Д. М. Притика,

народний депутат України, доктор юридичних наук, академік АПН України

ДИСКУСІЙНІ ПРОБЛЕМИ СУДОВОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

Україна на конституційному рівні прого­лосила себе правовою державою, у центрі уваги якої — людина, її права і свободи. Са­ме у контексті гарантування і забезпечення прав людини і громадянина на рівні міжна­родних стандартів в Україні розвивається конституційний процес, реформуються по­літична і правова системи. Тому сьогодні ми обговорюємо надзвичайно важливе питання, пов’язане зі становленням суду як дійсно не­залежної і самостійної гілки державної вла­ди. Зрозуміло, що без реальної незалежності суддів не може йтися про неупереджений за­хист прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб.

19 травня 2007 р. Парламентська Асамб­лея Ради Європи прийняла резолюцію «Функ­ціонування демократичних інститутів в Ук­раїні». У ній Україні рекомендується про­вести реформування судової системи на осно­ві Концепції вдосконалення судівництва, за­твердженої Президентом України в травні 2006 р.

На виконання цієї резолюції Парламен­том робляться реальні кроки щодо вдоскона­лення судової влади.

Роль правосуддя в Україні є вкрай важли­вою як для суспільства у цілому, так і для по­дальшого розвитку та становлення судової системи нашої держави.

Нагадаю, що у відповідності до ст. 6 Кон­ституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законо­давчу, виконавчу та судову. Усі ці три гілки влади здійснюють свої повноваження у вста­новлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Слід застерегти всіх нас від спрощеного трактування цього принципу як суто меха­нічного поділу державної влади на три

Сутність поділу полягає у попередженні зло­вживання владою, її монополізації, концен­трації. Реальне досягнення цілей правової держави можливе лише за умови теоретич­ного осмислення, законодавчого закріплен­ня і практичної взаємодії незалежних, таких, що взаємно доповнюють один одного, зако­нотворчих, виконавчих і судових органів державної влади.

Щодо України, то спроба законодавчого закріплення поділу влади була зроблена ще на початку XVIII ст. у відомому документі «Пакти і Конституція законів та вільностей Війська Запорізького», написаного П. Орли­ком у 1710 р., проте до глибокого осмислен­ня і реального, послідовного втілення у жит­тя цього принципу ми підходимо лише у на­ші дні.

Головною метою конституційного поділу влади, без сумніву, є, насамперед, сприяння забезпеченню прав і свобод людини і грома­дянина через попередження і обмеження можливості зазіхання тих чи інших політич­них сил на абсолютну владу.

Узагальнено оцінюючи діяльність усіх судів України, можна дійти висновку, що во­ни захищають порушені права громадян та юридичних осіб, тобто справляються із свої­ми завданнями.

Але, на жаль, все ще допускається безліч порушень у роботі суддів усіх рівнів. Став загальновживаним такий термін, як рейдерство, яке здійснюється за допомогою, в тому числі і суддівського корпусу, відбувається незаконний перерозподіл власності, зриваю­ться програми приватизації тощо.

Усе це свідчить, що судочинство потре­бує якісного вдосконалення. До цього нас зобов’язують вимоги Загальної декларації прав людини, проголошеної Генеральною Асамблеєю Організації Об’єднаних Націй 10 грудня 1948 р., Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікованої Україною в 1997 р., щодо за­безпечення права на судовий захист.

Але останнім часом деякі політичні сили, прагнучи забезпечити себе можливістю тією чи іншою мірою впливати на суд, замість дійсного реформування судової системи, го­тові навіть зруйнувати основи судової систе­ми та послабити її як самостійну складову державної влади. Це підтверджується мо­ніторингом незалежності судової влади, про­веденим Центром суддівських студій та Все­українською незалежною судовою організа­цією. За результатами моніторингу, одними з найбільш суттєвих факторів, що негативно впливають на стан незалежності суддів, на думку суддів, прокурорів, адвокатів та пред­ставників громадських організацій, є вине­сення окремими суддями сумнівних рішень, а також втягування суддів у політичну бо­ротьбу. На їх думку, неправомірне викорис­тання посадовими особами законодавчої та виконавчої влади владних повноважень, по­в’язаних з призначенням, обранням, звіль­ненням суддів, притягненням їх до відпо­відальності, призначенням на адміністратив­ні посади, суттєво впливає на стан незалеж­ності суддів. Усе це, крім інших наслідків, впливає на імідж судової влади. Зрозуміло, що це відбувається через те, що на розгляд судів іноді надходять справи, які є наслідком жорсткої політичної боротьби і мають у су­спільстві великий резонанс.

У зв’язку з цим хочу навестип. 13 Резолю­ції Парламентської Асамблеї Ради Європи: «Асамблея засуджує той факт, що судова система України систематично використо­вується неналежним чином іншими гілками влади, а найвищі посадові особи не викону­ють рішення судів, що свідчить про руйну­вання цієї ключової демократичної інститу­ції. Незалежне та неупереджене правосуддя є передумовою існування демократичного суспільства, що керується верховенством права. Звідси — гостра необхідність прове­дення комплексної судової реформи».

