262

---

В.М. Комарницький

ПРАВОВІ ПИТАННЯ ЕКОЛОГІЧНОГО ІНФОРМАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ

Розглядаючи правові проблеми екологічного інформаційного за­безпечення в сфері організації спеціального та загального природоко­ристування, автор основну увагу приділяє з’ясуванню сутності інфо­рмаційного забезпечення, визначенню його напрямків та значення.

Ключові слова: інформаційне забезпечення, сфера природоко­ристування, екологічна інформація, нормативно-правовий акт.

Постановка проблеми. На виняткову важливість послідовної державної політики у сфері природокористування, охорони та віднов­лення навколишнього природного середовища, гарантування екологіч­ної безпеки, подолання негативних наслідків екологічного лиха вели­ких масштабів вказано у ст. 16 Конституції України: «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастро­фи планетарного масштабу, забезпечення генофонду Українського народу є обов’язком держави». Фахівці одностайно визнали цю статтю такою, що стосується самого існування нашого народу, здоров’я кож­ної людини, майбутніх поколінь, адже в ній закріплюється пріоритетне значення природоохоронної функції, зорієнтованої на майбутнє. Це значення посилюється ще й іншими конституційними нормами (зок­рема ст. 92), що стали вихідними положеннями для ухвалення відпові­дного екологічного законодавства з найактивніших питань природоко­ристування. Оскільки «наше екологічне законодавство на сьогодні є однією з найбільш обсягових (за чисельністю нормативно-правових актів) та розвинених галузей національного законодавства» [1, с 205], то винятково актуальним для суспільства є його відносне інформа­ційне пропагування - роз’яснення серед широких верств населення, а також вирішення низки питань

правового екологічного інформацій­ного зобов’язання.

Стан дослідження. Останніми роками правовим питанням ін­формаційного забезпечення стали приділяти досить багато уваги нау­ковці, про що свідчить видання низки праць, серед яких - колективна монографія під редакцією академіка Ю.С. Шемшученка [2]. Ця ж про­блематика розробляється і в галузевих правових науках про що свід­чить, зокрема підручник з екологічного права [3, с 232-234]. При цьо­му перевага віддається аналізу правового регулювання відносин, що виникають у зв’язку з забезпеченням вільного доступу громадян до екологічної інформації [4]. Зрозуміти це можна, оскільки право на до­ступ до екологічної інформації є важливою складовою екологічних прав громадян, захист яких ґарантується Конституцією України (ст. 50), Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що сто­суються довкілля (прийнята на Конференції міністрів «Навколишнє середовище для Європи», Орхус, червень 1998 р., ратифікована Верхо­вною Радою України 6 липня 1999 р.), та національним екологічним законодавством України. Однак застосування екологічної інформації призначене не тільки створювати умови для захисту громадянами своїх екологічних прав. Воно також відіграє важливу роль в органі­зації видів діяльності, що чинять техногенний вплив на довкілля, споживають, експлуатують природні ресурси. У цьому контексті ін­терес викликає дослідження правових питань екологічного інформа­ційного забезпечення в механізмі організації спеціального та загаль­ного природокористування.

Виклад основних положень. У сфері природокористування екологічне інформаційне забезпечення має особливе значення. За його допомогою органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядуван­ня отримують дані про природні ресурси, їх кількісні та якісні харак­теристики, на основі яких вирішують питання про можливість надання природних ресурсів у спеціальне використання чи обмеження такого використання за екологічними чинниками, допустимі обсяги спожи­вання природних сировинних ресурсів на тій чи іншій території, роз­поділ природних ресурсів між окремими природокористувачами, ви­значення природних об’єктів, на яких допускається загальне природо­користування тощо.

Як функція державного управління у сфері спеціального при­родокористування екологічне інформаційне забезпечення здійсню­ється органами державного управління, на які покладено організацію збирання інформації про стан природних ресурсів, їх розподіл між природокористувачами, накопичення такої інформації в передбаче­ний законодавством спосіб та оприлюднення, забезпечення вільного доступу до неї.

Джерелами інформації про стан природних ресурсів, природокористувачів є: кадастри природних ресурсів; реєстри природо-користувачів; дані державного обліку та звітності; дані моніторингу довкілля; Національна доповідь про стан навколишнього природно­го середовища в Україні, повідомлення (щорічні інформування) про стан навколишнього природного середовища, що роблять Рада міні­стрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації,

Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; доку­ментація, що надається природокористувачем для отримання спеці­ального дозволу на використання природного ресурсу та інші дже­рела інформації.

