віку, інвалідів, безробітних з доходами нижче прожиткового мінімуму [4, с. 24].

По-іншому розуміють потребу людини у соціальній допомозі автори пілотного дослідження, проведеного спеціалістами Державного комітету статистики України та іноземними фахівцями у царині соціального забезпечення в рамках проекту Тасіс “Соціальний захист в Україні” [5, с. 45]. Досліджуючи систему соціального забезпечення України, науковці дійшли висновку про її неефективність, зумовлену безадресним характером соціальних виплат, зокрема і допомог. Тому допомоги за правом соціального забезпечення, на думку науковців, повинні набути адресного характеру та надаватися із врахуванням матеріальної незабезпеченості людини [6, с. 51]. Отже, ще одним критерієм, який може визначати “реальну потребу людини у соціальній допомозі” є стан її матеріальної незабезпеченості.

Отож правова наука не з’ясувала правової природи адресних допомог, а це, як видається, унеможливлює їхній поділ на універсальні та адресні. Тому існують усі підстави щоб зупинитись на цьому питанні докладніше.

Уперше до проблеми адресності соціальних допомог вчені звернулись на початку 90-х років минулого століття [2, с. 12]. Тоді Україна переживала доволі складний період переходу до ринку, який охарактеризувався багатьма негативними факторами, у тому числі й кризою соціальних неплатежів.

Відомо, що Україна успадкувала від Радянського Союзу патерналістську систему соціального забезпечення, що ґрунтувалась на державному фінансуванні. Будучи ефективною в умовах планової економіки, в умовах ринку вона виявилась непридатною забезпечити належний рівень соціальних виплат. Склалась доволі парадоксальна ситуація. Держава, зважаючи на різке падіння життєвого рівня, спричиненого невдалим запровадженням ринкових механізмів, намагалась підвищити його, запроваджуючи нові види соціальних виплат. Однак, закріплюючи у законодавстві за громадянами право на соціальні допомоги, держава його фінансово не забезпечила, оскільки в бюджеті для цього не було матеріальних ресурсів. Тому доволі поширеною у ті часи була практика, коли громадяни звертались за допомогою, однак держава її не надавала або ж виплачувала у неповному розмірі та із значним запізненням. Це породжувало у суспільстві соціальну напругу [1, с. 105] та недовіру до держави як гаранта соціальних прав людини та громадянина.

Проблема кризи соціальних неплатежів не пройшла повз увагу багатьох науковців. Добре розуміючи її природу вчені запропонували декілька варіантів її подолання. Зокрема, пропонувалося перейти до адресної моделі соціального розвитку [4, с. 19–26], яка передбачала переорієнтацію опікунської функції держави на підтримку найбільш незахищених громадян. Це означає, що усі соціальні виплати, у тому числі й допомоги за правом соціального забезпечення, мали б надаватися не всім громадянам, що зазнали соціального ризику, а лише тим з них, хто найбільше потребував соціальної підтримки, оскільки з об’єктивних причин не може підтримувати рівень життя на гідному людини рівні.

Зважаючи на фінансові негаразди першої половини 90-х років минулого століття, багато науковців вважали адресну модель основним і найефективнішим варіантом реформи державної системи соціального забезпечення. Утвердженню такої позиції сприяли й деякі процеси всередині українського суспільства. Щоб система соціального захисту стала адресною, пропонувалось, зокрема, диференціювати соціальну політику держави щодо різних соціальних груп суспільства; коректно виділити категорію одержувачів соціальної допомоги; перевести соціальне страхування на принцип добровільного соціального страхування; використовувати адресність як засіб перерозподілу соціальної допомоги на користь тих верств суспільства, хто її найбільше потребує.

Отже адресні допомоги – це допомоги людям, які найбільше їх потребують, оскільки не мають засобів до існування. Щоправда у юридичній науці коло таких людей чітко не окреслене. Нагадаємо, що вона має два варіанти таких осіб. Згідно одного з них такими є люди з низьким матеріальним достатком. Інший же передбачає, що адресними є допомоги, які надаються за соціальною (сімейною) ознакою, тобто сім’ям з дітьми, людям похилого віку, інвалідам тощо. Здавалося б, що в умовах переходу до ринку та кризи соціальних платежів саме ця категорія людей найбільше потребує соціальної підтримки у формі адресних допомог. Проте не всі вони, навіть в умовах ринку, потребують реальної соціальної підтримки із боку держави. Опубліковані вченою-економістом Е. Лібановою у газеті “Дзеркало тижня” соціологічні дослідження засвідчують, що не усі сім’ї з дітьми звертаються в органи соціального забезпечення за допомогою [7, с. 10]. Це означає, що не кожна сімейна пара, яка виховує дитину (дітей) потребує соціального захисту. Отже, соціальний (сімейний) стан не є критерієм адресності соціальних допомог, оскільки не дозволяє чітко назвати осіб, що найбільше потребують соціального захисту.

Отже таким критерієм є стан матеріальної незабезпеченості людини, тобто такий рівень її доходів, що не дозволяє підтримувати життєдіяльність навіть на мінімально допустимому рівні.

