208

---

ПРОБЛЕМИ ФУНКЦІОНУВАННЯ ІНСТИТУТУ МАТЕРІАЛЬНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ У СФЕРІ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ

І. Корж

На основі сучасних правових підходів регулювання правових відносин в процесі становлення України як правової держави, реформування державних структур, розглянено проблему вдосконалення юридичної (матеріальної) відповідальності громадян України за шкоду, завдану державі в ході виконання ними службових обов’язків в процесі забезпечення національної безпеки держави.

Ключові слова: матеріальна відповідальність, національна безпека, законодавство.

Однією з проблем, що постала перед правовою наукою в процесі становлення України як правової держави та проведення в Україні адміністративно-правової реформи, є необхідність в: уточненні переліку суб’єктів юридичної відповідальності за вчинення відповідного виду правопорушення; наповненні реальним змістом конституційного принципу щодо рівності усіх перед законом.

Із згаданої вище проблеми опосередковано постає і так звана “інституційна проблема”, яка стосується питання уточнення переліку суб’єктів матеріальної відповідальності за шкоду, заподіяну державі в процесі забезпечення національної безпеки.

Зазначимо, що і в законодавстві України загалом, і в наукових дослідженнях зокрема відсутній єдиний підхід до визначення у процесі забезпечення національної безпеки ступеня матеріальної відповідальності різних категорій громадян за вчинення одного і того ж виду правопорушення. Зважаючи на те, що забезпечення національної безпеки здійснюється як громадянами, які відбувають військову службу, що є державною службою особливого характеру, так і громадянами, які перебувають на цивільній державній службі, на нашу думку існують певні особливості у вирішенні згаданої проблеми. Насамперед це об

умовлюється правовими відносинами між громадянами та державою, що виникають, змінюються та припиняються у процесі забезпечення ними національної безпеки.

Історично та об’єктивно склалося так, що національний суверенітет і безпека вважаються найважливішими чинниками для життєдіяльності будь-якого суспільства. За останні десятиріччя ситуація навколо питання забезпечення національної безпеки докорінно змінилася. Поряд із старими загрозами національній безпеці, з’явилися нові, так звані асиметричні загрози, які в деякій мірі ще більш небезпечні: різні форми тероризму; екологічні, техногенні, соціальні, продовольчі та енергетичні загрози, що вимагають і, одночасно, сприяють консолідації зусиль та зміцненню зв’язків між державами, сприяють новому баченню та виробленню концепції безпеки світовому співтовариству.

Ще в недалекому минулому в багатьох країнах вважалося, що значення питання національної безпеки знижується, оскільки це був нібито об’єктивний процес руху світового співтовариства до загальної демократії та миру. Проте загальновідомі трагічні події, що відбулися у світі впродовж останніх років, докорінно змінили погляди на зазначене вище питання. “Деякі аналітики навіть починають називати XXI ст. новою “Столітньою війною” – похмурим періодом хаосу, безладу та насилля в багатьох регіонах планети” [1].

В реалізації національної політики безпеки, вироблення засад якої є пріоритетом парламенту, передбачається участь багатьох державних органів та організацій, у тому числі і недержавних, а також безпосередньо самих громадян. Нині зазнають значних змін участь та роль людей, які мають пряме відношення до забезпечення безпеки. Тому важливим є те, щоб національна політика у сфері безпеки відображала погляди людей щодо важливості та необхідності забезпечення безпеки держави, поєднувала у собі головні цінності і принципи, пов’язані з безпекою, а держава забезпечувала їх реалізацію та пильно охороняла від посягань.

Одним із механізмів, що призначений для сприяння стабільного, безперервного, ефективного та надійного функціонування суб’єктів забезпечення національної безпеки, є інститут матеріальної відповідальності за заподіяну шкоду. Як один із самостійних видів юридичної відповідальності, матеріальна відповідальність за трудовим правом є обов’язком однієї сторони трудового договору – працівника або власника (уповноваженого ним органу) відшкодувати іншій стороні шкоду, заподіяну внаслідок винного, протиправного невиконання або неналежного виконання трудових обов’язків у встановленому законодавством розмірі і порядку [2].

Інститут матеріальної відповідальності має важливе значення для вирішення питання належного виконання громадянами своїх службових обов’язків, а також для забезпечення збереження матеріальних цінностей суспільства як в цілому, так і для вирішення питання збереження технічних та інших засобів забезпечення національної безпеки зокрема. Держава надає суб’єктам забезпечення національної безпеки необхідну зброю, бойову та спеціальну техніку, інше військове майно та грошові кошти. Всі ці цінності є матеріальною основою боєздатності та боєготовності цих суб’єктів, підлягають всебічній охороні та збереженню.