Положення згаданої Резолюції чітко і по­слідовно ґрунтуються на певних засадах, ви­роблених міжнародною практикою. Так, в Основних принципах незалежності судочин­ства Організації Об’єднаних Націй, Конвен­ції з прав людини та Рекомендаціях Комітету міністрів для країн — членів Європейської Ради щодо незалежності та ролі судів дета­лізуються принципи, на яких має ґрунтува­тися судова система. Зазначені у цих поло­женнях загальні ознаки судоустрою можна систематизувати таким чином.

Судді повинні бути незалежними; це означає, що їх рішення не підлягають ніяко­му перегляду, крім спеціальних судових про­цедур, передбачених законом, а суддям га­рантується перебування на посаді до досяг­нення певного віку або до закінчення вста­новленого строку перебування на посаді; оплата праці суддів має забезпечуватись за­коном.

Судді повинні мати достатні повнова­ження для виконання своїх обов’язків щодо здійснення правосуддя і судочинства.

Суддя повинен приймати рішення без будь-яких прямих або непрямих обмежень, стороннього впливу, тиску, погроз чи втру­чань; судді не зобов’язані доповідати про об­ставини справ особам, які не мають відно­шення до судочинства.

Судді повинні доходити фактичних ви­сновків за наявних доказів, дотримуватись процедури ведення засідання й заслухову­вання свідків, правильно застосовувати за­кон і виносити остаточне рішення.

Справу не можна відкликати від певно­го судді, не маючи на те достатніх підстав.

Розподіл справ між суддями не повинен відбуватися за бажанням осіб, які можуть бу­ти зацікавлені у вирішенні справи.

Критеріями призначення суддів мають бути висока кваліфікація, бездоганна репу­тація, відданість ідеалам правосуддя, а поря­док добору суддів повинен бути чітко визна­ченим.

Має існувати справедливий порядок розгляду дисциплінарних справ щодо суддів.

Тому влада мусить створювати відповідні умови для ефективної діяльності судів, зокрема, наймати потрібну кількість суддів і забезпечувати належну їх підготовку, нада­вати в їх розпорядження відповідний персо­нал, а також дбати про те, щоб статус та платня суддів відповідали їх професії і від­повідальності.

Останнє положення безпосередньо зумов­лює діяльність держави щодо створення та­кої організації судової системи, яка забезпе­чила б реалізацію права громадянина на су­довий захист і справедливе судочинство.

Зрозуміло, незалежність не є самоціллю, це — найперша і необхідна умова гідного ви­конання судом покладеної на нього функції. Слід зауважити, що незалежність судової влади не означає її повної ізоляції від законо­давчої та виконавчої гілок влади. У жодній із сучасних систем не існує чистої моделі по­ділу влади. Сам Ш.-Л. Монтеск’є не вірив у цю «чисту» модель, за якої всі гілки влади повністю відокремлені одна від одної. Демо­кратичний режим передбачає рівновагу між цими гілками, між владою більшості та де­мократичними цінностями. Ця рівновага є неможливою за повної ізоляції, за умов, коли кожна влада діє самостійно, окремо від ін­ших, без взаємодії, без взаємного врівнова­ження та контролю. Це призведе, зрештою, до концентрації влади в одній із гілок. Отже, сучасна концепція не передбачає чистої мо­делі поділу влади — швидше, більш гнучку модель, за якої кожен інститут повинен здій­снювати свої повноваження, свої функції за наявності взаємних стримувань і противаг.

Наведене ще раз засвідчує необхідність усвідомлення концептуальних засад правосуд­дя, які покладені в основу Конституції Украї­ни, і визначають судову владу не просто як інструмент у розв’язанні суперечностей, що виникають у суспільстві, а як рівноправного партнера законодавчої і виконавчої гілок вла­ди у врегулюванні суспільних процесів.

У процесі реформування системи право­суддя ми вже пройшли певні етапи і маємо відповідні позитивні як практичні, так і тео­ретичні напрацювання, що мають враховува­тись при створенні нової законодавчої ба­зи для подальшої розбудови організаційної структури судів України.

На жаль, існуюча на цей час в Україні си­стема здійснення правосуддя є розбалансованою, не відповідає європейським стандар­там і не гарантує право особи на справедли­вий суд, а отже, не вважається дієвим інсти­тутом захисту прав людини. Рівень довіри до судів з боку суспільства відповідає рівню до­віри до політичних інститутів і є вкрай низь­ким. Численні хаотичні і суперечливі зако­нодавчі ініціативи, спрямовані на зміну си­стеми правосуддя, свідчать, що процес ре­формування є непослідовним, а політики, та й, власне, і фахівці не мають узгоджено­го бачення того, як повинна виглядати су­дова система. У цій ситуації провідним вче­ним у галузі судоустрою і судочинства, су­довому корпусу, політикам різних ідеологіч­них поглядів необхідно нарешті визначитись із структурою судової системи.