А. Нечай пише про це так : “Адресними є лише ті допомоги, що орієнтовані на осіб, які не мають достатніх власних джерел в сукупності на рівні прожиткового мінімуму” [8, с. 86–87]. Це означає, що адресними є допомоги, які надаються людині, рівень доходів якої нижчий за вартісну величину прожиткового мінімуму. Вчена невипадково пов’язує виникнення права на адресні соціальні допомоги із прожитковим мінімумом. У цьому питанні вона опирається на позицію законодавця, який у Законі України “Про прожитковий мінімум” [9] у ст. 2 зазначає, що саме прожитковий мінімум має застосовуватися для загальної оцінки рівня життя в Україні. Отже, прожитковий мінімум – це критерій, що визначає рівень життя кожної людини. Він ніби поділяє усіх громадян України на дві категорії – на тих, чиї доходи є вищими прожиткового мінімуму і які можуть забезпечити собі гідне існування, і тих, чиї доходи менші за прожитковий мінімум і хто не може придбати найнеобхідніші засоби існування (продукти харчування, одяг тощо).

Позицію А. Нечай, що адресними є лише допомоги людям з доходами нижче прожиткового мінімуму, поділяє багато науковців. Однак ця позиція, як видається, потребує вдосконалення. Поза увагою вчених залишився один надзвичайно важливий аспект. Система адресних соціальних допомог мала з’явитися унаслідок переведення патерналістської (державної) системи соціального забезпечення на адресну модель розвитку, яка передбачала надання допомог лише тим особам, чий рівень доходів є меншим за вартісну величину прожиткового мінімуму, тоді як усі інші особи, що опинилися у сфері дії соціального ризику, мали б залишитися поза межами системи соціального забезпечення. Однак такий підхід до побудови системи соціального захисту суперечить принципу всезагальності, який передбачає надання соціальних допомог усім, хто зазнав впливу соціального ризику. Тому держава відмовилась від адресної моделі соціального забезпечення і вибрала інший шлях її розвитку, не відмовившись від ідеї адресності допомог. Щоправда природа адресності зазнала при цьому змін.

Необхідність реформи соціального забезпечення, держава усвідомила ще на початку 90-х років минулого століття. Однак тривалий період часу не наважувалася на рішучі кроки, а запровадження нею нових видів допомог чи введення додаткових соціальних платежів були радше імітацією реформи, аніж її реальним проведенням. Реформи потребувала уся система соціального забезпечення, однак через недосконалість її базового документа – концепції соціального забезпечення населення України [1, с. 113], положення якої неодноразово змінювалися та уточнювались Основними напрямами соціальної політики на 1997–2000 рр. та Основними напрямами соціальної політики на період до 2004 р., реформа системи соціального забезпечення все відкладалася.

І лише на зламі століть, після тривалого підготовчого періоду, були прийняті важливі для реформи нормативні акти – це Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування [10], нова редакція Закону України “Про державну допомогу сім’ям з дітьми” [11] та Закону України “Про державну допомогу малозабезпеченим сім’ям” [12]. З прийняттям цих актів розпочався відлік нової системи соціального забезпечення ринкового типу, що прийшла на зміну патерналістській (державній) системі соціального захисту, основною метою якої є захист людини від соціальних ризиків, у тому числі і ризиків соціальних допомог.

Система ризиків соціальних допомог є доволі розгалуженою. Її елементами є безробіття, часткове безробіття, тимчасова непрацездатність, вагітність та пологи, малозабезпеченість тощо. Усе це закріплені у законодавстві України підстави виникнення права на соціальні допомоги. Навіть звичайний перелік цих ризиків засвідчує їх змістовну відмінність. При цьому один з них – ризик малозабезпеченості – визначається як такий матеріальний стан сім’ї (одинокої особи), коли її сукупний дохід є меншим за вартісну величину прожиткового мінімуму. Легко зауважити, що визначення ризику малозабезпеченості ґрунтується на критерії адресності. Тому усі допомоги за правом соціального забезпечення, що надаються у зв’язку із настанням ризику малозабезпеченості, є адресними за своєю природою. Отже, замість того, щоб робити усі допомоги адресними, тобто надавати їх із урахуванням рівня доходу допомогоодержувача, держава ввела у систему соціальних допомог новий їх вид – допомоги у зв’язку із малозабезпеченістю, які, зважаючи на підставу їх виникнення, є адресними по своїй суті.

Вперше адресні соціальні допомоги з’явилися у законодавстві України наприкінці 90-х років минулого століття. Початок їм поклала Постанова Кабінету Міністрів України від 22 лютого 1999 року № 238 “Про запровадження адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям” [13], яким було затверджене Положення про умови та порядок надання адресних соціальних допомог малозабезпеченим сім’ям [14]. Воно передбачало надання адресних допомог малозабезпеченим сім’ям, що складалися з непрацездатних та працездатних осіб зайнятих доглядом за дітьми й іншими особами.