У процесі здійснення заходів забезпечення національної безпеки питання, пов’язані з необхідністю бережливого ставлення до державного майна, а також з необхідністю запобігання посягань на державну власність, його розкрадання, пошкодження, незаконне використання, погіршення або зниження його цінності, що спричиняє додаткові витрати державних органів для відновлення, придбання майна або надлишкові виплати і, свою чергу, знижує рівень безпеки держави, набули особливої актуальності.

Історично склалося так, що вирішення питання безпосереднього забезпечення безпеки держави і суспільства як в колишньому СРСР, так і в перші роки незалежності України, покладалося, як правило, на військовослужбовців. Особливості, які притаманні інституту військової служби, суттєво вплинули на сутність та характер матеріальної відповідальності. На відміну від трудового права, вона мала односторонній характер, тобто, не була взаємною для її суб’єктів, оскільки передбачала лише відповідальність одного з них – громадянина. Однак, ця ситуація змінилася після запровадження контракту про проходження військової служби, положення якого передбачають взаємну відповідальність суб’єктів згаданих правовідносин.

Згідно з чинним законодавством, за шкоду, заподіяну майну державі, яке використовується для забезпечення національної безпеки, застосовується матеріальна відповідальність лише щодо військовослужбовців та осіб рядового та начальницького складу Міністерства внутрішніх справ України. Наприклад, нормами відповідного Положення [3] регулюється питання підстав і порядку матеріальної відповідальності військовослужбовців і призваних на збори військовозобов’язаних, винних у заподіянні шкоди державі під час виконання ними службових обов’язків, передбачених актами законодавства, військовими статутами, порадниками, інструкціями та іншими нормативними актами. Однак, зазначеними нормами не регулюється питання матеріальної відповідальності працівників зі спеціальними званнями таких суб’єктів забезпечення національної безпеки Державного департаменту виконання покарань, Державної податкової служби України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України.

Прийняті в Україні концептуальні та програмні документи, а також нормативно-правові акти у сфері національної безпеки дали поштовх до реформування та подальшого розвитку як згаданої сфери, так і суб’єктів її забезпечення. Поряд з військовослужбовцями повноцінними учасниками у здійсненні заходів забезпечення національної безпеки нині є і цивільні особи – службовці, працівники за трудовим договором. Так, згідно зі ст. 16 Закону України “Про розвідувальні органи України”, “співробітниками розвідувальних органів України є військовослужбовці та службовці кадрового складу розвідувальних підрозділів відповідних центральних органів виконавчої влади, а також військовослужбовці, службовці та працівники, які не належать до кадрового складу цих органів” [4]. Те саме передбачено і Законом України “Про Державну прикордонну службу України, особовий склад якої складається із військовослужбовців та працівників, трудові відносини яких регулюються законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами) [5], а також в деяких інших органах державної виконавчої влади. Для вирішення відповідних завдань у сфері національної безпеки згадані категорії громадян, так само як і військовослужбовці, використовують державне майно (зброю, спеціальні техніку та обладнання тощо). Однак, цивільні особи не є такими ж суб’єктами матеріальної відповідальності у сфері національної безпеки, як військовослужбовці. За шкоду, заподіяну державі під час виконання ними службових обов’язків, згадана категорія осіб відповідає згідно з трудовим законодавством, тобто, вони є суб’єктами матеріальної відповідальності за трудовим правом.

Матеріальна відповідальність, за своєю правовою природою, є різновидом цивільно-правової відповідальності. Ця думка підтримується багатьма вченими, такими як: П.Р. Стависький; О.В. Смирнов; В.Т. Смирнов; С.М. Братусь та ін. Однак у науковій літературі [6] виділяють відмінність між цивільно-правовою та матеріальною відповідальностями, яка полягає в тому, що матеріальна відповідальність має правовідновний характер, виконуючи компенсаційну функцію. Правовідновна функція пов’язана із відшкодуванням заподіяної шкоди та відновленням майнового стану суб’єкта правовідносин, тобто повне відновлення прав суб’єкта правовідносин (хоча це не забезпечується чинним законодавством, оскільки передбачає, насамперед, обмежену матеріальну відповідальність). Своєю чергою, компенсаційна функція передбачає повернення витрат, які не викликані правопорушенням, заподіянням шкоди. Вона може забезпечити лише часткове повернення витрат. Тому, на нашу думку, зазначена функція не притаманна матеріальній відповідальності у сфері національної безпеки.