Сьогодні більшість вчених та практиків схиляються до думки про необхідність децен­тралізованої судової системи, яка складати­меться з місцевих та апеляційних судів, чоти­рьох вищих спеціалізованих судів — вищого адміністративного, вищого господарського, вищого кримінального та вищого цивільного судів, а також Верховного Суду України, який здійснюватиме свої судові функції у пленарно­му режимі. Таку структуру судової системи підтримують також Президент України та значна частина парламенту.

За таких обставин головною метою ре­форми є створення науково обґрунтованої системи правосуддя в Україні. А завданнями є визначення шляхів удосконалення законо­давства у цій сфері, усунення негативних тенденцій, що виникли внаслідок непо­слідовності у здійсненні попереднього, так званого першого, етапу судової реформи, за­безпечення доступного та справедливого су­дочинства, прозорості в діяльності судів, оптимізації системи судів загальної юрис­дикції, посилення гарантій незалежності суддів, якісне підвищення фахового рівня суддівського корпусу, підвищення статусу суддів у суспільстві, істотне поліпшення умов їх професійної діяльності, радикальне поліпшення стану виконання судових рі­шень, створення можливостей для розвитку альтернативних (позасудових) способів роз­в’язання спорів, вдосконалення процесуаль­ного законодавства тощо.

На цей час домінують два основних напря­ми здійснення судової реформи: 1) впрова­дження якісних перетворень у межах чинних конституційних приписів; 2) проведення від­повідних заходів шляхом внесення змін до Конституції України. Останній напрямок під­тримує Рада суддів України, яка вважає не­можливим реформувати судову систему без внесення змін до Конституції.

Держава уже протягом тривалого часу зай­мається «косметичним ремонтом» судової влади і правосуддя у межах чинного Основно­го Закону, результатом чого є прийняття Зако­ну України «Про судоустрій України», нового Цивільного процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України, а також постійне латання Криміналь­но-процесуального та Господарського проце­суального кодексів України. Разом із тим, як вважає доктор юридичних наук О. Костенко, «законодавець, «підганяючи» у такий спосіб судову владу під недосконалі конституційні норми, виконує роль шевця, який використовує у своїй роботі старий шматок тканини і не­придатні для цього інструменти. У результа­ті суспільство має судову владу і систему су­дів, які явно не задовольняють його потреби. На його думку, системний аналіз проблем, що виникають у процесі судово-правового рефор­мування, свідчить про можливість вирішення тільки незначної їх частини без внесення змін до Конституції України».

За офіційним висновком експертів Ра­ди Європи, чинний Закон «Про судоустрій України» не відповідає європейським стандартам у частині як побудови систе­ми судів, так і організації судової влади, елементи яких дублюють один одного, є нечіткими, занадто складними, розпоро­шеними по вертикалі і горизонталі, не­прозорими і тому мають бути переглянуті українською владою. Зокрема, на думку експертів, не відповідає європейським стандартам чотирирівнева система судів, тому функції ліквідованого Касаційного суду України мають бути передані Верховному Суду, а ще не завершено створен­ня як окремої ланки системи спеціалі­зованих адміністративних судів, які по­винні бути інтегровані в загальні суди із запровадженням у них спеціалізації суддів з розгляду адміністративних справ, як це має місце в абсолютній більшості європей­ських країн.

Чотирирівнева система судів, встановле­на Законом «Про судоустрій України», яка уможливлює неодноразове скасування оста­точних судових рішень, не відповідає прин­ципам верховенства права — справедливого розгляду справ у розумні строки і правової певності, закріплених у ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних сво­бод.

Експерти Ради Європи вважають, що ук­раїнське законодавство розпорошує повно­важення щодо організації судової влади між надмірною кількістю органів: пленумами, президіями, радами, комісіями, комітетами, а також судовими інстанціями, що робить її залежною від виконавчої влади. Така судова система, на думку експертів Ради Європи, працювати не буде, про що красномовно свідчить суттєве погіршення роботи судів зі здійснення правосуддя.

Подальші шляхи реформування судової системи відображаються в існуючих проектах законів щодо судоустрою та статусу суддів, які уособлюють відповідні напрями (концеп­ції) реформування на принципових положен­нях, на яких ми коротко зупинилися.

Одне з таких положень відображено у проекті Кодексу судової влади України (да­лі — Кодекс), розробленого групою народ­них депутатів України на чолі з Миколою Катеринчуком.

Проект Кодексу визначає, що суди за­гальної юрисдикції є органами судової влади держави Україна. Юрисдикція судів поши­рюється на всі правовідносини, що виника­ють у державі. Кожній особі гарантується су­довий захист її прав і свобод. Правосуддя в судах здійснюється у формі цивільного, гос­подарського, адміністративного і криміналь­ного судочинства. Передбачені основні га­рантії недоторканності, незмінюваності, самостійності й незалежності суддів, народних засідателів і присяжних.