Відносини інформаційного характеру, учасниками яких є відповідні державні органи, виникають також у процесі організації здійснення державної екологічної експертизи, прийняття рішень про надання природних ресурсів у спеціальне використання, органі­зації публічних слухань проектів господарської діяльності, реаліза­ція яких може неґативно позначитися на стані природних ресурсів, видачі різних довідок екологічного характеру в порядку, встанов­леному законодавством, у процесі здійснення контролю за дотри­манням вимог законодавства про охорону природних ресурсів, їх раціональне використання.

Екологічне інформаційне забезпечення у системі державного управління природокористуванням має два призначення: перше -сприяння організації сталого природокористування, яке не призводить до деґрадації природного середовища та його окремих елементів, надає можливість розвивати економіку, не зменшуючи її ресурсну базу; дру­ге - створення умов для організації ефективного державного та гро­мадського контролю за збереженням природних ресурсів, їх відтво­ренням і раціональним використанням. У першому випадку на основі обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів за допомогою кадастрів природних ресурсів, інших систем обліку в цій сфері та даних моніторингу довкілля розробляються плани та програ­ми з питань охорони довкілля, охорони та раціонального використання природних ресурсів, здійснюється розподіл природних ресурсів між природокористувачами. У другому - оцінюється стан довкілля, окре­мих природних ресурсів, на підставі проведеного аналізу виявляються слабкі місця в організації природокористування та здійснюються за­ходи щодо їх усунення. Також отримана від природокористувачів інформація є основою для оцінки відповідності діяльності, пов’язаної з природокористуванням, вимогам охорони та раціонального викори­стання природних ресурсів, прийняття на її основі рішень щодо усу­нення виявлених правопорушень, застосування до правопорушників відповідних санкцій.

Як функція державного управління екологічне інформаційне забезпечення здійснюється відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування. Так, Мінприроди України, Держводгосп України, Держкомзем України, Держлісгосп України, реалізуючи свої повноваження з прийняття рішень про надання приро­дних ресурсів у спеціальне використання, ведення природних кадас­трів, моніторингу природних ресурсів, забезпечують накопичення та розповсюдження інформації про природокористувачів, про якісні та кількісні показники земель та інших природних ресурсів, а також про показники забрудненості ґрунтів, води, рослин тощо. Відповідне ін­формаційне забезпечення здійснює й Мінагрополітики України у процесі проведення моніторингу родючості ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель, державного контролю у сфері сільського гос­подарства, садівництва, виноградарства, харчової та переробної промисловості. Велике значення для організації природокористу­вання з урахуванням чинників, що можуть негативно впливати на стан природних ресурсів, мають повноваження Міністерства охоро­ни здоров’я України щодо надання інформації про вплив біологіч­них, хімічних, фізичних та інших факторів на стан навколишнього природного середовища.

Різноманітність джерел екологічної інформації, напрямків її використання зумовила формування досить розгалуженої системи норм, що регулюють відносини у сфері екологічного інформаційно­го забезпечення. Ці норми можна поділити на два види – спеціалі­зовані та загальні.

Спеціалізовані – це норми, що мають екологічне забарвлення, вирішують специфічні питання надання інформації з природокористу­вання, стану довкілля, природних ресурсів. До них слід віднести, зок­рема, норми Конституції України (ст. 50), що ґарантують кожному право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів, а також право на її поширення. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 25, 25-1) містить норми, що визначають зміст екологічної інформації, склад джерел надходження екологічної інформації, основні способи її поши­рення органами державної влади та органами місцевого самоврядуван­ня. Відповідно до цього Закону Мінприроди України наказом від 18 грудня 2003 р. № 169 затвердило Положення про порядок надання екологічної інформації, яке визначило особливості екологічного інфо­рмування [6]. Установлено, зокрема, що інформаційний запит може не містити арґументації щодо заінтересованості запитувача, подається в письмовій чи електронній формі та має містити не більше трьох пи­тань з однієї екологічної проблеми. У відповідь на запит надається адекватна та достовірна екологічна інформація. Органи державної вла­ди та їх органи на місцях, які мають екологічну інформацію, надають запитувачеві інформацію в запитуваній ним формі за її наявності, а за її відсутності - в іншій наявній формі з роз’яснення причин надання інформації в такій формі.