Характеризуючи цивільно-правову відповідальність, в науковій літературі звернено увагу на її правовідновний, відшкодувальний та штрафний характер (стягнення пені, неустойки, штрафу), а також наявності у ній деліктної, позадоговірної, яка хоч і має компенсаційний характер, але застосовується поза існуючим правовідношенням – упущеною вигодою.

Необхідно зазначити, що матеріальна відповідальність невідривно пов’язана із суспільними правовідносинами, що започатковуються, розвиваються та припиняються у сфері національної безпеки та регулюються нормами різних галузей права, тобто визначається відповідною галузевою природою порушеного обов’язку в згаданих правовідносинах. Так військовослужбові правовідносини, що започатковуються між державою та громадянами України при їх вступі на військову службу, а також між військовослужбовцями у процесі проходження військової служби, регулюються нормами військового законодавства, яке є органічною складовою такої галузі права, як адміністративне. Державно-службові правовідносини, що започатковуються між державою та громадянами України при їх вступі на державну (цивільну та спеціальну) службу, а також між державними службовцями у процесі проходження цивільної служби, теж регулюються нормами адміністративного права. Хоч вже є пропозиції щодо доцільності виділення інституту державної служби в окрему галузь – службове право [7]. І врешті, трудові правовідносини, що започатковуються, розвиваються та припиняються у процесі трудової діяльності, регулюються нормами трудового права.

З огляду на сказане можна констатувати різну галузеву належність матеріальної відповідальності у сфері національної безпеки і оборони, що, у свою чергу, дозволяє стверджувати про функціонування матеріальної відповідальності як родового поняття (складається з різних галузевих видів). Про родову ознаку матеріальної відповідальності зазначав у своїх працях П.Р. Стависький [8].

Отож, на сьогоднішні склалася парадоксальна ситуація: маючи один і той же об’єкт направленості своєї діяльності – національну безпеку; як учасник одного і того ж суб’єкта забезпечення національної безпеки – відповідного органу державної влади; використовуючи одне і те ж державне майно для забезпечення безпеки держави; маючи встановлену одну і ту ж саму вину при здійсненні правопорушення; завдаючи одну і ту ж саму шкоду державі, військовослужбовці і цивільні особи несуть різну майнову відповідальність, передбачену різними нормативно-правовими актами. Так, для військовослужбовців та осіб, які несуть матеріальну відповідальність за згаданою вище Постановою, передбачено обмежену, повну і підвищену відповідальність (із застосуванням коефіцієнта кратності від 2 до 10 за шкоду, заподіяну розкраданням, марнотратством або втратою). Для цивільних же осіб трудовим законодавством передбачено обмежену і повну матеріальну відповідальність.

Водночас, згідно зі ст. 135–3 Кодексу законів про працю України, законодавством може бути встановлено окремий порядок визначення розміру шкоди, що підлягає покриттю, в тому числі у кратному обчисленні, заподіяної підприємству, установі, організації розкраданням, умисним зіпсуттям, недостачею або втратою окремих видів майна та інших цінностей, а також у тих випадках, коли фактичний розмір шкоди перевищує її номінальний розмір [9]. Так, згідно із Законом України “Про визначення розміру збитків, завданих підприємству, установі, організації розкраданням, знищенням (псуванням), недостачею або втратою дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння та валютних цінностей” передбачено, що покриття працівником завданих матеріальних збитків здійснюється із застосуванням коефіцієнтів 2 і 3 [10]. Кратність розраховується у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України [11].

Зазначимо, що згадана вище нерівність у несенні відповідальності за завдану державі шкоду не відповідає положенням ст. 24 Конституції України, згідно з яким “громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не можуть бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками” [12]. Саме ця проблема нині постала перед законодавцем і практикою при вирішенні питання відповідальності працівників суб’єктів забезпечення національної безпеки за шкоду, завдану державі в процесі неналежного використання (експлуатації) спеціального державного майна. Крім того, не відповідає положенням ч. 1 п. 22 ст. 92 Конституції України й існуючий нині порядок притягнення до матеріальної відповідальності, оскільки засади цивільно-правової відповідальності, різновидом якої є матеріальна відповідальність, мають визначатися виключно законами України.