З метою забезпечення неупередженості суддів порядок розподілу справ між суддями за черговістю їх надходження згідно з алфавіт­ним списком суддів визначається процесуаль­ним законом. Справа може бути вилучена у судді й передана іншому судді тільки з підстав, передбачених процесуальним законом.

У проекті реалізується конституційний принцип побудови системи судів за територіальністю і спеціалізацією. Суди утворю­ються з урахуванням адміністративно-тери­торіального устрою України. Спеціалізація означає створення спеціалізованих судів як окремих ланок судових органів для розгляду визначених процесуальним законом катего­рій справ або, з цією метою, — запроваджен­ня спеціалізації суддів у судах за предмет­ною, предметно-суб’єктною й іншими озна­ками правовідносин.

У проекті встановлено, що систему судів складають:

місцеві суди;

апеляційні суди;

вищі спеціалізовані суди;

Верховний Суд України. Спеціалізованими судами є господарські суди.

Суди загальної юрисдикції відповідно до вимог цього законопроекту утворює і лік­відовує Президент за поданням Міністра юс­тиції, погодженим із Головою Верховного Суду або з головою вищого спеціалізованого суду. Кількість суддів і заступників голів су­дів визначається главою держави за подан­ням Міністра юстиції, погодженим із Голо­вою ВС України або з головою вищого спе­ціалізованого суду.

Пропозиції Ради суддів України

Інший варіант удосконалення українського судочинства представляє Рада суддів України, яка висловила свою думку з цього питання у заяві «Про концептуальні підходи Ради суддів України до подальшого здійснення судово-правової реформи в Україні» від 26 травня 2006 р.

Рада суддів України вважає, що реформування судової системи доцільно провести у два етапи. На першому необхідно вжити за­ходів, спрямованих на поліпшення вже існу­ючої системи: завершити створення окруж­них та апеляційних адміністративних судів; створити Апеляційний суд України; скоро­тити в розумних межах кількість військових судів і суддів; удосконалити законодавство, яке регулює внутрішню (непроцесуальну) діяльність судів. Другий етап слід розпочати з внесення змін до Конституції України. На розвиток чинних положень ч. 2 ст. 6 Основ­ного Закону треба визначити систему орга­нів судової влади: суди, органи суддівського самоврядування, Державна судова адміні­страція України, Вища рада юстиції, кваліфі­каційні комісії суддів, Академія (Вища на­ціональна школа) суддів України.

На переконання Ради суддів, після вне­сення відповідних змін до ст. 125 Конститу­ції України має бути створена в законодав­чому порядку триланкова судова система, яка складатиметься із судів першої інстанції, апеляційних судів та Верховного Суду Укра­їни як касаційного суду.

Пропонується зі статей 124, 127, 129 Кон­ституції України виключити положення про участь у судочинстві присяжних, оскільки ця процедура, як вважає Рада суддів, є мало­ефективною і до того ж пов’язана зі значни­ми витратами. Водночас, вважається за до­цільне збереження інституту народних засі­дателів.

Слід підкреслити, що запропоновані но­вації, як підтверджує і сама Рада суддів Ук­раїни, є неможливими без внесення змін до Конституції.

Рада суддів категорично не сприймає ідею щодо поглиблення спеціалізації судової си­стеми і перетворення її на чотириланкову, вважаючи, що це не узгоджується з положен­нями ст. 125 Основного Закону. Пропозиція Президента України про створення Вищого цивільного і Вищого кримінального судів України, які здійснюватимуть касаційні пов­новаження замість Верховного Суду Украї­ни, вважаються деструктивними, оскільки її реалізація, поряд з іншими негативними на­слідками, призведе до того, що найвищий судовий орган у системі судів загальної юрис­дикції не зможе забезпечити однакове засто­сування ними законів.

Рада суддів наголошує на необхідності іс­тотного посилення ролі Верховного Суду України. Вважає, що лише за цієї умови пра­восуддя в країні здійснюватиметься на висо­кому рівні і права та свободи людини, а та­кож інтереси держави будуть надійно захи­щені. Зокрема, було запропоноване таке.

Судові повноваження мають здійснювати не тільки судові палати, а й Пленум Верхов­ного Суду України (в окремих, чітко визна­чених процесуальним законодавством, ви­падках). У Пленуму має бути право надавати судовим рішенням у конкретних справах прецедентне значення, тлумачити правові норми і визначати не врегульовані законом процедури розгляду справ судами. При цьо­му його роз’яснення повинні мати обов’яз­ковий характер. Окрім того, пропонується надати можливість ініціювати перегляд су­дових справ не тільки учасникам процесу, а й суддям Верховного Суду України (напри­клад, у разі виявлення фактів постановлення судами явно незаконних судових рішень), а також шляхом внесення змін до Конституції повернути Верховному Суду України право законодавчої ініціативи.