Отже, на початку адресні допомоги надавалися чітко окресленому колу суб’єктів. Однак такий підхід законодавця був принципово невірним щодо визначення кола осіб – суб’єктів права на допомогу у зв’язку із малозабезпеченістю. Адже сфера ризику малозабезпеченості охоплює усі сім’ї, чий дохід є меншим від прожиткового мінімуму. Тому й допомога у зв’язку із малозабезпеченістю має надаватися усім малозабезпеченим громадянам, а не лише їх окремим категоріям.

Отже, зміст ризику малозабезпеченості визначає коло суб’єктів права на допомогу у зв’язку з його настанням. Причому це характерна риса не лише ризику малозабезпеченості, але й усіх ризиків допомог за правом соціального забезпечення. Так, допомоги у зв’язку із безробіттям одержують безробітні, допомоги у зв’язку із тимчасовою непрацездатністю – тимчасово непрацездатні, у зв’язку із інвалідністю – інваліди. Неможливо уявити, щоб за допомогою у зв’язку із безробіттям звернулась тимчасово непрацездатна особа і навпаки. Отож ризик визначає коло одержувачів соціальної допомоги. Між ними (соціальним ризиком і допомогою) є прямий і безпосередній зв’язок.

Погоджуються з цим і автори одного із радянських підручників з права соціального забезпечення. Вони так характеризують підстави виникнення права на соціальні допомоги: “Сутність цих підстав визначає цільове призначення соціальних допомог та окреслює суб’єктний склад їх одержувачів” [15, с. 232].

Тому правом на допомоги у зв’язку із малозабезпеченістю повинні бути наділені усі громадяни. Усвідомивши це, Верховна Рада приймає Закон України “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям”, у якому закріплює право на допомогу в зв’язку із малозабезпеченістю за усіма сім’ями, що потерпають від цього ризику.

Отже, адресними є усі допомоги, зумовлені настанням ризику малозабезпеченості. До таких варто віднести державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям; державну допомогу особам, яким виповнилось 100 і більше років [16]; щомісячну грошову допомогу малозабезпеченій особі, що проживає разом з інвалідом І і ІІ групи внаслідок психічного розладу, який за висновком лікарської комісії медичного закладу потребує стороннього догляду, на догляд за ним [17] та ін.

Отже, малозабезпеченість є критерієм відмежування адресних допомог від універсальних, право на які виникає із настанням інших соціальних ризиків, зокрема безробіття, часткового безробіття, інвалідності, тимчасової непрацездатності тощо. Такі допомоги необхідно надавати незалежно від матеріального стану допомогоодержувача.

––––––––––––––––––––

Гарасимів Т.З. Принципи права соціального забезпечення України. – Дрогобич: Відродження, 2002. – 128 с.

Новиков В., Надточій Б., Синенко А. Про соціальний захист населення // Економіка України. – 1992. – № 10. – С. 3–12.

Соціальні ризики – це передбачені законодавством України складні життєві обставини об’єктивного характеру, що пов’язані із втратою людиною роботи, заробітку, погіршенням стану здоров’я чи настанням інших соціально – небезпечних наслідків та які не можуть бути усунені нею самостійно.

Лайкам К. Модели социальной политики // Общество и экономика. – 2000. – № 8. – С. 19–26.

Манілла С., Хейтен Й., Ліновицька М., Осипова І., Сотніченко Н. Обличчя бідності в Україні // Профспілки України. – 1998. – № 4. – С. 45–65.

Великий тлумачний словник української мови / Уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: ВТФ “Перун”, 2004. – 1440 с.

Либанова Э. Бедность в Украине: диагноз поставлен – будем лечить? // Зеркало недели. – 2001. – № 13. – 31 март. – С. 1, 10.

Нечай А. Вдосконалення правового забезпечення соціальної допомоги в Україні // Право України. – 2000. – № 12. – С. 86–89.

Закон України “Про прожитковий мінімум” від 15.07.1999 р. № 966-ХIV // Офіційний вісник України. – 1999. – № 33. – Ст. 1702.

Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14.01.1998 р. № 16–98-ВР // Офіційний вісник України. – 1998. – № 6. – Ст. 219.

Закон України “Про державну допомогу сім’ям з дітьми” від 21.11.1992 р. № 2811-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 5. – Ст. 21.

Закон України “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям” від 01.06.2000 р. № 1768-ІІІ // Офіційний вісник України. – 2000. – № 26. – Ст. 1078.

Постанова Кабінету Міністрів України “Про запровадження адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям” від 22.02.1999 року № 238 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 8. – Ст. 289.

Зараз це Положення втратило чинність. Див.: Постанову Кабінету Міністрів України від 07.02.2001 р. № 110 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 6. – Ст. 229.

Советское право социального обеспечения / Учебное пособие для вузов по спец. “Правоведение. / Под ред. проф. А.Д. Зайкина. – М., 1982. – 264 с.

Постанова Кабінету Міністрів України “Про виплату державної допомоги особам, яким виповнилось 100 і більше років” від 12.10.2002 р. № 1532 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 42. – Ст. 1942.

Див.: ст. 5 Закону України “Про психіатричну допомогу” від 22.02.2000 р. № 1489-ІІІ // Офіційний вісник України. – 2000. – № 12. – Ст. 444.

 

Наступна >