Наступне питання, що потребує вирішення законодавцем, – це необхідність врегулювання нормами закону питання застосування коефіцієнта кратності до вартості майна за шкоду, заподіяну державі, тобто, питання функціонування підвищеної матеріальної відповідальності. Згідно з п. 14 згаданого вище Положення військовослужбовці і призвані на збори військовозобов’язані за шкоду, заподіяну розкраданням, марнотратством або втратою зброї та боєприпасів, оптичних приладів, засобів зв’язку, спеціальної техніки, льотно-технічного, спеціального морського і десантного обмундирування, штурманського спорядження, спеціального одягу і взуття, інвентарних речей та деяких інших видів військового майна, несуть матеріальну відповідальність у 2–10-кратному розмірі вартості цього майна. Перелік військового майна, недостача або розкрадання якого відшкодовується винними особами у кратному співвідношенні до його вартості, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Необхідно зазначити, що на сьогодні згадана вище норма стала деякою мірою анахронічною, оскільки значна кількість військового майна доступна для цивільних громадян, тобто має місце використання певних видів військового майна у цивільній сфері. З огляду на зазначене, мають місце пропозиції про доцільність повної відмови від коефіцієнта кратності при застосуванні матеріальної відповідальності щодо військовослужбовців. Як аргумент, наводяться приклади відсутності згаданого коефіцієнта в законах про матеріальну відповідальність військовослужбовців Російської Федерації та Республіки Молдова, а також у відповідному Положенні про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затверджену постановою Ради Міністрів Республіки Білорусь.

На нашу думку, зазначене вище є дещо поспішним кроком, оскільки недооцінка превентивних методів забезпечення належного зберігання військового майна, одним з яких і є застосування коефіцієнта кратності, призводить, як правило, до негативних наслідків. Як свідчить офіційна статистика, нині і в Російській Федерації, і в Республіці Молдова відбувається погіршення ситуації у питанні зберігання військового майна, насамперед зброї, боєприпасів та спеціального майна, внаслідок таких протиправних дій, як: розкрадання; незаконне витрачання; недостача тощо. Аналогічні факти не поодинокі і в Україні. Це призводить до того, що викрадені військові спеціальні засоби, зброя та інше майно потрапляє до організованих злочинних груп та терористів, що, у свою чергу, призводить до загострення криміногенної ситуації та загрози здійснення терористичного акту. При цьому, як свідчить практика, терористичні організації і групи, для отримання необхідного спеціального майна та знаряддя, не шкодують коштів. Розмір коштів, що ними пропонується за необхідне для них майно, часто значно перевищує встановлений розмір його ринкової ціни.

З огляду на зазначене, є очевидним, що назріла необхідність у суттєвому скороченні існуючого на сьогоднішній день згаданого переліку військового майна, при відшкодуванні якого має застосовуватися коефіцієнт кратності. На нашу думку його доцільно застосовувати при визначенні розміру заподіяної шкоди лише щодо тих видів військового майна, яке не може перебувати у власності громадян. Насамперед це стосується зброї та боєприпасів, бойової техніки, спеціальних пристроїв та устаткування тощо. Функціонуючи як відповідний стримуючий фактор щодо недопущення легковажного ставлення військовослужбовця (службовця) до зберігання військового майна, згаданий коефіцієнт одночасно слугуватиме певним запобіжником для виникнення каналу забезпечення відповідним майном терористичних груп і організацій, боротьбу з якими зобов’язалася вести Україна відповідно до ратифікованих нею міжнародних конвенцій.

Ще одна проблема, що вимагає законодавчого врегулювання – порядок притягнення до матеріальної відповідальності військовослужбовців і призваних на збори військовозобов’язаних, винних у заподіянні шкоди державі під час виконання ними службових обов’язків. Наявний на сьогоднішній день згаданий порядок не відповідає положенням Конституції України. Так, згідно зі ст. 43 Конституції України, кожен має право на працю. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом. Право на працю реалізується військовослужбовцем шляхом відбування ним військової служби і, таким чином, передбачає своєчасну винагороду за неї. А положення ст. 41 Конституції України визначають, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Право власності набувається в порядку, визначеному законом. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток на підставі і в порядку, встановленому законом. Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових і службових осіб (ст. 55).