Верховний Суд України повинен викону­вати і контрольну функцію — не втручаю­чись у розгляд судових справ, проводити пе­ревірки скарг, а також діяльності судів та суддів з питань дотримання законів при здійсненні правосуддя. Для цього в його складі має бути створена й діяти відповідна інспекція.

Державну судову адміністрацію пропо­нується вивести із системи виконавчої влади і підпорядкувати Верховному Суду України.

Не сприймають члени найвищого органу суддівського самоврядування й ідеї Прези­дента України про звільнення голів судів від обов’язку вирішувати низку питань, пов’яза­них з організацією діяльності суду, про ліквідацію президій судів, посад заступників голів у місцевих і апеляційних судах.

Не підтримує Рада суддів України також пропозиції Президента України про те, що рекомендувати до призначення (обрання) суддів усіх рівнів повинна виключно Вища кваліфікаційна комісія суддів України і що єдиним органом, який здійснюватиме дис­циплінарне провадження щодо них, має бу­ти Дисциплінарна комісія суддів України, оскільки немає впевненості в тому, що в разі реалізації цих пропозицій, які потребують значних фінансових витрат, кадрове забезпе­чення судової діяльності поліпшиться.

Рада суддів України вважає найбільш оптимальною розбудову органів, які вирішу­ють зазначені питання, за такими принципа­ми. У кожній області, містах Києві та Сева­стополі створюються і діють кваліфікаційно-дисциплінарні комісії, а на загальнодержав­ному рівні — Вища кваліфікаційно-дисцип­лінарна комісія суддів України. До складу цих комісій входять судді загальних і спе­ціалізованих судів (більше 50 %) та пред­ставники інших органів влади (менше 50 %). Кожну комісію очолює суддя, котрого звільняють від виконання професійних обо­в’язків зі збереженням заробітної плати та інших виплат, які він одержував. За головою комісії зберігається також право після за­кінчення строку, на який його обрано, повер­нутися на посаду судді. Комісії діють у від­повідності з процедурами, затвердженими Радою суддів України. Для забезпечення їх діяльності у кожній з них створюються і діють інспекції. Рішення комісії може бути оскаржене, у тому числі до Вищої ради юс­тиції та до суду. Вища рада юстиції фор­мується на чинних у більшості європейських країн засадах, згідно з якими судді станов­лять більше половини її складу.

На думку Ради суддів України, державну виконавчу службу доцільно підпорядкувати Державній судовій адміністрації України.

Напрям, пропонований Олександром Костенком

Доктор юридичних наук Олександр Кос­тенко вважає, що основною причиною «хво­роби» судів є те, що до сьогодні в Україні не створено ефективну систему судів. Зокрема, з цим пов’язані й проблеми реалізації права громадян на оскарження судових рішень у порядку апеляції і касації. Тому вже кілька років тривають намагання створити нову систему судів, яка відповідала б положенням Конституції України і вимогам часу. Ця си­стема має утворювати таке «судове дерево», яке найбільше сприяло б досягненню мети правосуддя. Для створення «судового дере­ва», на думку О. Костенка, слід зробити відповідний аналіз і дати належне тлумачен­ня тексту ст. 125 Конституції України.

У ч. 1 цієї статті зазначається, що система судів загальної юрисдикції в Україні бу­дується за принципами територіальності та спеціалізації. Але тлумачення ч. 4 цієї статті, в якій зазначено, що відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди, дає підста­ви вважати, що в ній йдеться також про тре­тій принцип побудови «судового дерева». І цей принцип, на його погляд, полягає в тому, що суди мають розташуватися в певному по­рядку один стосовно іншого, аби один суд був апеляційною (чи касаційною) інстанцією для іншого. Даний принцип можна було б назвати «принципом ієрархії судів», тобто розподілу їх у порядку певних інстанцій.

З огляду на це О. Костенко пропонує три конституційних принципи, за якими має бу­дуватися «судове дерево»: принцип територіальності, принцип спеціалізації і прин­цип ієрархії.

Крім того, при моделюванні системи су­дів має враховуватись положення ст. 125 Конституції про те, що «найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдик­ції є Верховний Суд України».

При цьому в Конституції передбачається, що «вищими судовими органами спеціа­лізованих судів є відповідні вищі суди». Очевидно, вони мають існувати поряд з най­вищим судом (Верховний Суд) та місцевими судами і бути проміжною ланкою між найви­щим судом (Верховним) і місцевими судами. Це саме стосується і вищих неспеціалізованих (загальних) судів, які також є проміж­ною ланкою в ієрархії неспеціалізованих (за­гальних) судів.

На погляд Олександра Костенка, тлума­чення ст. 125 Конституції дає підстави вва­жати, що «вищі суди», про які йдеться в ч. 3. ст. 125 Конституції, слід розглядати одно­часно і як «апеляційні суди», про котрі йдеться в ч. 4 ст. 125 Конституції, і як суди, що розглядають касаційні скарги. Отже, ці «вищі спеціалізовані суди» мають розгляда­ти як апеляційні, так і касаційні скарги. На його думку, ті суди, що сьогодні існують як апеляційні, мають бути перетворені у «вищі суди», що здійснюють як апеляційне, так і касаційне провадження, поділяючись на від­повідні палати, а Верховний Суд України має переглядати справи у порядку виключ­ного провадження.