Окремими нормативно-правовими актами визначаються осо­бливості надання певного роду інформації з охорони навколишньо­го природного середовища, стану природних ресурсів. Наприклад, згідно з Положенням про регіональні кадастри природних ресурсів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. № 1781, для задоволення потреб центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, під­приємств, установ, організацій та громадян у наданні відомостей з регіонального кадастру створюється автоматизована система його ведення, яка базується на використанні геоінформаційних техноло­гій [7]. Зауважимо, що реґіональні кадастри ведуться за окремими видами природних ресурсів: земельні ресурси, водні ресурси; при­родні рослинні ресурси, ресурси тваринного світу; природні лікува­льні ресурси; мінерально-сировинні ресурси; корисні копалини ро­довищ, проявів, а також корисні копалини техногенних родовищ. Відповідні кадастри включають відомості та дані, що характеризу­ють кількісний, якісний стан та економічну оцінку природних ре­сурсів, розподіл між користувачами, віднесення до груп, категорій захисності, місця розташування і правовий режим земельних діля­нок, їх оцінку, класифікацію та іншу інформацію.

У Положенні про державну систему моніторингу довкілля, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. № 391, установлено обов’язки суб’єктів моніторингу щодо поширення відповідної інформації, основні правила користування нею [8]. Передбачено, що інформація, яка зберігається в системі моніторингу, використовується для прийняття рішень у галузі охо­рони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки органами державної влади та органами місце­вого самоврядування і надається їм безкоштовно відповідно до за­тверджених реґламентів інформаційного обслуговування користу­вачів системи моніторингу та її складових частин. Спеціально під­готовлена інформація на запит користувачів підлягає оплаті за домовленістю, якщо інше не передбачено нормативними актами або укладеними двосторонніми угодами про безкоштовні взаємовідносини постачальників і споживачів інформації. Такі угоди підляга­ють реєстрації в Мінприроди.

Загальні норми інформаційного призначення – це норми, що ви­значають загальні умови та порядок надання інформації з різних пи­тань суспільного життя, включаючи природокористування, охорону навколишнього природного середовища. Базові для цієї сфери норми містяться в Законах України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р., «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 р., «Про звернення гро­мадян» від 2 жовтня 1996 р. та інших законодавчих актах. Вони, зок­рема, установлюють загальні правові основи одержання, використан­ня, розповсюдження та зберігання інформації, закріплюють право осо­би на інформацію в усіх сферах суспільного й державного життя України, а також систему інформації, її джерела, визначають статус учасників інформаційних відносин, реґулюють доступ до інформації та забезпечують її охорону, захищають особу та суспільство від неправ­дивої інформації тощо. Норми загального призначення є основою для формування спеціальних норм.

Незважаючи на велику кількість нормативно-правових актів, що реґулюють відносини з екологічного інформаційного забезпечення, визнати відповідне законодавство досконалим не можна. Впадає в око численність підзаконних актів, якими реґламентуються питання на­дання екологічної інформації. Серед них, зокрема, Положення про по­рядок надання екологічної інформації [6], яке, по суті, є систематизу­ючим актом у цій сфері. З цим не можна погодитися, оскільки важли­вість, значущість питання потребує адекватного законодавчого вирішення. Відповідну роль має відігравати не підзаконний акт, при­йнятий одним із центральних органів виконавчої влади, а закон про екологічну інформацію. Це підвищить рівень правового реґулювання екологічного інформування до загального рівня правового забезпечен­ня інформаційних відносин, в яких головну роль відіграють закони, підкреслить, що питанням екологічного інформування в державі при­діляється значна увага, вони розглядаються як важлива складова еко­логічної політики в Україні.

Одночасно варто переглянути основні природоресурсні кодекси, закони на предмет посилення ними реґламентації інформаційних від­носин у сфері використання природних ресурсів. Для цього має бути зроблено крок від фраґментарного визначення тих чи інших аспектів інформаційного забезпечення природокористування до системного врегулювання цього питання. Тобто, як і Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», Водний, Земельний, Лі­совий кодекси, Кодекс про надра, закони про тваринний світ, про рослинний світ, про охорону атмосферного повітря повинні містити спеціальні статті, у яких би визначався зміст інформації про стан відповідних природних ресурсів, джерела, в яких вона міститься, органи, що відповідають за організацію інформування у певній сфері природокористування.