Згідно із змістом названих конституційних норм в їх системному зв’язку, право військовослужбовця на винагороду за виконання обов’язків військової служби (грошове забезпечення), закріплене ст. 9 Закону України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” [13], необхідно розуміти як таке, що відноситься за своєю природою до майнових прав і одночасно є специфічною формою винагороди за працю. Згадане право підлягає захисту, включаючи судовий захист, з боку держави. Заходи ж матеріальної відповідальності військовослужбовця, пов’язані із відшкодуванням шкоди за рахунок грошового забезпечення, мають бути встановлені на засадах положень Конституції України, які закріплюють гарантії права власності та інших майнових прав, у тому числі пов’язаних з отриманням винагороди за працю. Зазначені положення Конституції України кореспондуються з відповідними положеннями міжнародно-правових актів, таких як: Конвенція про захист прав людини та основних свобод від 04.11.1950 р. та протоколи до неї [14]; Конвенція про захист заробітної плати № 95 від 01.07.1949 р., ратифікована Україною 04.08.1961 р. [15].

Отож можна зробити висновок, що встановлений згаданим вище Положенням порядок утримання грошового нарахування про відшкодування заподіяної шкоди, яке відбувається щомісячно за наказом командира, а не за рішенням суду, є порушенням положень Конституції України та міжнародних зобов’язань держави. Неконституційним також є встановлений порядок оскарження військовослужбовцем згаданого утримання у судовому порядку, який може здійснюватися лише після його звернення до вищого командування та незгоди з його рішенням.

З огляду на викладене, зазначимо, що питання матеріальної відповідальності за шкоду, завдану державі у сфері національної безпеки, потребує нагального законодавчого врегулювання. Найсуттєвішими аспектами згаданої проблеми, що потребують врегулювання нормами закону, на нашу думку, є:

– необхідність визначення повного переліку суб’єктів матеріальної відповідальності у сфері національної безпеки, за якого буде здійснено дотримання конституційного принципу рівності усіх перед законом;

– доцільність у збереженні коефіцієнта кратності при відшкодуванні прямої дійсної шкоди та значного скорочення переліку державного майна, щодо якого застосовується згаданий коефіцієнт;

– необхідність у врегулюванні порядку притягнення суб’єктів до матеріальної відповідальності у сфері національної безпеки відповідно до міжнародних зобов’язань України.

––––––––––––––––––––

Петер Ван Хам и Ричард Л. Куглер. Единство Запада и трансатлантическая безопасность – перед лицом испытаний. – Garmisch-Partenkirchen, Deutschland. – Публикация № 4 Центра им. Маршалла. – С. 60.

Трудове право України: Підручник. / За ред. Н.Б. Болотіної, Г.І.Чернишової. – К.: Знання, 2001. -564 с.

Про затвердження Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі: Постанова Верховної Ради України // ВВРУ. – 1995. – № 25. – Ст. 193.

Про розвідувальні органи України: Закон України // Офіційний вісник України від 27 квітня 2001 р. – № 15. – ст. 642. – С. 3.

Про Державну прикордонну службу України: Закон України // Офіційний вісник України від 8 травня 2003 р. – № 17. – ст. 740. – С. 15.

Н.М. Хуторян. Проблеми правової природи і галузевої належності матеріальної відповідальності в трудових відносинах // Держава і право. – 2002. – № 17. – С. 301.

Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М.: БЕК, 1996. – 698 с.

Стависский П.Р. Проблемы материальной ответственности в советском трудовом праве. – К., – Одесса, 1982. –С. 37.

Кодекс законів про працю України // ВВРУ. – 1971. – додаток до № 50. -Ст.375.

Про визначення розміру збитків, завданих підприємству, установі, організації розкраданням, знищенням (псуванням), недостачею або втратою дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння та валютних цінностей: Закон України // ВВРУ. – 1995. -№ 22. – Ст. 173.

Про затвердження Порядку визначення розміру збитків від розкрадання, нестачі, знищення (псування) матеріальних цінностей: Постанова Кабінету Міністрів України // Урядовий кур’єр. – 01.02.1996 р.

Конституція України від 28 червня 1996 р. // ВВРУ. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей: Закон України від 20 грудня 1991 р. // ВВРУ. – 1992. – № 15. – Ст. 190.

Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції: Закон України // ВВРУ. – 1997. – № 40. – Ст. 263.

Конвенція Міжнародної організації праці про захист заробітної плати № 95 від 01.07.1949 р.: Законодавство України / Електронна база Верховної Ради України.

 

< Попередня   Наступна >