Створення системи «Місцеві суди — Ви­щі суди — Верховний Суд України» він вва­жає єдиним оптимальним способом ви­рішення проблеми побудови ефективного судоустрою, який забезпечував би найкра­щим чином здійснення правосуддя в Укра­їні, зокрема здійснення апеляційного і каса­ційного провадження.

На думку О. Костенка, апеляційне прова­дження — це перевірка оскаржуваного рі­шення суду як «з фактичного боку», так і «з правового боку». Перегляд справи «з фак­тичного боку» не може не тягти перегляд справи «з правового боку». Отже, суд, роз­глядаючи апеляцію, не може, розглянувши оскаржуване рішення «з фактичного боку», не розглянути його «з правового боку».

Зовсім інша справа з касаційним оскар­женням. Цілком можливо оскаржуване рі­шення суду перевіряти «з правового боку», не перевіряючи його «з фактичного боку». Адже правовий аспект судового рішення є похідним від фактичного аспекту, тобто пра­вовий аспект залежить від фактичного, а фак­тичний аспект від правового не залежить.

Виходячи з цього і має вирішуватись пи­тання щодо змісту поняття апеляції і поняття касації.

Очевидно, формула перевірки судового рішення в порядку апеляційного проваджен­ня має бути такою: перевірка «з фактичного боку» + перевірка «з правового боку»; а фор­мула касаційної перевірки така: перевірка лише «з правового боку».

О. Костенко вважає, що в законодавстві апеляційне і касаційне провадження має бути визначене таким чином. Якщо у скарзі ставляться питання про перевірку оскаржу­ваного рішення суду «з фактичного боку», то суд має перевіряти його як «з фактичного бо­ку», так і «з правового боку» і не може обме­жуватись лише перевіркою «з фактичного боку». Така перевірка є апеляційним прова­дженням, а рішення, розглянуте за апеляцій­ним провадженням, не підлягає перевірці за касаційним провадженням, оскільки пере­вірка «з правового боку» вже була здійснена при апеляційному провадженні. Касаційно­му провадженню підлягає та скарга, в якій ставиться питання про перевірку судового рішення лише «з правового боку».

Що дає такий підхід? Замість двох пере­вірок — у порядку апеляції, а потім у поряд­ку касації, як це має місце за чинним законо­давством, судове рішення буде перевірятися один раз (або в порядку апеляції, або в по­рядку касації — залежно від змісту скарги). Внаслідок цього: 1) створюються умови для підвищення ефективності перевірки судових рішень; 2) реалізується принцип так званої економії судової процедури, оскільки за­мість двох перевірок судового рішення та са­ма мета буде досягатися однією з двох пере­вірок.

Існуючий сьогодні в правосудді України принцип перевірки судових рішень «апе­ляція і після неї касація» має бути замінений принципом «апеляція або замість неї каса­ція». Тоді не треба буде шукати чи створю­вати спеціальну касаційну судову інстанцію. Одна і та сама судова інстанція (а саме «вищі суди», які пропонується створити замість існуючих «апеляційних судів») може вико­нувати як апеляційні, так і касаційні функції, не порушуючи жодних принципів правосуд­дя, в тому числі й принципу ієрархізації су­дів. Отже, звичайне апеляційне і касаційне провадження зосереджуються у вищих судах (загальних і спеціалізованих), які розташо­вуються в обласних центрах, Автономній Республіці Крим, м. Києві, м. Севастополі, та є ланкою між сьогоднішніми місцевими су­дами і сьогоднішнім Верховним Судом Ук­раїни. Для здійснення апеляційного і каса­ційного провадження у цих вищих судах створюються дві палати: палата апеляційно­го провадження і палата касаційного прова­дження.

Ось такими є погляди О. Костенка на можливу в подальшому розбудову судової системи України.

Окремо слід зупинитись на пропозиціях Президента України стосовно реформу­вання судової влади.

На наш погляд, значний крок у прова­дженні судової реформи Парламентом зроб­лено з прийняттям у першому читанні про­ектів змін до законів «Про судоустрій Украї­ни» та «Про статус суддів», внесених на роз­гляд Парламенту Президентом України, а також проекту закону «Про тимчасовий по­рядок фінансування судів», який я, разом з іншими народними депутатами України, по­вторно вніс на розгляд нинішнього Парла­менту.

Законопроекти внесені Президентом Ук­раїни з метою удосконалення системи судо­вого устрою та поліпшення якості кадрового та фінансового забезпечення суддівського корпусу.