На окрему увагу заслуговує питання щодо Національної допові­ді про стан навколишнього природного середовища в Україні. Загальна норма стосовно підготовки цієї доповіді міститься в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 25-1). У ній визначається центральний орган виконавчої влади, на який покла­дається підготовка щорічної Національної доповіді про стан навколи­шнього природного середовища, подання її на розгляд Верховної Ради України, а після розгляду парламентом - опублікування окремим ви­данням та розміщення в системі Інтернет [5]. Ці вимоги досить за­гальні, з них не можна зрозуміти, яким чином фінансуються роботи з підготовки доповіді, на яких засадах залучаються до цього пред­ставники наукових та інших заінтересованих установ, організацій, які основні положення має включати доповідь, у якому порядку (на пленарних засіданнях чи засіданнях профільного комітету) вона має розглядатись у Верховній Раді України, чи існує відповідальність за недодержання вимог щодо підготовки доповіді тощо. Очевидно, Закон надає досить широку свободу дій щодо підготовки й оформ­лення зазначеної доповіді уповноваженому центральному органу виконавчої влади (Мінприроди України). Це неґативно позначаєть­ся на опрацюванні досить важливого документа, який має надавати максимально повну інформацію про стан природних ресурсів в Україні, проблеми, що виникають у процесі їх використання. На­приклад, відсутня інформація про те, що була підготовлена Націо­нальна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні за 2005 р. На практиці має місце суттєве затримання з її підготовкою (один-два роки), що позначається на актуальності, до­стовірності інформації, яка включається в доповідь.

З огляду на зазначене слід підтримати пропозицію А.Л. Деркача щодо вдосконалення законодавчого забезпечення підготовки Націона­льної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні [9, с 126]. Цьому питанню в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» доцільно приділити окрему статтю, у якій має бути відображено всі організаційні та фінансові ас­пекти, пов’язані з опрацюванням такої доповіді, запропоновано новий порядок її підготовки: вона розробляється Мінприроди України й по­дається до Кабінету Міністрів України з наступним внесенням на роз­гляд Верховної Ради України.

Висновки. Отже, відносини з екологічного інформаційного забезпечення у сфері природокористування реґулюються великою кількістю нормативно-правових актів, серед яких переважають ті, що мають підзаконний характер. Слід посилити роль закону в цій сфері, зокрема, шляхом прийняття закону про екологічну інформа­цію. Також доцільно у Водному, Земельному, Лісовому кодексах, Кодексі про надра, законах про тваринний і рослинний світ, про охорону атмосферного повітря передбачити спеціальні статті, у яких би визначався зміст інформації про стан відповідних природ­них ресурсів, джерела, в яких вона міститься, органи, що відпові­дають за організацію інформування в цій сфері природокористу­вання. Крім того, на законодавчому рівні треба вдосконалити поря­док подання Національної доповіді про стан навколишнього при­родного середовища в Україні до Верховної Ради України. Це має робити Кабінет Міністрів України, попередньо отримавши таку до­повідь від Мінприроди України.

–––––––––––

Корнякова Т. Охорона довкілля – важлива функція Української дер­жави / Т. Корнякова // Право України. – 2009. – № 12. – С..

Правове забезпечення інформаційної діяльності в Україні: моно­графія / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка, І.С. Чижа. – К.: Юридична думка, 2006. – 384 с.

Екологічне право України. Академічний курс: підручник / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка. – [2-е вид.]. – К.: Юридична думка, 2008. – 720 с.

Судовий захист екологічних прав громадян України: довідник для суддів / М.В. Краснова, Н.Р. Малишева, П.І. Шевчук та ін. – К.: КМ Академія, 2001. – 178 с.

Див.: Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

Офіційний вісник України. – 2004. – № 6. – Ст. 228.

Офіційний вісник України. – 2002. – № 1. – Ст. 87.

Офіційний вісник України. – 1998. – № 13. – Ст. 91.

Деркач А.Л. Організаційно-правові аспекти контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.05 / А.Л. Деркач. – К., 2007.

 

< Попередня