Для досягнення зазначеної мети пропо­нується:

у побудові системи апеляційних судів за принципом територіальності за основу брати не систему адміністративно-територіального устрою України, а керуватися указами Прези­дента України, якими будуть визначатися апе­ляційні округи при утворенні вказаних судів та їх територіальна юрисдикція;

створити два види місцевих судів як судів першої інстанції: а) дільничні суди — районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди і б) окружні суди — окружні гос­подарські суди, окружні адміністративні су­ди, окружні кримінальні суди. Їх територі­альну юрисдикцію запропоновано, як уже зазначалось, визначати указом Президента України при їх створенні, а підсудність справ цим судам має визначатися процесу­альним законодавством;

систему апеляційних судів створити з апеляційних судів з розгляду цивільних і кримінальних справ, апеляційних господар­ських судів, апеляційних адміністративних судів. Ці суди утворюються в апеляційних округах відповідно до указу Президента Ук­раїни;

систему вищих спеціалізованих судів, які є касаційними судами, створити із Вищо­го цивільного суду України, Вищого кри­мінального суду України, Вищого господар­ського суду України і Вищого адміністра­тивного суду України;

повністю ліквідувати мережу військо­вих судів;

вилучити із Закону положення про Апеляційний суд України, про військові су­ди та положення про статус суддів військо­вих судів;

скоротити склад Верховного Суду України до 16 суддів і залишити за ним ста­тус найвищого судового органу в системі су­дів загальної юрисдикції з повноваженнями: а) щодо перегляду справ за винятковими об­ставинами та в інших, визначених законом, випадках, б) дачі судам роз’яснень з метою забезпечення однакового застосування норм права при вирішенні судових справ тощо (ст. 41 проекту);

виключити участь Голови Верховного Суду України з: а) процесу призначення суд­дів на адміністративні посади в місцевих і апеляційних судах і б) з процесу визначення кількості суддів у судах і передати ці питан­ня на вирішення, відповідно, Раді суддів України і Президенту України;

створити систему територіальних ква­ліфікаційних комісій суддів в областях, м. Києві та Автономній Республіці Крим і змінити їх склад. Виключити з повноважень кваліфікаційних комісій суддів питання що­до дисциплінарної відповідальності суддів;

створити Вищу кваліфікаційну комі­сію суддів України у складі 15 чоловік;

створити постійно діючу Дисциплінар­ну комісію суддів України для суддів місце­вих та апеляційних судів, а також запровади­ти службу судових інспекторів для перевір­ки наявності підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів ука­заних судів;

установити склад Ради суддів України із 33 осіб виключно з числа суддів судів усіх рівнів, у тому числі і від Конституційного Суду України, і значно розширити повнова­ження цього органу суддівського самовряду­вання (ст. 159 проекту);

замість Академії суддів України при Державній судовій адміністрації створити Національну школу суддів України.

У проекті, на відміну від чинного Закону, не передбачено: а) положень щодо статусу професійних суддів, народних засідателів та присяжних (статті 58—72 чинного Зако­ну) — ці норми внесені в проект Закону України «Про внесення змін до Закону Укра­їни «Про статус суддів»; б) положень про по­рядок роботи кваліфікаційних комісій суд­дів — цей порядок має бути визначено у рег­ламентах роботи відповідних комісій.

Передбачається залишити Державну су­дову адміністрацію, визначити її функції що­до організаційного, кадрового, фінансового забезпечення судів та судових установ.

Ці законопроекти розроблені та внесені на розгляд Парламенту на підставі схваленої 10 травня 2006 р. Президентом України «Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів», проект якої розроблено Національною комі­сією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права.

На жаль, ні Парламенту, ні Президенту України не вистачило політичної волі, щоб домогтися їх остаточного прийняття. Зважа­ючи на позицію Верховного Суду мали місце спроби навіть відкликати названі законопро­екти, попри те, що зазначені документи одержали переважно схвальну оцінку з боку Венеціанської Комісії «За демократію через право» та експертів Ради Європи. Критичні зауваження було висловлено лише стосовно положень, заснованих на окремих нормах Конституції України зокрема щодо системи призначення та обрання суддів, складу і ролі Вищої ради юстиції. Закладені в Концепції проблеми, на думку експертів Ради Європи, ставлять суддів у певну залежність від інших гілок влади.

Про необхідність внесення змін до Кон­ституції як передумови судової реформи, говорить багато хто, в тому числі і деякі вчені (В. Долежан1, О. Костенко та ін.). Однак, як відомо, внесення змін до Основного Закону, а тим більше, підготовка та схвалення нової редакції, потребують не одного і не двох ро­ків напруженої праці, оскільки відповідні зміни мають пройти через широкі обгово­рення та різні політичні компроміси. А сьо­годнішня ситуація у сфері правосуддя потре­бує невідкладної судової реформи — така позиція підтримується особисто і мною.

Я вважаю, що заходи стосовно покращен­ня правосуддя мають бути доповнені необ­хідними конституційними змінами, але від­сутність таких змін не повинна перешкоджа­ти початку кардинальної судової реформи.

У першу чергу, хотілося б більш ґрунтов­но зупинитися на системі та принципах по­будови судової системи, запропонованої Президентом України. Відповідно до чинно­го Закону України «Про судоустрій Украї­ни» для цивільних та кримінальних справ система судів є триланковою (місцеві суди, апеляційні суди, Верховний Суд України), а для господарських та адміністративних — чотириланковою (місцеві суди, апеляційні суди, вищі спеціалізовані суди, Верховний Суд України). При цьому, кількість стадій в усіх видах судочинства однакова. Таким чи­ном, у цивільних і кримінальних справах Верховний Суд уповноважений переглядати свої ж рішення, а це порушує принцип «ніх­то не може бути суддею у своїй справі».

Досі залишається проблемою переванта­ження Верховного Суду касаційними скар­гами на рішення загальних судів у цивільних справах. На якийсь час становище спробува­ли виправити прийняттям Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» (щодо забезпечення ка­саційного розгляду цивільних справ). Відпо­відно до нього функції касаційної інстанції у цивільних справах, скарги у яких надійшли до 1 січня 2007 р., було покладено на апеля­ційні загальні суди. Однак незважаючи на це поточне навантаження на Верховний Суд суттєво не зменшилося.

З цієї ситуації можливі два виходи. По-перше, систему судів загальної юрисдик­ції можна зробити триланковою, відмовив­шись від вищих спеціалізованих судів. Од­нак, якщо Верховний Суд стане єдиною ка­саційною інстанцією, право на касаційне оскарження необхідно буде істотно обмежи­ти. А зважаючи на кількість судових поси­лок, навіть за обмеження права на касаційне оскарження, Верховний Суд матиме надмір­не навантаження. Тоді доведеться збільшу­вати і так великий склад (майже сто суддів) Верховного Суду. Але при такому складі про забезпечення однакового застосування зако­ну годі й говорити. Уже й зараз є чимало прикладів, коли за схожих обставин різні ко­легії суддів у рамках однієї судової палати Верховного Суду ухвалюють зовсім різні рі­шення.

Інший варіант — створення вищих спе­ціалізованих судів для цивільної та кримі­нальної юрисдикції, які перебрали б на себе функції касаційної інстанції у відповідних категоріях справ, як це має місце у системі адміністративних та господарських судів. За таких умов буде забезпечено право на каса­ційне оскарження судових рішень, а Верхов­ний Суд зможе повністю присвятити себе виконанню основної функції із забезпечення однакового застосування закону шляхом пе­регляду справ, у яких суди касаційної інстан­ції в аналогічних ситуаціях по-різному ви­тлумачили закон.

Автор цієї праці давно і послідовно від­стоює принцип побудови судової системи через широку спеціалізацію судової гілки влади. У свій час названій проблемі була присвячена моя стаття «Спеціалізовані суди як конституційна гарантія демократизації судової влади». Тези можливих структурних змін у судовій системі були озвучені на між­народній науково-практичній конференції у м. Одеса.

Треба визнати, що одним із перших авторів цієї доктрини був В. І. Шишкін, яким ще у 90-х рр. розроблений відповідний проект закону.

Цікаво, що цієї ідеології у побудові судо­вої системи дотримувався і нинішній Голова Верховного Суду України В. В. Онопенко, який стверджував, що сенс спеціалізації — забезпечити належну якість та ефективність правосуддя, зробити його доступним для людей1.

Наші кроки і бачення стосовно реформу­вання судової системи збігаються з аналогіч­ними кроками суддів та науковців Російської Федерації. 2 грудня 2008 р. відбувся Всеро­сійський з’їзд суддів, на якому виступив Президент РФ Д. Мєдвєдєв. У своєму висту­пі він звернув увагу на необхідність утворен­ня єдиного дисциплінарного органу, який зміг би розглядати конфлікти, пов’язані з притягненням суддів до дисциплінарної від­повідальності.

Підвищенню якості судової системи, на його думку, сприяло б подальше вдосконалення правил визначення компетенції судів, по­дальший розвиток спеціалізації судів та відне­сення до спеціальної компетенції арбітражних судів розгляд не лише спорів про банкрутство і корпоративних спорів, а й спорів, які випли­вають із податкових та митних правовідно­син, фінансового ринку, інвестиційної та антимонопольної діяльності, оскільки ця діяль­ність дуже специфічна і потребує спеціальних знань.

Саме в цьому напрямку працюють про­відні правники України, в тому числі і я з ко­легами, подавши відповідний законопроект (? 1403) на розгляд Парламенту.

На наше тверде переконання, існування системи спеціалізованої юстиції в комплексі з переглядом повноважень та інших інститу­цій (Вища рада юстиції) та створенням нових (наприклад Дисциплінарна комісія суддів України) сприятиме підвищенню відпові­дальності, кваліфікації і професіоналізму суддів, поліпшенню якості судових рішень, а також ефективності захисту порушених прав.